從福島核廢水排海事件看國際法的現實障礙與未來走向

摘要：日本政府福島核廢水排海決策及未來排海行為涉嫌違反國際法。國際法卻無力阻止日本福島核廢水排海，體現國際法實施面臨現實障礙：一方面，國際法并未得到嚴格遵守;另一方面，國際違法行為的認定及國際法的強制實施都非易事。然而，國際法必將發揮重要的作用，這是因為：人類命運共同理念更加深入人心，國際核安全法律體系日臻完善，國際核安全法的約束力顯著增強。在此背景下，中國應推動國際社會堅持人類命運共同體理念，完善國際核安全法律體系，加強多元主體的監督作用，促使日本遵守國際法。

關鍵詞：國際核安全法;福島核事故;海洋環境污染

中圖分類號：D999.2

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2021）05-0111-05

2021年4月13日，日本政府正式決定在兩年后把福島核電站事故產生的100多萬噸核廢水排入太平洋，整個排放過程將持續30年。該決策引起中國、韓國、俄羅斯等周邊國家的強烈反對，國際法學者依據國際公約剖析其違法性并提出建設性意見，敦促日本政府放棄核廢水排海計劃，防止造成國際海洋污染災難①。 但迄今未能改變日本政府核廢水排海決策，體現國際法實施面臨的現實困境，值得深入研究。

一、福島核廢水排海事件的違法性

日本政府福島核廢水排海決策的違法性與未來核廢水排海行為的違法性是兩個既有聯系又有區別的問題，必須結合國際法進行具體分析[7]。

首先，日本政府福島核廢水排海決策涉嫌違反國際法規定的程序。作為《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）的締約國，日本負有保護海洋環境的義務，應采取必要措施防止海洋環境污染，確保國內環境污染事件不對其他國家管轄海域或公海造成污染②。 因核廢水排海將增加海洋環境污染的風險，日本應“用公認的科學方法觀察、測算、估計和分析海洋環境污染的危險或影響”，公布環境影響評價報告，還應提前將核廢水排海計劃及環境影響評價報告通知國際原子能機構和所有可能受到影響的國家③。 但日本迄今未履行公約規定的程序性義務。日本政府將核廢水排海的決策程序缺乏公開性、透明性和民主性，涉嫌違反《公約》規定的程序性義務。

其次，日本福島核廢水未來排海行為的違法性可從兩個方面來判斷。一方面，日本有義務采取一切必要措施防止、減少和控制海洋環境污染[參見《國海洋公約公約》第194條。]。 判斷日本是否“采取一切必要措施”的標準為是否存在更優的替代方案。鑒于地層注入、蒸汽釋放、氫氣釋放和地下掩埋方案能更有效地降低污染風險[8]，而日本政府執意選擇核廢水排海方案，極大地增加了國際海洋環境嚴重損害的風險，這證明日本政府并未“采取一切必要措施”防止海洋環境污染。日本政府明確承認其決策是基于便捷性和經濟性，而非基于科學性和安全性，這也表明核廢水排海并非最優選擇。因此，福島核廢水排海行為違反《公約》以及國際輻射防護的基本法律原則。另一方面，未來福島核廢水排海行動必須達到安全排放標準。國際核廢水安全排放標準可參照《公約》和《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約》確定。《公約》要求各國制定法律、規章和措施以防止和減少對海洋環境的污染，其效力應不低于全球性規則和標準[參見《國海洋公約公約》第207條、第210條、第213條和第216條。]， 這得到相關國際公約的肯定。例如《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約》規定了允許傾倒的廢物及其最低豁免濃度。日本未來排海的核廢水可能會出現兩種情況：其一，放射性核素的活度濃度高于國內法及國際原子能機構設定的安全排放標準，則必然屬于違法行為。其二，放射性核素的活度濃度低于相關安全排放標準，則須在堅持公開性、透明性和民主性的前提下通過核查監督機制予以確認，日本政府還應及時更新核廢水排海計劃實施情況、環境影響評價報告與應急準備方案，否則仍屬違法行為。

二、從福島核廢水排海事件看國際法的現實障礙

國際法不能使日本收回核廢水排海的決策，無力阻止日本核廢水排海事件的發生，無權對日本違法行為進行懲罰，體現出國際法在實施過程中面臨現實障礙。

1.國際法并未得到嚴格遵守

首先，國際社會不能以日本違反相關程序性法而迫使日本政府放棄福島核廢水排海決策，從根本上來講是由國際法的性質決定的。國際法是調整平等國際法主體之間權利義務關系的各種規范，其約束力來源于各國意志的協調或協議[9]。當今國際社會不存在一個凌駕于主權國家之上的超國家實體。根據平等者之間無管轄權的原則，任何國家都不能把自己的意志強加到其他國家身上，迫使其他國家按照自己的意志行事。

其次，國際法是建立在國家主權原則基礎之上的。任何國家都擁有在其境內利用核能的權利，承擔核安全治理責任與國際協作義務。但國際核安全法主要通過國家來實施：國家是核安全監管的首要責任主體，對外參與國際核安全公約，履行國際法律義務;對內建立核安全法律體系，履行國內治理責任[10]207 。對于可能產生的跨界影響，國家承擔預防、通知、協商和談判的責任，但其國家主權必須得到充分尊重[11]。

最后，國家的國內和國際核安全義務并不平衡。國家首先是承擔著維護本國人民生命財產與環境安全的責任，其次是防止可能產生跨界損害的對外責任。二者發生矛盾時，國家可能會選擇犧牲國際核安全義務。雖然日本政府一再強調核廢水達到可飲用的程度，但卻拒絕自己飲用或排放在日本境內[12]，就是因為日本國內和國際核安全義務的不平衡性。日本政府將國際核安全義務置于次要地位，為確保國內核安全而不負責任地選擇將核廢水排海。

2.國際違法行為的認定障礙重重

從國際法角度認定日本排污行為的違法性并不容易。首先，國際核安全公約為框架性原則和義務。核安全公約確立了安全優先原則、國際合作原則、國家主權原則等框架性原則和義務，其中大部分缺乏明確性，僅為國際核安全治理提供了激勵機制，國家在核安全監管方面仍擁有廣泛的自由裁量權。

其次，國際核安全公約仍不完善，存在概念不清、權利義務不明確等問題。例如《及早通報核事故公約》對“及早通報義務”缺乏界定，對通報時間、內容和方式、違約責任以及協調機制語焉不詳;《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋公約》中“傾倒”“放射性廢物”等核心概念模糊，嚴重影響公約的實效性。

再次，國際核安全標準缺乏核查機制。國際核安全標準體現國際核安全防護的最高水平，是核安全領域的指導性法律文件[10]189-202，但缺乏國際核查機制。國際核安全標準的應用及安全咨詢評審的實施完全取決于國家。國際原子能機構沒有核查權，僅有權將安全標準適用于其職能工作，或應當事國請求而適用于根據雙（多）邊協議而開展的工作[參見《國際原子能機構規約》第3條。]。因此，即使最終主張成立國際核查工作組也只能以“合作倡議”形式并遵循國際合作原則[7]。

3.國際法的強制實施面臨困境周邊國家無權針對日本核廢水排海決策或排海行為采取強制措施，主要原因在于國際核安全法的鼓勵性質。國際法的強制性是對違法或不法行為的反應，體現在國際法可對國際社會成員的行為進行規范、對違法成員施加制裁[13]。國際法是否具有強制性取決于國家行為的性質。核能利用活動屬于國際法不加禁止的危險活動，核事故所導致的跨界損害并不可歸因于國家;即使發生重大核事故并導致跨界損害，國家承擔國際法不加禁止的行為所導致的損害賠償責任。因此，歷史上國際社會多次增加核安全公約強制性的修正案提議都未獲得通過，國際核安全法并未確立強制實施機制和懲罰機制[10]335-336。

國際核安全法主要通過國家以己法自律方式自愿實施。因國際核安全公約與國際原子能機構安全標準具有高度科學性、中立性和公信力，國家具有履行國際核安全公約義務的自覺性，主動通過“自我治理、己法自律、自我監督、管促分立、信息公開、公眾監督等國內治理機制”確保核安全[10]203。

三、從福島核廢水排海事件看國際法的未來走向

1.人類命運共同理念更加深入人心全人類相互依賴性的增強使國際社會共同利益成為國際法的最終目的性價值[14]。人類命運共同理念將更加深入人心，推動國家主動遵守國際法，平衡國內和國際核安全義務，維護國家利益和國際社會的共同利益。國際核安全治理有助于提高本國核安全水平，推動本國核電發展，從而增加本國的安全利益和經濟利益。一國核安全水平的提高及核電效益的增加可為其他國家提供良好的實踐經驗、提高民眾對本國核安全及核電效益的信心，從而增加其他國家的絕對收益[10]256 。國家遵守國際核安全法還能提高國際社會的共同利益：核安全是核能利用的最高原則，每個國家的核安全都是國際核安全的組成部分，都關系所有核電國家的共同利益;國家通過國際和國內核安全治理提高總體國際核安全水平，從而為國際社會創造更多的安全利益。 隨著人類命運共同體理念和公共利益日益深入人心，即使對本質上屬于國家主權范圍之內的事項，國家行使主權的方式也將受到限制，國家會更加主動地遵守國際法，平衡國內和國際核安全義務，維護國家利益和國際社會共同利益。

2.國際核安全法律體系日臻完善國際組織和國際司法機構將在國際核安全法律體系的完善、適用和實施過程中發揮更加積極的作用。國際司法機構的判例推動了國際法律原則的確立和完善。特雷爾冶煉廠仲裁案確立國家有義務保證境內活動不損害他國環境、人身或財產的原則，成為國際環境法的基石[參見1941年特雷爾冶煉廠仲裁案、1949年科孚海峽案、1957年拉努湖仲裁案和1974年核試驗案都承認國家不得允許其領土被用于有損于他國權利的行為。]。 國際法院在“使用核武器或威脅使用核武器的合法性”咨詢意見強調，國家確保在其管轄或控制范圍內進行的活動不損害他國環境的義務已成為國際環境法律體系的一部分[參見The Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons，Advisory Opinion of 8 July 1996 I.C.J。]。 聯合國國際法委員會《國家對國際不法行為的責任的條款草案》和《預防危險活動的跨界損害的條款草案》確立的國家責任與核安全領域的國家責任高度一致。國家責任條款草案具有習慣國際法的效力，也是未來國際核安全治理的法律基礎[15]。

國際核安全標準將與國家核安全標準更加有效地銜接，共同規范和確保核安全。國家立法將更加主動地采納國際核安全標準，使其成為具有法律效力的國家標準[16]。國際原子能機構將更積極地履行推廣核安全標準的職責，通過提供同行評審服務，提高核安全標準的適用性;更加重視國際核安全協作，增加核安全公約的普遍性，推廣核安全標準和良好實踐，提高國際核安全水平[17]。

3.國際核安全法的約束力顯著增強國際協作機制和多元主體將發揮更加積極的監督作用，國際核安全法的實施將得到顯著增強。

首先，國際核安全協作機制的地位更加凸顯。國際原子能機構推進國際合作，制定規則，提供同行評審服務，構建全球核安全知識網絡，是國際核安全協作的樞紐。核安全峰會和國際核能監管機構協會等多邊協作平臺推動國際共識與合作協議的形成[18]。正式機制和非正式機制共同作用，推進國內核安全治理，提高國際條約的約束力，促進國際核安全法的有效實施[10]245。其次，國內外多元主體的監督作用日益重要。“國際法的原則及內容越來越朝著國際民主化、平等化的方向發展。”[19]國家、國際組織、公益組織、社會團體和個人更加積極主動地監督國家履行國際義務。各國核安全監管機構既是監督者，也是被監督者。國際原子能機構專家組提供同行評審服務，提升核安全監管的有效性和專業性;國內外專家參與決策過程，提供專業意見[10]315; 聯合國、國家、國際組織以及國內外社會組織和個人形成國際和國內輿論壓力，是對現代政府違法行為的不容忽視的制裁[20]， 這都促使國家遵守國際法。

最后，信息公開制度與公眾參與制度是多元主體監督的前提。核安全監管機構應完善公眾參與制度，確保信息透明度和公開性;核安全決策應保障民眾享有知情權、參與權、否決權;核應急處理過程應保證信息的及時性、準確性和全面性。信息公開與公眾參與制度將確保多元主體的監督權，推動國際核安全法的實施。

四、結論

中國應推動國際社會堅持人類命運共同體理念，完善國際核安全法律體系，加強多元主體的監督作用，促使日本遵守國際法。中國可通過締約方會議機制討論日本國家報告，也可提議召開締約方特別會議[參見《核安全公約》第20條、第23條。]， 要求日本對核廢水排海問題做出解釋;中國還可以探討訴諸國際司法機構和國際組織的可行性。然而，鑒于國際核安全法律制度的鼓勵性質，中國更應在維護國家主權的基礎上以國際原子能機構為主要平臺幫助日本進行核安全能力建設：敦促日本實現核能促進機構和核安全監管機構的職能分開，確保核安全監管機構的獨立性;支持日本加強核安全文化建設;敦促日本貫徹核安全優先原則，放棄核廢水排海決策，科學處理事故反應堆退役工作。這是從根本上克服國際法的現實障礙、妥善處理福島核事故、確保國際核安全的正確選擇。

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（責任編輯：蒲應秋）

收稿日期：2020-06-08

基金項目：

國家社會科學基金重點項目“訴訟語境下南海諸島領土主權證據適用實證研究”（20AGJ004）。

作者簡介：

郭 冉，男，河南南陽人，博士，上海海事大學法學院教授、博士生導師。研究方向：國際核安全法、國際海洋法。

①例如黃惠康的《日本核廢水排海的四大悖論》[1];高之國，錢江濤的《日本福島核廢水排海涉及的國際法原則和問題》[2]621-631;高之國，錢江濤的《對日核污染水排海可打法律組合拳》[3];廖麗的《日本處置核廢水必須符合國際法》[4];蘇金遠的《日本核廢水入海決定有違國際法理》[5];Gao Zhiguo.“New Collaborative Path to Tackle Japans Nuclear-Contaminated Wastewater Challenge”（Global Times，30 April 2021， https：//www.globaltimes.cn/page/202104/1222534.shtml）[6]。

②參見《聯合國海洋公約》第192條、第194條。

③參見《聯合國海洋公約》第204條、第205條和第206條。