推動有效市場和有為政府更好結合

孫學玉

【關鍵詞】有效市場? 有為政府? 職能轉變

【中圖分類號】F20? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.15.010

在國家治理體系中市場和政府相伴相生，有效市場離不開有為政府，有為政府必須依靠市場發揮基礎性作用。近現代以來，理論界對兩者作用及其關系均從靜態上作出充分研究。新制度經濟學派把關注點轉向非經濟領域，特別是政府領域，以新視角研究市場、社會與政府問題，揭示了制約政府有為的諸種因素。我國對市場、政府運行規律及其關系的認識逐步深化，同時經歷了從崇尚計劃、遏制市場到承認市場、尊重市場、鼓勵市場，從無限政府、萬能政府、保姆政府到有限政府、服務政府、法治政府的過程。一些理論研究成果或從管理范圍著眼區分市場與政府作用邊界，或從行為特點入手分析市場和政府作用規律。但細察發現，這些研究大多忽略市場與政府之間的內在邏輯關系，習慣將所涉要素機械羅列，觀點結論碎片化靜態化，理論上說得通，實踐上難操作。黨的十九屆五中全會對市場與政府關系作了進一步闡述，指出“堅持和完善社會主義基本經濟制度，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合”。這段話文字雖不多，但很有分量，明確了市場和政府所處的基本制度環境，突出了市場和政府的作用，更重要的是強調了市場與政府深層關系。這是對市場和政府規律認識的又一新躍升，很有針對性、指導性和可操作性。

更加科學界定、有效激化市場和政府功能作用

推動有效市場和有為政府更好結合的基本前提是科學認識市場和政府功能特點，促其揚長避短、各“司”其“職”。早在20世紀90年代，筆者就對市場機制和政府職能做過粗淺研究，分析了市場和政府作用的優劣，指出商品生產者和消費者決策結構的分散化，能夠對供求關系變化作出最直接、最靈活、最有效反應，有利于促進供求平衡。以個人主義方法論建構的動力機制，長于激活個體因子，激發個體利益增長和利益競爭，調動各方積極性創造性。社會信息結構以價格體系為主要特征，傳遞快捷，支持共享，有助于經濟參與者獲取清晰有效信息，及時調整經濟行為。以交換、競爭、開放為主要特征的經濟關系，有利于打破封閉、狹隘的自然經濟思想觀念和生產生活方式，等等。正因為如此，市場機制是迄今為止人類社會最富有活力和生命力的資源配置手段，是當今社會其他任何機制都無法替代的一種基礎性、主導性力量。我國強調將發揮市場在資源配置中的決定性作用，作為引領經濟發展的動力機制是重大戰略性選擇，是從社會主義建設成功經驗和深刻教訓中總結出來的，彌足珍貴，不能動搖，更不能輕言放棄。

市場不是萬能的，形成有效市場更不容易。在市場過度的寬松、放任、自由環境下，商品生產者、消費者以及其他社會主體容易陷入利益沖突之中，破壞市場均衡和公平，給社會帶來混亂、低效甚至危害。建立市場經濟體制的初衷是把對經濟運行的外部力量降到最低限度，但時度效很難把握。理論上對市場無法有效發揮作用的領域、對象、時機等有過明確結論，如市場擅長于微觀經濟領域，無法解決社會總供求失衡引發的經濟衰退或通貨膨脹;其他如打破行業壟斷、防止收入兩極分化、調節時滯周期長產品生產、遏制企業外部不經濟行為、提供公民和社會公共服務等方面，市場都是低效甚至是無效的。當然，這些都是理論上的規范性結論，與實際結果并不存在簡單的線性關系。

有為政府的邏輯起點是圍繞市場失靈、失效、失敗領域，依據市場不愿管、管不到、管不了、管不好的境況，確立政府職能范圍，厘清作用事項，選擇管理方式。總的來說，有為政府必須關注并保持社會總需求與總供給動態平衡，確保國民經濟穩定協調發展;對國家未來經濟和社會發展科學預測、周密規劃、精心實施;堅持依法治國、依法行政，用法律體系保證市場經濟健康有序運行;通過制定和實施產業政策，科學引導和規劃生產力布局，實現資源有效配置;通過實施有效稅收政策，調節行業之間、企業之間、個人之間收入分配差距;打破地區、部門分割，完善市場體系，為市場主體創造公平競爭的制度環境;直接控制必須由國家經營的某些行業企業，而不是一股腦兒地推給市場。此外，政府還要重視提供信息服務，改變信息結構，暢通信息渠道，降低信息成本，防止信息時滯，減少信息的不確定性。政府在完善社會保障體系方面的作用就更重要了，且責無旁貸。厘清市場和政府作用界限，可以防止政府在實際經濟工作中出現越位、缺位、錯位問題，讓政府職能科學定位、作用有效發揮。

深研市場與政府之間的動態復雜關系

實現有效市場和有為政府預期，倘若如上靜態描述那樣簡單就太不現實了。市場運行過程中的政治、經濟、社會、文化等因素千差萬別，其帶來的動態復雜性會直接影響市場和政府預期。西方市場經濟體制是長期自發漸進形成的，我國是在吸收借鑒成熟市場經濟體制國家經驗基礎上，通過外部行政改革壓力逐步轉換形成的，處于舊體制余威尚存、新體制威力積聚的交錯推進過程，“破”與“立”并存。市場發育緩慢，機制不完善，誠信度不高，法治不完備，經濟生活中的無序失控現象普遍存在，過度依賴市場隱藏巨大風險。同時，人們對市場和政府的認知評價很不相同，國別差異客觀存在。“放管服”是當前我國推進政府改革的重要內容，是改革的關鍵點和要害。事實的確如此，政府有些方面的權力需要繼續下放，放徹底、放到位，讓市場活力充分釋放;有些方面的權力不是放的問題，而是要根據經濟社會環境變化靈活調整，需要政府履行的職責（過去并沒有），如圍繞新基建進行的規劃、投資、管理等，決定著信息技術發展運用的規模、效益和結構，政府必須挺身而出，果斷出手。再如大到推進京津冀一體化發展、粵港澳大灣區建設，小到懲處非法收集利用公民數據，侵害公民合法權益的行為，利用信息平臺進行的生產和商業壟斷行為，等等，政府都應當加強規劃，主動作為，強化監管。總之，要按照有為政府要求，對政府權力進行結構性調整，該放的放，該增的增，對缺位的堅決增，對越位錯位的堅決減。

動態復雜條件下實現有效市場和有為政府的更好結合絕非易事，由階段性社會因素和生產要素變化帶來的不可控因素更增添了許多變量。改革開放初期，我國經濟發展表現為“有市場缺資本、有市場缺企業、有勞力缺人才”。政府忙于招商引資、獵取人才、引進設備。如今這一狀況已經大大改善，國家和社會資本積累相對充裕，工業門類齊全，主要矛盾是人力規模逐漸縮小、關鍵技術發展緩慢、創新能力不強等問題。政府著眼著力點不再是簡單的經濟總量增加，而是在“強起來”的歷史進程中大力推動科技創新，實現高質量發展。政府應毅然決然地將職能職責重點放到推進創新驅動發展戰略上來，加大基礎研究支持力度，協調推進以戰略科學家、科技創新領軍人才、企業家、技工人才為主體構成的人才隊伍建設，為各類人才創業創新搭建有效平臺、營造良好社會環境。

重視防范計劃經濟慣性對市場機制的侵擾

長期以來，不少人竭力主張“政府管得越少越好”，政府的作用只能充當維護個人財產和國家安全的“守夜人”。這些主張盡管存在缺陷，但在建議政府尊重市場經濟規律、為市場創造良好環境方面是一致的。我國市場經濟具有特殊性，市場機制不是自然生成的，而是在行政手段推動下建立的。形成于計劃經濟體制下的思想觀念、行為模式、方式手段等，浸附于政府部門及其決策者之身，短期內不可能完全剝離，更不可能銷聲匿跡。有的思維方式難轉，“官本位”思想嚴重，重官輕商，缺乏市場意識;有的以發展經濟為名，動輒向政府要項目、政策、資金、人才、技術，對時過境遷的“等靠要”陋習樂此不疲，搞不清資源在哪里，如何加以配置;有的動輒以文件、會議等行政行為推進甚至決定經濟活動，吆五喝六，使得市場主體整天疲于應付、暈頭轉向，嚴重干擾破壞市場機制。此外，產業政策泛化也是不可忽視的問題，對競爭性和非競爭性產業缺乏嚴格區分，產業補貼政策過于寬泛，市場對企業主體投資的引導功能被弱化，甚至引發投機和短期行為。

經濟運行通常是在有缺陷市場和有缺陷政府兩種不完善狀態下進行的，市場有缺陷，政府會失敗，有時二者均呈病態。政治學、行政學以整體方法論著眼，作出政府是公共品提供和公共利益維護的不二選擇結論;而經濟學特別是新制度經濟學則從個體方法論立足，認為政府及其公務人員在職權行使過程中也有私欲，只是表現方式不同。政府部門隱性的“經濟人”特征、不可避免的部門擴張和尋租行為，決定其也會出現失敗，“看得見的手”容易演化成“看不見的腳”，出現“政府失敗”。如果以“失敗政府”干預“失敗市場”，就會導致經濟“敗上加敗”、雪上加霜，應科學合理規范政府職能，讓政府和市場各司其職、各得其所，讓市場按照客觀規律積聚力量、發揮效能。

理論和實踐顯示，所有公共服務都由政府提供缺乏邏輯，是沒有理論和實踐依據的。有為政府是善于“掌舵”的政府，能夠適時破除政府服務壟斷，借鑒市場機制引導公共部門與公共部門、公共部門與企業、企業與企業之間展開競爭，讓公民有選擇服務的權利。我國過去郵政業由政府壟斷，現在各種快遞業遍布城鄉各地，方便了群眾，降低了成本，體現了“帕累托最優”。其他如安保、交通、養老、社區服務等領域，我們也都不同程度地出臺了“以私補公”的創新措施，既限制了政府機構和人員膨脹，又緩解了財政壓力，收到一舉多得、事半功倍的效果。現在社會民間資金雄厚，如果政府有良好的機制設計，把公共財政進行結構性調整，吸引更多社會民間資金進入競爭性領域，甚至自然壟斷性行業，就能夠把市場的有效和政府有為的結合提升到一個新水平。

重視科技創新給政府體制帶來的沖擊

科技革命拉動行政體制創新是歷史規律。當今世界科學技術日新月異，競爭異常激烈，對企業和社會的影響是顛覆性的，對政府管理理念、體制機制、工作方式的撬動也將前所未有。當前科技革命最突出表現是互聯網的廣泛應用和人工智能的突飛猛進，其核心特征就是一個“快”字。它們直接沖擊傳統線型組織結構，迫使公共機構決策層與執行層之間縮短距離，大幅減少中間層，加快組織結構扁平化網絡化。這是實現有為政府極易被忽略的因素。

市場經濟體制下的市場和社會主體處于平等競爭地位，其運行路線是橫向的、平行的，形態是開放的。傳統科層制組織結構呈線型，權力運行路線是縱向的、垂直的。其功能與計劃經濟體制高度匹配、相得益彰，有利于層層節制、政令統一，但也會帶來不良后果，即組織結構上下層級多，管理幅度小，機構疊床架屋。這種組織結構的價值取向與市場經濟體制完全不同。多層次組織結構易導致信息失真，出現權力截留、責任推諉。往下行政命令層層加碼，往上真實信息層層衰減，任其發展就會出現嚴重的官僚主義和形式主義。變革已經或即將到來，其影響廣度和深度非同尋常，將極大地超出我們的想象。

不斷改進政府管理方式和手段，推動政務服務網上辦、掌上辦、集成辦，讓線上服務成為常態。只要不是必須面對面辦理的企業審批類事項，政府都應盡可能提供線上服務。近些年，稅費征收、證照申領、審核備案等許多事項已經全面上線，受到企業和社會各界的好評，但是還有許多方面的改革力度還可以再大一些、作風再扎實一些。“線上政府”使政策更加透明，服務更加便捷，工作更加高效，沒有理由排斥和拖延。

在市場配置的資源中，人力是特殊重要資源，政府作用不可或缺。人工智能技術為政府開發管理人力資源開辟了新途徑，提供了技術支持。目前，工業機器人、商用機器人和家用機器人等在各個領域大顯神通，幾乎可以替代人類所從事的絕大多數工作崗位。據麥肯錫全球研究院預測，到2030年，全球將有4億個工作崗位會被機器人替代。這些崗位涉及制造、通訊、保險、財務金融、藝術等行業領域100余種。人才供給途徑拓寬了，政府人才供給理念、培養模式必須隨之發生變化，政府應積極主動為企業和社會提供政策支持和平臺服務。

營造良好社會環境，提升市場預期和效力

良好市場環境是有為政府的“標配”，沒有穩定、公平、透明和可預期的環境，就不可能有有效的市場。政府應不斷強化市場經濟就是法治經濟的思想，圍繞法治和誠信建設、商事國際規則對接、弘揚企業家精神，不斷改善環境、凈化環境、提升環境。

現代政府是法治政府，沒有良好的法治環境，就不可能建立起有效的市場和有為的政府。國家通過法律對社會各個領域和各個環節進行規范調整，以國家權威和強制力確保市場主體和行政主體有章可循、嚴格規范、公正文明，這是實現有效市場和有為政府的根本途徑。嚴格法治可以有效規范政府及其公務人員行為，使之減少和克服主觀隨意性;有利于規范市場、社會和公眾行為，了解市場和政府可以做什么、不可以做什么，更好維護社會秩序和社會安定;有利于保護市場主體和公眾合法權益，防止政府主體以不平等地位侵害企業和公眾利益。以上目標，唯有實行嚴格法治才能有效實現。

政務誠信是市場經濟有序運行的基礎，也是當前推進政治文明、社會進步的關鍵。政務若無公信力，社會信用體系缺少支撐環境，民眾、法人難免“雖令不從”。如果地方推行政策朝令夕改、朝令午改，甚至朝令朝改，重承諾輕踐諾，視行政許可為兒戲，前賦后奪，隨意變更，易造成公眾迷茫、社會混亂等。這些行為不僅損害政府形象，損耗行政效率，誘發社會群體性事件，更為嚴重的是不利于整個國家財富的創造和積累，遲滯發展進程。政府只有在政務中恪守誠信，認真履行以要式和非要式行為約定的各種事項，才能增強民眾信任感，激發市場主體創業創新活力，提高市場和社會預期，為經濟發展提供穩定器。

政府應在打造良好國際化營商環境上下大力氣。我國經濟已深度融入世界，越來越多的市場主體參與到國際產業分工，政府應當圍繞全球分工新格局，深化政府改革，擴大對外開放。應大力推進貿易投資自由化便利化，加強知識產權保護，規范政府采購等。提升外資管理和服務水平，保障外資企業依法平等進入開放領域，讓中國成為具有強大吸引力的投資目的地。應不斷優化外貿發展環境，降低外商營商成本，清理規范口岸收費，推動國際物流更加暢通，讓市場力量在經濟“雙循環”過程中發揮更大作用

企業家是企業的統帥和靈魂，是生產要素的組合者、經濟增長的發動機、創新經濟的引領者。企業家視野開闊、把握機遇，勇于創新、追求卓越，敢擔責任、講求契約，是打造有效市場須臾不可缺少的重要資源，其所具有的精神，是現代社會寶貴的文化資源，更是市場經濟發展的強大源動力。企業家應有產業報國情懷，自覺擔負起生產組織者、技術創新者、市場開拓者的重任，努力繁榮市場，發展經濟，服務社會。政府應積極作為，加大培育力度，弘揚企業家精神。應依法平等保護國有、民營、外資等各種所有制企業產權和自主經營權，保護企業和社會投資信心，完善各類市場主體公平競爭的法治環境，防止企業短期行為蔓延。既要防止民營企業家通過不正當途徑壟斷市場，也要防止非自然壟斷性、非涉及國計民生關鍵領域的國有企業獨控競爭資源，否則就會極大阻礙企業創新。應構建親清型政商關系，促進非公有制經濟健康發展和非公有制經濟人士健康成長。要破除制約民營企業發展的各種壁壘，完善促進中小微企業和個體工商戶發展的法律環境和政策體系;保護企業知識產權，維護創新企業合法權益;營造鼓勵創新、寬容失敗，激勵企業家干事創業的濃厚社會氛圍。

責 編/張 曉