全文強制標準《園林綠化工程項目規范》編制介紹

王磐巖

李梅丹

孫 楠

按照住房和城鄉建設部《關于深化工程建設標準化工作改革的意見》(建標〔2016〕166號)關于構建中國全文強制性工程建設規范體系的要求，住房和城鄉建設部組織相關單位開展了工程建設領域38本規范的研究編制工作，《園林綠化工程項目規范》(GB 55014—2021)(以下簡稱《規范》)作為首批立項的規范之一，也是園林綠化行業首部全文強制性工程建設國家標準，歷時4年研編、編制，已于2021年4月9日正式頒布，并將于2022年1月1日起實施，這對于行業規范化管理具有里程碑意義。在此，就《規范》編制思路及主要內容做概要介紹，旨在助力各位同仁對《規范》有更加系統和全面的認識和理解。

1 任務背景

1.1 標準化改革

為落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《國務院機構改革和職能轉變方案》和《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》(國發〔2014〕20號)的有關要求，推進標準化工作改革，加強技術標準體系建設，2015年3月，《國務院關于印發深化標準化工作改革方案的通知》(國發〔2015〕13號)正式發布，針對我國標準化工作存在標準缺失老化滯后、標準交叉重復矛盾、標準體系不夠合理、標準化協調推進機制不完善等問題，提出了改革的總體目標，即建立政府主導制定的標準與市場自主制定的標準協同發展、協調配套的新型標準體系，健全統一協調、運行高效、政府與市場共治的標準化管理體制，形成政府引導、市場驅動、社會參與、協同推進的標準化工作格局，有效支撐統一市場體系建設，讓標準成為對質量的“硬約束”，推動中國經濟邁向中高端水平；同時，明確了改革措施：一是建立高效權威的標準化統籌協調機制，二是整合精簡強制性標準，三是優化完善推薦性標準，四是培育發展團體標準，五是放開搞活企業標準，六是提高標準國際化水平[1]。

2016年，住房和城鄉建設部陸續印發《深化工程建設標準化工作改革的意見》等文件，提出政府制定強制性標準、社會團體制定自愿采用性標準的長遠目標，明確了逐步用全文強制性工程建設規范取代現行標準中分散的強制性條文的改革任務，逐步形成由法律、行政法規、部門規章中的技術性規定與全文強制性工程建設規范構成的“技術法規”體系，以適應國際技術法規與技術標準通行規則。

2018年1月1日，新修訂的《中華人民共和國標準化法》(以下簡稱《標準化法》)開始施行。《標準化法》將“保障人身健康和生命財產安全、國家安全、生態環境安全及滿足經濟社會管理基本需要的技術要求”納入強制性國家標準，并提出加強強制性標準的統一管理，實現“一個市場、一條底線、一個標準”。保障生態環境安全作為強制性標準的內容之一首次寫入標準化法之中。

1.2 全文強制性工程建設規范

全文強制性工程建設規范體系覆蓋工程建設領域各類建設工程項目，內容突出“結果”導向，強調“底線思維”，落實《標準化法》要求，嚴格限定于保障人民生命財產安全、人身健康、工程安全、生態環境安全、公眾權益和公眾利益，以及促進能源資源節約利用、滿足經濟社會管理等方面的控制性底線，僅對直接涉及公眾基本利益的質量、安全、衛生等目標、功能、性能及關鍵技術等必須強制執行的內容做出規定。為滿足這些基本要求所需采用的技術手段，均由政府推薦性標準和團體標準來進行規定。全文強制性工程建設規范與“現行強制性條文匯編”有本質的不同，全文強制性工程建設規范針對公眾基本利益的底線要求，從頂層梳理，內容覆蓋某一類工程項目全過程，具有系統性、邏輯性和完整性，解決了“現行強制性條文匯編”中存在的內容較分散、協調性不強等問題。其發布后將替代現行強制性條文，并作為約束推薦性國家標準和行業、團體標準的基本要求。

全文強制性工程建設規范分為項目規范和通用規范2類。項目規范以工程建設項目整體為對象，以項目的規模、布局、功能、性能和關鍵技術措施五大要素為主要內容；通用規范以實現工程建設項目功能性能要求的各專業通用技術為對象，以勘察、設計、施工、維修、養護等通用技術要求為主要內容。在全文強制性工程建設規范體系中，項目規范為主干，通用規范是對各類項目共性、通用的專業性關鍵技術措施的規定。

《規范》是城市園林綠化行業唯一一本全文強制性工程建設規范，內容覆蓋各類園林綠化工程項目的規劃、設計、施工和運行維護等全過程技術和管理的基本要求。

2 論證過程

2.1 對接空間規劃改革

作為人居環境的重要組成，城市園林綠化是國家生態文明建設和建設美麗中國的重要承擔者和踐行者，也是新的歷史時期中國土空間規劃整體方案的重要參與者。作為城市重要的生態基礎設施，城市園林綠化理應以其自身屬性呼應生態文明理念，實現其特有的價值，責無旁貸地肩負起為“生態文明建設”添磚加瓦的歷史重任。

國土空間規劃是對一定區域國土空間開發保護在時間和空間上做出的安排。國土空間劃分為生態空間、農業空間和城鎮空間，其中，城鎮空間是指以城鎮居民生產生活為主體功能的國土空間。在新時期城鄉一體化的發展背景下，審視和評估支撐城市可持續發展的綠色生態空間，不再局限于城市建設用地中的綠地，而是同時包括非建設用地的綠色生態用地，涉及城鎮開發邊界內所有區域。充分認識園林綠化對落實國土空間生態保護的重要作用，積極踐行園林綠化對人居環境的保護措施，結合城市各類綠地功能，從生態效益、社會效益、經濟效益的綜合性，從支撐城市綠色發展的目標需求，明確城市綠地系統布局構建原則與要求，在最大限度保護現有自然生態要素前提下，通過對各類空間生態資源和城市綠地的配置與管控，構建連續完整的綠色生態網絡體系，使城市綠地生態保護、安全防護、風景游憩等多重功能得以加強，城鄉統籌的空間格局進一步完善。推動城市生態基礎設施建設，支撐城市低碳、宜居和可持續發展。

“十九大”報告指出，我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。城市園林綠化具有生態調節服務價值和美化環境、休閑游憩、健身娛樂、傳承文化、保護資源、科普教育、防災避險等多種生態文化服務價值，是營建城市美好生活的重要舉措，更是重要的生態產品。充分發揮城市綠地的社會、文化功能，以滿足百姓高品質生活為出發點，從城市綠地的首要功能、數量、規模、可達性等多重維度提供類型多樣的休閑游憩綠色空間，是新時期園林綠化行業的重要任務。

2.2 落實法規政策

隨著新型城鎮化深入推進，我國城市治理法制化、規范化進一步加強。近年來，中共中央、國務院及住房和城鄉建設主管部門出臺了一系列政策性文件，旨在對新形勢下城鄉建設和城市發展提出統領性要求。中共中央、國務院對城市規劃建設管理領域中落實生態文明建設做出明確部署，提出“構建平衡適宜的城鄉建設空間體系，適當增加生活空間、生態用地”“優化城市綠地布局，構建綠道系統，實現城市內外綠地連接貫通，將生態要素引入市區”“加大城鄉公園綠地建設力度，形成布局合理的公園體系”“改變城市建設中過分追求高強度開發、高密度建設、大面積硬化的狀況，讓城市更自然、更生態、更有特色”等要求[2-4]。住房和城鄉建設部也明確提出：“公園是與群眾日常生活息息相關的公共服務產品，是供民眾公平享受的綠色福利，是公眾游覽、休憩、娛樂、健身、交友、學習及舉辦相關文化教育活動的公共場所，是城市綠地系統的核心組成部分，承載著改善生態、美化環境、休閑游憩、健身娛樂、傳承文化、保護資源、科普教育、防災避險等重要功能。[5]”“優化城市綠地布局結構，提高園林綠地空間分布系統性與均衡性。加強城市綜合公園、社區公園及植物科普、體育健身等各類專類公園建設。[6]”這些在新時期推動城市綠色發展，推動提升百姓幸福感的一系列要求，始終是《規范》研編和編制過程中的主導思路和依據，通過《規范》的實施，推動和完善各類園林綠化工程項目的建設，從而加快實現“宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市”[7]的建設目標。

2.3 評估承續現行強制性條文

為確保《規范》內容充分反映當前我國國家層面的相關政策要求和現行強制性條文的內容，編制組詳細總結了現行工程建設標準中與園林綠化相關的強制性條文，包括城鎮園林標準中的強制性條文和相關標準中與城鎮園林有關的強制性條文；同時，將以上強制性條文的制定依據與住建部近年來發布的園林綠化相關政策文件的要求相結合，進行進一步梳理和篩選，根據內容的適宜性和適用范圍進行分類采用，對于與最新國家政策、行業發展形勢不相吻合，以及應為其他規范規定內容的強制性條文，未納入《規范》中；其他現行強制性條文則通過梳理邏輯關系和協調表達方式而納入《規范》中。此外，在2次征求意見后編制組也查閱了其他在編的37本規范的條文內容，確保《規范》的內容與其他規范內容的協調。

2.4 借鑒國際通行做法

提高標準國際化水平是標準化改革的重要措施之一。目前國際標準化組織頒布的標準中涉及園林綠化的內容十分有限。《規范》編制組選取了標準發展較為成熟的發達國家進行了相關政策和標準的研究，從美國、英國等國家的相關管控策略可以看出，園林綠化的管控已經上升到規劃戰略層面，通過從國家、區域到地方等層級的開放空間管控體系，自上而下層層落實，實現對滿足居民戶外游憩娛樂需求與自然生態保護之間的平衡。在國家、區域層面主要控制綠色生態網絡的構建和核心綠色空間；地方層面則保障地方綠色空間的控制與管理，針對本地區人文地理環境特征提出精細化要求。可以看出，這些發達國家對園林綠化的管控已經從注重普適、平均的方式逐漸向更加精細化、注重滿足差異化地域人文需求的方式轉型。這與《規范》遵循的“因地制宜”的原則相一致。

《規范》編制對接了英國、美國、日本等國家開放空間的分類和公園體系，以及目前國際上應用較為廣泛的對園林綠化綜合質量評價和對場地環境可持續性發展的要求，并基于我國園林綠化發展實際，提出了較全面的工程項目技術質量要求，如針對安全、健康、保護自然文化遺產、場地利用的便捷性(完善的標識設施、無障礙通行、完善的休閑游憩設施和場地、解說教育)、景觀效果等方面的指標和要求，實現《規范》對園林綠化項目“底線”的目標要求。

3 主要內容

3.1 指導思想

《規范》以習近平生態文明思想為統領，堅持創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展的五大發展理念精神，在落實新形勢下我國城市建設要求的同時，以城市生態安全、人民生命安全和身體健康為基本出發點，注重與國際通行做法的一致性。對接規劃改革，將園林綠化項目工作范圍落實在城鎮功能空間，通過對城市開發邊界范圍內山、水、林、田、湖、草的保護與統籌，為城市可持續發展構建良好的自然山水與生態基礎，構建藍綠空間體系、公園體系、綠道體系3個系統；堅持“以人民為中心的發展思想”為核心，以提供民眾公平享受的綠色福利為目標，實現園林綠化工程項目的生態、休閑、游憩、美化、文化傳承、科普教育等綜合功能，為城市民眾構建良好的休閑、健身和文化教育的宜居場所。

3.2 總體思路

3.2.1 明晰工程項目

《規范》根據新時期城市建設發展的總思路，全面梳理和明確了園林綠化工程項目的類型。基于城市對園林綠化工程項目建設的要求，將功能較為相近的項目類型進行合并，提出了綜合公園、社區公園、游園、植物園、動物園、其他專類公園、郊野型公園、道路綠化、居住區綠化、單位綠化、公共建筑綠化、廣場、綠化隔離帶、綠道、立體綠化，以及生態保育和生態修復等園林綠化工程項目類型。

《規范》形成的內容主要圍繞以下幾方面。

1)保護城市山水格局，保護自然文化資源，支撐城市生態服務。保護城市現狀地形地貌、河湖水系、動植物資源和歷史文化資源，營建和完善城市組團和基礎設施的防護隔離，整合綠色生態空間要素并形成網絡，藍綠統籌。主要體現于綠化隔離帶和生態保育項目。

2)構建以公園體系為核心、綠道系統為輔助的城市休閑游憩系統，滿足公眾公平享受的權利和提供不同類型的服務。主要體現于各類城市公園和綠道項目。

3)支撐和完善建筑單體、社區室外公共空間生態基礎環境。主要體現于道路綠化、居住區綠化、單位綠化、公共建筑綠化、廣場及立體綠化項目。

4)提升公園和綠地的建設和管控質量。主要體現于各類園林綠化工程要素，包括地形與土壤、園路與活動場地、種植、建(構)筑物和配套設施。

5)對受損的土地進行生態修復，讓其重新恢復生機，盤活城市土地供給。主要體現于生態修復項目。

項目梳理以功能為核心，一方面重點明確影響面廣的工程項目，另一方面對主體功能較為相近的類型進行適度合并，突出工程項目的主體功能。如明確綜合公園、專類公園、社區公園、游園、郊野型公園，并基于植物園、動物園所承擔的動、植物遷地保護的特殊性，在工程項目分類中予以突出明確，體育健身公園、歷史名園等一并歸入其他專類公園工程；明確了綠化隔離帶工程，并將設施防護綠地、組團防護綠地等一并納入；為適應城市系統發展的總思路，立足園林綠化支撐建筑、設施和城市硬質場地的生態基礎特性，保留了與之關系緊密的工程項目類型，如道路綠化、居住區綠化、單位綠化、公共建筑綠化等。

3.2.2 完善城市綠地系統

城市綠地系統是協調城鄉生態環境、提升城市人居環境水平、完善城市服務功能、支撐城市高質量建設發展的重要依據，園林綠化工程是城市綠地系統完善的抓手。在空間規劃背景下，保護與統籌城市開發邊界范圍內的生態要素，為城市可持續發展構建良好的自然山水與生態基礎，以及提升城市綠色福利的功能作用，是城市對綠地系統提出的更高要求。《規范》結合園林綠化工程項目布局，進一步完善城市綠地系統。

1)完善城市生態基礎設施。在保護城市格局和自然文化資源基礎上，整合綠色生態空間要素并形成網絡，合理布局組團隔離綠帶，設施防護綠帶，以綠地、水系及綠色公共開放空間構建連續完善的城市生態基礎設施體系，實施生態保護和生態修復工程，有效發揮園林綠化作為城市生態基礎的功能作用，支撐城市空間結構的優化調整，強化對城市可持續發展的支撐。

2)完善城市公園體系。城市公園在均衡布局的基礎上分級分類設置。綜合公園和社區公園按照服務半徑分層配置，專類公園設置要滿足城市防災避險、歷史人文和自然保護及市民群眾多樣化的需求，要合理規劃建設。綜合公園和社區公園承擔城市居民日常休閑功能，是人均公園綠地指標考核的主體，專類公園和游園是人均公園綠地指標的補充。同時，城市要充分利用綠化隔離帶，以及生態保育區域與生態修復后的區域建設為郊野型公園，并納入城市公園體系，以增加城市公園供給。

3)助力完善城市公共空間。通過道路綠化、居住區綠化、單位綠化、公共建筑綠化、廣場及立體綠化，支撐和完善建筑單體、社區室外公共空間生態基礎環境，完善城市綠色公共空間，特別是社區綠色公共空間。發揮出園林綠化作為城市建構筑物、基礎設施綠色生態基底的功能，提升人居環境質量。

4)推動土地資源高效利用。一是將綠道納入城市休閑活動體系，提出與城市公園體系有機結合；二是提出條件適宜的綠道要兼具城市綠色出行。通過綠道建設，有效提高土地的利用效率。

3.2.3 提升民眾公平共享的綠色福利品質

公園是與群眾日常生活息息相關的公共服務產品，提升品質是充分發揮公園公共資源價值的核心。《規范》明確了各類公園設施配置的基本要求，以及公園環境、公園服務的控制要求。同時提出：保障公園服務的公益性，不應開展與游人服務宗旨相違背的經營行為。

公園作為向公眾開放的場所，必須保障所有公民的平等使用。《規范》明確規定了公園出入口、主要園路、游憩和服務建筑要滿足無障礙要求，對老人、兒童的活動場地和設施設置提出針對性要求，并規定應設置相應標志起到提示作用。同時，對公園作為應急避險場地的前提條件和設施設置進行了規定；對植物園、動物園的生物多樣性保護和科普教育進行了規定；突出強調了公園體育健身的功能要求，在合理配置健身活動場地的同時，調整了公園中鋪裝用地比例的指標。

3.3 章節及主要技術內容

在國家現行相關工程建設標準的基礎上，認真總結實踐經驗，并參考國外技術法規、國際標準和國外先進標準，以及與國家法規政策相協調，提出《規范》的具體技術要求。

3.3.1 《規范》章節

《規范》共分11章，其中1～3章為總體目標和通用技術措施，4～11章以項目類型為劃分依據，對這些主要類型項目提出功能、性能的規定要求。

《規范》各章節與內容定位詳見表1。

表1 園林綠化工程項目規范章節與內容定位Tab.1 Specification sections and content positioning for landscape architectural projects

3.3.2 主要技術要求

《規范》基于城市層面，從功能、性能、規模、布局和關鍵技術措施幾個維度，對園林綠化工程項目從規劃建設到運維管理全過程進行底線管控，落實為民眾提供公平享受的綠色福利的目標，為城市民眾營建休閑、健身和文化教育的宜居場所，切實保障和實現園林綠化工程項目的生態、休閑、游憩、美化、文化傳承、科普教育等綜合功能。同時，《規范》就全面落實綠色發展理念提出進一步要求，包括：保護城市山水林田湖，修復受損廢棄地，形成完善的綠地系統，保護和利用有價值的基址和要素，避免建設運營過程中對自然環境的污染和破壞，節約水資源、避免過度設計，并重點提出了對水、土壤等生態要素的保護，具體如下。

1)規模規定。

《規范》規定了項目用地規模和項目建設規模。重點規定了綜合公園和社區公園的最小面積、游園最小寬度，以及道路綠化中城市主干道最低綠地率等項目用地規模要求；其次，還規定了人均公園綠地面積、人均綜合公園面積和人均社區公園面積，以及公園綠地服務半徑覆蓋率等項目的建設規模要求。

2)布局規定。

《規范》規定了主要項目的布局和選址要求。重點規定了各類公園分級分類配置，并形成公園體系；綠道形成聯通城市內外的生態網絡；對公園選址進行了普適規定，并就綜合公園、植物園、動物園、郊野型公園、綠道、綠化隔離帶的選址進一步提出針對性要求。

3)功能規定。

《規范》規定了園林綠化工程項目總體功能，并根據工程項目分類，提出具體功能。重點規定了項目生態、休閑、游憩、美化、文化傳承、科普教育、防災避險總體功能；同時就綜合公園、社區公園、游園、植物園、動物園、郊野型公園、道路綠化和建筑環境綠化等附屬綠地綠化、綠道、綠化隔離帶、生態保育和生態修復項目明確了具體功能。

4)性能規定。

《規范》規定了各類項目實現其功能所必需的性能要求，規定了承擔民眾活動功能的工程項目內部用地比例、主要設施、出入口、園路和活動場地的設置要求。重點規定了各類公園的園路和出入口的設置要求；活動場地的選址要求和設置條件(包括兒童活動場地、健身活動場地等特殊活動場地)、配套保障設施和重要服務設施(休息座椅、垃圾桶、園燈、廁所、應急避險、醫療救助、體育健身、綠色垃圾、停車場、標識、安全監控等)的設置條件等。

5)關鍵技術措施。

《規范》規定的關鍵技術措施和指標涉及豎向、土壤和水、園路與活動場地、種植、建(構)筑物和配套設施等各類工程要素的設置要求及運行維護要求，具體包括以下幾方面。

(1)豎向、土壤和水——地形塑造要求、控制坡度、土壤重金屬含量、水質、濕地水源等。

(2)園路與活動場地——園路和鋪裝場地用地比例、園路的寬度坡度和鋪裝、各類綠道游徑的寬度、活動場地的坡度和鋪裝、兒童活動場地等特殊活動場地的設置要求，規定了主要園路和活動場地的無障礙要求等。

(3)種植——特殊活動場地或項目的植物物種選擇要求、種植喬木的地下空間頂面覆土深度、屋頂樹木與防護圍欄的距離要求、樹木與建構筑物和市政設施的距離要求、植物病蟲害率等。

(4)建(構)筑物——支撐藤本植物攀爬的架、廊結構強度和網架網孔構造要求；假山的安全要求；通行游船的橋梁橋底凈空高度要求等。

(5)配套設施——防護設施(護欄高度和構造、古樹名木等重點要素的保護措施、針對兒童的防護措施、動物園游人防護設施、綠道隔離設施等)、廁所的規模和數量，以及各類項目中對標志標識、科普教育、隔離檢疫等設施的特殊設置要求等。

(6)運行維護要求——園林綠化工程項目養護管理要求，以及公園的普適性動物園、郊野型公園和道路綠化的針對性養護管理要求等。

6)關鍵技術指標解析。

(1)公園綠地是城市綠地系統的重要組成部分，其規模和布局是反映城市整體環境水平和居民生活質量的重要指標。為加強公園綠地均衡布局，《規范》規定人均公園綠地面積應大于8.0m2/人的同時，規定公園綠地服務半徑覆蓋率應大于80%；綜合公園和社區公園是承擔城市休閑功能最多的公園綠地，是公園綠地的主要部分，為確保人均公園綠地指標的落實，《規范》規定人均綜合公園面積和人均社區公園面積應分別大于3.0m2/人；同時，針對城市主干道車流量大、交通污染嚴重等問題，強調發揮道路綠化對改善環境質量的功能作用，《規范》規定城市主干道道路綠地率應大于20%。

(2)規模是保障公園實現功能的基礎。綜合公園是公園綠地中為市民服務的主體，服務全市或較大的片區，功能綜合，要有完善的配套和管理服務設施予以支撐，《規范》規定了新建綜合公園的面積應大于10hm2，改建、擴建的綜合公園應大于5hm2；社區公園服務周邊居民開展日常游憩活動，面積規模可以小一些，但仍應具備基本的游憩和服務設施，《規范》規定社區公園應大于1hm2；游園用地可更靈活，規模小、設施簡單，《規范》規定游園最小寬度應大于12m，以保障不低于7m寬度的生態廊道閾值，保障游園保持一定的生態功能。

(3)為了確保各類公園落實基本的生態、美化、休閑、游憩等功能，《規范》規定了各類項目內部的用地比例要求：如公園、廣場的綠化用地比例應分別為高于65%、35%，提高了各級各類公園中園路及鋪裝場地用地比例，為公園中體育健身設施的配置提供條件；同時，《規范》對廁所的規模和數量提出要求，規定2hm2以上的公園應設置廁所，面積小于10hm2的公園應按游人容量的1.5%設置廁所廁位；面積大于或等于10hm2的公園應按游人容量的2%設置廁所廁位，以緩解公園中廁所設施不足的問題。

4 結語

園林綠化是人居環境的重要組成。“宜居、綠色、韌性、智慧、人文”的城市建設，依賴資源的有效供給。《規范》的編制與實施，厘清了城市園林綠化的工作范圍和底線要求，形成了有效保護、利用和管控城市生態基礎設施的技術法規，完善了園林綠化行業規范化管理措施，有助于推動城市高質量發展。同時，作為首批頒布的全文強制性工程建設規范之一，也是加快我國工程建設標準體制改革的步伐的重要舉措，對推動我國標準化改革、與國際慣例接軌具有重要意義。

致謝：感謝《園林綠化工程項目規范》編制組全體同仁！