我國反洗錢法律制度的創新與發展

隨著國際、國內形勢發生深刻變化，現行《反洗錢法》并不能滿足反洗錢面臨的新要求和新挑戰，亟待修訂完善。今年6月1日，《反洗錢法（修訂草案）》正式面向社會公開征求意見。從內容來看，本次修訂擴展了反洗錢概念，強調風險為本的反洗錢理念，明確個人反洗錢義務，新增反洗錢有關制度，彌補了制度短板。

《反洗錢法》是我國反洗錢法律制度的基礎，也是反洗錢工作的重要法律支撐。自2007年《反洗錢法》頒布實施以來，我國反洗錢政策法規日趨完善，監管能力逐步提升，打擊洗錢犯罪成效明顯，反洗錢國際治理參與度不斷提升。然而，隨著國內外形勢變化，現行《反洗錢法》已不能完全適應新形勢的要求，亟待修訂完善。經過3年醞釀，《反洗錢法（修訂草案）》（以下簡稱“草案”）于2021年6月1日面向全社會公開征求意見，《反洗錢法》修訂邁出了實質性步伐。

《反洗錢法》修訂的背景

中央全面深化改革領導小組第三十四次會議審議通過的《關于完善反洗錢法、反恐怖融資、反逃稅監管體制機制的意見》（以下簡稱“三反意見”），賦予了反洗錢新的使命，指出“反洗錢是建設中國特色社會主義法治體系和現代金融監管體系的重要內容，是推進國家治理體系和治理能力現代化，維護經濟社會安全穩定的重要保障，是參與全球治理體系擴大金融業雙向開放的重要手段”。反洗錢的新定位，使得反洗錢工作的內涵和外延面臨重要變化，超越了傳統意義上打擊反洗錢和預防洗錢犯罪的概念。

然而，現行的《反洗錢法》的部分規定明顯滯后，例如，反洗錢上游犯罪范圍過窄、個人反洗錢義務空白、受益所有人制度缺失、反洗錢處罰懲戒性不夠等，嚴重影響了反洗錢工作開展，《反洗錢法》勢在必行。

2018年，人民銀行啟動《反洗錢法》修訂工作，深入開展課題調研，提出修法目標，分析法律缺陷，形成立法建議，于2020年初完成了草案的起草工作。隨后，多次征求相關部委意見，廣泛聽取機構和專業人士意見，進一步完善草案內容。

在2021年6月1日公布的修訂草案中，對《反洗錢法》中的35條內容進行了修改，僅保留了2條原文內容，且新增條文26條。此次修法力度之大、內容之全面，既是對我國反洗錢工作十幾年來經驗以及不足的積極回應，也是對新時代、新定位、新要求的充分響應。

主要制度突破

擴展反洗錢概念，明確反洗錢目標任務。現行《反洗錢法》將反洗錢工作界定為：預防《刑法》第191條的七類上游犯罪的洗錢活動。按照這個界定，反洗錢監督管理工作僅僅是從屬于打擊刑事犯罪的需要，未能突出反洗錢工作的預防性質以及反洗錢工作對整體國家安全的重要作用。草案對此進行了修改：一是在草案關于反洗錢的概念中，不再具體列舉上游犯罪類型，而是表述為“為了預防通過各種方式掩飾、隱瞞犯罪所得及其收益的來源和性質的洗錢活動”。“反洗錢”和“洗錢行為”的范圍由此得以擴展，從而與《刑法》有關洗錢犯罪的規定相一致，這也順應了國際標準中對洗錢罪上游犯罪類型擴大化的趨勢，同時強調了反洗錢預防和遏制洗錢犯罪活動及相關違法、犯罪活動的工作目標。二是草案規定“預防和遏制恐怖主義融資活動適用本法”，與《中華人民共和國反恐怖主義法》相銜接，將反洗錢工作的目標任務上升到國家總體安全觀的角度，表明反洗錢工作的落腳點不僅是維護金融秩序，還包括維護國家安全。

強調風險為本反洗錢理念，接軌國際通行標準。近年來，世界主要國家和地區的反洗錢監管逐步從規則為本轉變為風險為本。在14年的反洗錢實踐中，中國人民銀行不斷探索風險為本的反洗錢監管思路，義務機構反洗錢也在積極嘗試風險為本的工作方法。有鑒于此，草案貫徹著風險為本的理念：一是優化資源配置，以中國人民銀行開展或者會同有關部門開展的國家、行業、義務機構的洗錢風險評估為重要參考。根據風險狀況，將反洗錢資源合理分配到相關領域，并采取強化、簡化或者特定風險控制措施。二是強調義務機構風險為本的反洗錢工作要求，要求其基于風險狀況采取風險管理措施，基于風險程度開展客戶盡職調查并采取相應措施，通過優化內控制度、系統建設、風險指標設計、調查手段運用等，進一步強化洗錢風險管控。

明確個人的反洗錢義務，促進工作有效開展。現行《反洗錢法》將金融機構和特定非金融機構作為義務主體，但是，對其他單位以及個人的反洗錢義務要求基本為空白。盡管中國人民銀行也在相關的法規、規章以及規范性文件中明確規定，個人要配合金融機構的反洗錢工作，但是，由于上述文件法律層級相對較低，且缺乏對個人反洗錢義務的統一規范，導致在實踐中面臨較多問題。草案對此進行了完善：

新增對個人的反洗錢要求，包括配合金融機構和特定非金融機構為履行反洗錢義務開展的客戶盡職調查、配合反洗錢調查、依法履行巨額現金收付申報等義務以及不得為洗錢等違法犯罪活動提供便利等。盡管個人的反洗錢義務有所增加，但是也要清醒認識到，上述規定的出發點是保護公民的資金財產安全，公民通過主動配合有關反洗錢工作，避免被違法犯罪活動利用。

新增反洗錢有關制度，填補法律層面空白。從國際標準和國內外反洗錢工作實踐來看，當前，受益所有人信息報送制度尚未建立、反洗錢預防措施缺失等問題，也影響了我國反洗錢工作向縱深發展。為此，草案對相關內容進行了補充完善：

一是增加了受益所有人信息報送制度。目前歐美主要國家已建立起受益所有人信息集中登記制度。為了彌補我國在這一領域的制度空白，草案規定了法人和非法人組織要申報受益所有人信息。所謂受益所有人，即最終擁有或者控制法人和非法人組織的自然人。這是我國市場透明度與國際接軌的重要標志，對于改善營商環境，預防和打擊犯罪，遏制金融亂象都有重要意義。同時，這也是我國后續建立受益所有人相關制度的重要法律依據。

二是增加了反洗錢特別預防措施。特別預防措施要求對存在恐怖融資風險和重大洗錢風險等情形采取監測資金流動、限制金融賬戶功能、凍結資金和資產的措施，這是結合我國近年來打擊電信詐騙、網絡詐騙等各種新型犯罪和有關國際標準、國際義務制定的綜合性預防制度，對遏制犯罪、維護國家安全和主權具有重要的意義。草案將近年來的經驗探索以法律形式固定下來，為今后有關工作提供堅實的法律基礎。

彌補的短板

明確了特定非金融機構范圍及監管職責。現行《反洗錢法》規定了金融機構和特定非金融機構兩類義務主體，但對特定非金融機構的要求一直沒有有效落地。有關部門已分別在規范性文件中明確特定非金融機構范圍和具體義務，但是規范性文件法律效力層級低，制約了反洗錢工作的有效開展，需要將經過實踐檢驗的、行之有效的成熟做法上升為法律。為解決上述問題，在草案第七章明確了特定非金融機構范圍及履行反洗錢義務的條件，并規定了 “其他由國務院反洗錢行政主管部門會同國務院有關部門依據洗錢風險狀況確定的需要履行反洗錢義務的機構”這一兜底條款。

擴展了反洗錢調查的有關范圍。反洗錢調查是反洗錢工作的重要環節。現行《反洗錢法》在調查主體、調查對象方面有較大限制，一定程度上導致基層有價值的線索難以得到及時充分的調查，部分移送線索的情報價值不高、對打擊洗錢犯罪的積極作用未能充分體現。草案對反洗錢調查的主體和對象進行修改：反洗錢調查權由省一級擴展至設區的市一級人民銀行分支機構，調查對象范圍由金融機構擴展到特定非金融機構、單位以及個人。上述變化，既有利于打擊洗錢犯罪和相關上游犯罪，也有利于維護金融秩序和人民群眾切身利益。

增強了反洗錢處罰的懲戒性。現行《反洗錢法》中對個人罰款上限是50萬元，對金融機構的罰款上限是500萬元，處罰標準遠低于歐美各國的處罰標準，相對金融業龐大的行業利潤和高額個人收入，難以具有威懾力。另外，處罰范圍過窄、處罰手段有限等缺陷，進一步削弱了反洗錢處罰的懲戒性。為此，草案進行了修改：一是擴大了處罰的范圍，將未建立健全反洗錢內部控制制度等納入了行政處罰范圍;二是整體提高處罰力度同時，對義務機構對不同危害的程度違規行為進行區分，對不同類型違規行為視情節輕重實施處罰;三是完善了致使洗錢后果發生的加重處罰規定，同時將行政追責的時效增加為5年;四是考慮特定非金融機構規模比較小，且風險相對較低等特征，設置輕于金融機構的罰則。

此外，草案還根據國內外形勢變化，在強化反洗錢工作協調機制、進一步加強反恐怖融資工作、擴大金融機構范圍、深化反洗錢義務、在符合國際法準則基礎上適度擴大我國法律的域外適用等方面進行了探索和完善。

結語

《反洗錢法》修訂意義重大，從草案的諸多突破就可以看出此次修法的力度和決心。草案旨在通過健全反洗錢法律制度和監管框架，進一步接軌反洗錢國際標準，促進機構履行反洗錢義務，提升反洗錢監測調查的有效性，實現預防和遏制洗錢犯罪活動及相關違法犯罪活動的反洗錢目標任務，從而推動我國反洗錢工作高質量、高水平發展。

（包明友為中國人民銀行反洗錢局副局長。本文編輯/王柏勻）