中國科技特派員政策變遷的演化邏輯與動力機制

李敬鎖，徐鵬民，徐 健，王秀華

（1.青島農業大學管理學院；2.青島農業大學理信學院，山東青島 266109）

1 研究背景

科技特派員制度是中國農業農村科技發展的重要創新，經過20 多年的發展，對促進農業農村現代化的建設與發展起到了積極的作用。截至2020 年12月，全國科技特派員隊伍已超過84.6 萬人［1］，科技特派員通過項目支持、資金入股、技術參股、技術承包、有償服務等多種形式開展農業技術推廣服務，已成為新時代鄉村振興的生力軍。

近年來，中國學者開展了較多的關于科技特派員方面的研究并取得了系列研究成果，主要體現在以下4 個方面：一是關于科技特派員制度理論的研究，如丁太順［2］在總結分析科技特派員制度創新模式的基礎上，基于系統的思想構建了科技特派員制度化的整體方案；張國平［3］從制度經濟學的視角分析了中國科技特派員制度產生的誘因、推行的動力和發展的趨向等問題。二是關于科技特派員制度運行機制方面的研究，如尹希果等［4］、繩歡［5］、單亞楠［6］、李朝陽等［7］、劉秀杰等［8］、檀學文［9］分別從不同的視角構建了保障科技特派員制度有效運行的機制。三是關于績效或效率評價的研究，如李曉慶［10］對中國省域科技特派員制度運行效率及其影響因素開展了研究；馬輝［11］分析了四川省平昌縣科技特派員制度的績效評價問題；于鷙隆等［12］對寧夏回族自治區科技特派員制度效率進行了實證分析。四是針對實踐中的問題提出相應的對策，如姜靖等［13］系統分析并提出浙江省科技特派員制度發展的對策建議；李金龍等［14］針對科技特派員制度存在的問題，借鑒國外經驗提出完善中國科技特派員制度的政策建議；余德億等［15］在剖析科技特派員發展中存在的主要問題及制約因素的基礎上，針對福建省科技特派員工作提出了應對之策。

上述研究成果雖然研究的視角不同，但在研究內容方面都涉及到了科技特派員政策方面的問題，但從整體來看，系統研究科技特派員政策變遷的成果還相對較少。在科技特派員工作推行20 多年的歷程中，針對不同的時代背景和使命任務，政府出臺了一系列的政策文件，有力地促進了科技特派員工作在全國各地有效開展。2016 年是中國科技特派員制度發展不平凡的一年，《關于深入推行科技特派員制度的若干意見》的出臺，意味著中國科技特派員工作邁入了新階段。在這種背景下，如何從公共政策的視角認識科技特派員政策變遷的演化邏輯？科技特派員政策變遷背后的動力機制以及將來發展的趨勢又是什么？這些問題亟需從理論上進行明確。

2 科技特派員政策的總體特征

從中國政府網、科技部官網查詢發現，中國科技特派員制度推行20 多年來，涉及到科技特派員工作的部級以上層面的文件共有76 份。其在行文數量、行文機構等方面呈現出以下特點。

2.1 各年度的政策數量波動較大

從2004—2019 年各年度的政策數量來看，2004—2008 年呈下降態勢，其中2008 年數量最少，僅為1 份；從2009 開始整體上呈上升的態勢，其中2016 年數量最多，高達16 份，2016 年以后又呈下降的態勢。具體如圖1 所示。

圖1 科技特派員相關政策數量的年度分布

2.2 國家層面及部級部門聯合層面的政策居多

從政策文本的發布機構來看，2004—2019 年間國家層面（包括中共中央、國務院及其下屬的辦公廳）發布的有31 份，占40.79%；部級部門聯合層面發布的有13 份，占17.11%；科技部層面發布的有32 份，占42.10%。由圖2 可見，國家層面及部級部門聯合層面的文件共占67.90%，足以顯示出國家對于科技特派員制度的高度重視。

圖2 不同層面出臺的科技特派員政策數量及比例

2.3 國家層面政策數量整體上呈上升態勢

從2004—2019 年間各年度政策的發布機構來看（見圖3），部門聯合層面和科技部層面發布的政策數量整體上比較平穩，但科技部層面發布的政策數量明顯高于部門聯合層面發布的政策數量；國家層面的政策數量整體上呈上升態勢，2016 年多達9份，均高于部門聯合層面和科技部層面發布的政策數量。

圖3 不同層面機構發布的科技特派員相關政策數量的年度分布

3 科技特派員政策變遷的演化邏輯

結合政策文本出臺的時間順序和涉及的主要內容，將中國科技特派員政策的演化劃分為4 個階段，即：1999—2004 年逐步試點階段、2005—2007 年示范推廣階段、2008—2015 年深入推進階段、2016 年至今全新發展階段，4 個階段的政策呈現出一條脈絡清晰的演化邏輯，反映出國家對科技特派員制度的認識不斷加深，應對之策的操作性不斷增強。

3.1 1999—2004 年逐步試點階段

3.1.1 科技特派員制度初步形成

科技特派員制度1999 年起源于福建省南平市。當時南平市農業發展需要大量的技術服務，但由于人力限制，難以滿足現實需求，為此南平市組織了一批優秀的農業科技人員下沉一線，主動向農民開展技術服務工作，取得了顯著的效果，深受當地農民的歡迎，較好地解決了農業科技供給不足的問題。這一做法逐步深入，并歷經3 年的探索和發展，使得科技特派員制度在南平市日漸成形。

3.1.2 科技特派員制度逐步試點

整體來看，科技特派員試點工作大致經過了在中國西北部地區試點、中西部地區試點和全國試點3 個發展歷程。2002 年11 月，科技部在南平市召開科技特派員工作現場會，旨在使南平市科技特派員工作的經驗得到進一步推廣，同時部署在國內西北5 省區開展科技特派員試點工作。2004 年7 月，科技部出臺的《縣（市）科技工作年工作方案》將科技特派員推廣的成功經驗納入其中，為科技特派員的全國范圍內試點做好了制度準備。2004 年9 月，科技部開始在國內中西部地區進行試點，首先在寧夏召開現場會，在總結西北5 省工作經驗的基礎上對中西部地區試點工作進行全面部署；同年，科技部聯合農業部等5 部委發出了關于實施“星火富民科技工程”的通知，進一步強調了科技特派員制度在中西部地區試點工作的重要性，探索中西部地區科技特派員的新做法、新方式。2004 年年底，科技部與人事部聯合出臺《關于開展科技特派員基層創業行動試點工作的若干意見》，提出將科技特派員試點由西北部、中西部擴展到全國，為試點工作提供了進一步的制度保障。可見，2004 年是國家層面快速推進科技特派員制度試點工作的重要一年。

3.2 2005—2007 年示范推廣階段

3.2.1 探索示范推廣階段

繼續探索和推廣科技特派員制度作為重要議程被納入了2005 年的全國科技工作會議。同年5 月和7 月，科技部把推廣科技特派員的科技服務模式分別納入《關于加強和推進科技進步示范市（縣、區）建設的意見》和《科技富民強縣專項行動計劃實施方案（試行）》兩個文件之中。為了更進一步促進科技特派員與農民之間形成活躍、長久的科技咨詢服務機制，提升農民的科學素質，國家發布的《全民科學素質行動計劃綱要（2006—2010—2020 年）》對此進行了明確的安排和要求。

3.2.2 大力示范推廣階段

為了進一步推進科技特派員制度在全國的示范推廣工作，2006 年7 月，科技部出臺了《新農村建設科技促進行動》，將科技特派員制度作為完善農村科技服務體系的一種機制創新，意味著科技特派員制度進入大力示范推廣階段。經歷1 年的強力示范推廣，科技特派員工作取得了良好效果，次年8 月，科技部出臺的《關于深入實施星火計劃的若干意見》提出要將基層創業等創新性推廣方式納入科技特派員制度體系中，科技特派員規模持續擴大。2007 年11 月，科技部、人事部、農業部等共同組織召開了全國科技特派員工作經驗交流會，充分肯定了科技特派員試點工作所取得的成績，同時宣布科技特派員制度已經推行至我國31 個省、自治區、直轄市。這次會議的召開標志著在我國深入、系統地推行科技特派員制度已具備了良好的工作基礎和條件。

3.3 2008—2015 年深入推進階段

3.3.1 農村科技創業行動啟動

為了進一步總結科技特派員工作的經驗，促進科技特派員在做好產業服務工作的同時注重關注民生，2008 年3 月，科技部出臺了《新農村建設民生科技行動方案》，政策意圖更加明確，同時鼓勵科技特派員要積極創新形式，與農民結成利益共同體。科技特派員只有針對創業鏈開展創新和技術服務，才能有效促進農村科技創業工作的長足發展，為此，一方面，科技部在2009 年公布了認定的國家級科技特派員創業鏈（73 個），對于激發科技特派員更好地創新創業和開展技術服務工作起到了良好的促進作用；另一方面，科技部與人力資源社會保障部等七部委聯合出臺了《關于深入開展科技特派員農村科技創業行動的意見》。隨后，七部委共同召開了全國科技特派員工作會議暨農村科技創業行動啟動儀式，掀起了科技特派員創業活動高潮，融合了科技特派員和市場兩種資源、促進農戶增收，科技特派員制度邁上新臺階。

3.3.2 農村科技創業的政策扶持

農村青年科技特派員是科技特派員隊伍中的重要力量，為了鼓勵和支持他們更好地創新創業，2010 年1 月，共青團中央、科技部聯合發布了《關于開展“農村青年科技特派員創業行動”的通知》。為保障科技特派員創業行動的順利進行，進一步確保科技特派員在農村科技創業行動中能夠有效針對各產業鏈環節開展技術服務，推動縣域科技創新，2011 年7 月，科技部等四部委聯合出臺了《新形勢下加強縣市科技工作意見》進行政策扶持。隨后，2012 年，中央一號文件又強化了科技特派員農村創業信貸的支持政策。為了進一步鼓勵科技特派員拓展服務范圍，增強其在農村流通領域開展創業及技術服務的積極性，2012 年4 月，中華全國供銷合作總社、科技部聯合出臺了支持科技特派員在農村流通領域創業的有關政策。2013 年，中央一號文件和《“十二五”國家自主創新能力建設規劃》繼續強調了推進科技特派員農村科技創業行動。為了更深入地推進科技特派員制度的發展，擴大科技特派員創業政策的輻射效應，2013 年12 月，科技部對113個創業鏈、129 個創業基地、81 個創業培訓基地等創新創業主體進行了認定，為科技特派員創業進一步指明了方向。

3.3.3 農村科技創新的政策扶持

2014 年和2015 年的中央一號文件均提出通過政策扶持促進科技特派員在科研成果轉化和農業技術推廣中發揮更大作用。隨著政策的不斷加強，科技特派員制度也將服務對象由農戶擴展到科技型中小企業，2015 年科技部出臺了《關于進一步推動科技型中小企業創新發展的若干意見》，對科技特派員服務科技型中小企業，解決科技型中小企業生產中的技術難題以及服務農民工返鄉創業等工作進行了部署和安排；國務院辦公廳先后印發了《關于支持農民工等人員返鄉創業的意見》《關于加快轉變農業發展方式的意見》等政策文件，不僅再次明確科技特派員這一職責，更提出希望通過進一步推進科技特派員農村科技創業活動，讓更多的農民能夠掌握農業科技方面的知識，進而促進農業發展方式的轉變。

3.4 2016 年至今的全新發展階段

2016 年的中央一號文件再次強調，要出臺激勵措施以支持科技特派員深入一線開展農村科技創新創業活動。而當年5 月出臺的《關于深入推行科技特派員制度的若干意見》標志著中國科技特派員工作進入了一個全新的發展階段，在這一全新的階段，科技特派員制度進一步創新，科技特派員職責進一步豐富，主要體現在四個方面。

3.4.1 進一步創新科技特派員制度機制

在科技特派員工作實踐中，各地出現了不同形式的科技特派員工作站，對于推動科技特派員工作的深入開展起到了積極作用。為了進一步提升科技特派員工作站運行效率，激發運營主體積極性，2016 年，財政部、科技部聯合出臺了《中央引導地方科技發展專項資金管理辦法》，將科技特派員工作站納入專項資金支持范圍內；同時，為了鼓勵科技特派員深入創新示范區從事一線技術服務以及創新創業工作，當年12 月，國務院印發了《中國落實2030 年可持續發展議程創新示范區建設方案》，對科技特派員參與創新示范區建設進行了詳細安排。科技特派員與服務主體形成利益共同體，并運用市場化的手段提升利益共同體的營利能力，實現合作共贏，是促進科技特派員工作良性發展的重要途徑。2017 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合出臺了《關于加快構建政策體系培育新型農業經營主體的意見》，明確鼓勵科技特派員參與技術入股、分紅，豐富了科技特派員獲取收益的形式，為科技特派員獲取合理收益、科技特派員與服務主體利益共同體的持續健康發展提供了政策保障。2020 年的中央一號文件對進一步發展壯大科技特派員隊伍提出了明確要求。

3.4.2 進一步明確扎根農村基層的要求

扎根農村、服務基層是對科技特派員工作的基本要求。2017 年國務院印發的《國家技術轉移體系建設方案》則進一步提出了科技特派員要將科技成果轉向農業農村領域的要求。《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》對深入推行科技特派員制度作了進一步的明確和要求，為推動科技、信息、資金、管理等現代生產要素向農業農村集聚提出了新要求。根據中國基本國情，單一的土地集中規模化經營之路在短期內難以實現，科技特派員制度的施行有利于通過技術支持來實現小農戶與現代農業的有效銜接。2019 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》，再次強調了科技特派員在農業試驗示范基地建設過程中的重要作用，并指出通過科技特派員對農民的指導、培訓和幫扶，緩解小農戶與先進的集成適用技術之間的結構性矛盾，使之與現代農業發展實現有機銜接。

3.4.3 進一步突出星創天地的帶動作用

星創天地是農業科技體制改革關注的重要內容，是農村科技創新創業服務體系的重要組成部分，在農業農村科技創新領域發揮著重要作用。《“十三五”國家科技創新規劃》指出，要深入推行科技特派員制度，積極發展面向科技特派員等人員的星創天地，通過星創天地這一平臺作用的發揮，進一步促進農業產業的轉型升級發展。2017 年的中央一號文件對于科技特派員創建或參與創建星創天地平臺又作了明確要求。2018 年1 月，國務院辦公廳出臺了《關于推進農業高新技術產業示范區建設發展的指導意見》，鼓勵和支持科技特派員成為農村科技創新創業的骨干力量。

3.4.4 進一步強化扶貧攻堅的歷史使命

在早期的部分政策文件中有涉及到科技特派員扶貧的問題，但沒有系統性地提出。2016 年10 月，科技部、教育部等七部委聯合出臺了《科技扶貧行動方案》，對科技特派員扶貧的職能進行了系統性規劃，提出要推行科技特派員創業扶貧行動。隨后國家出臺的《“十三五”脫貧攻堅規劃》明確指出，科技特派員應在全國脫貧攻堅戰過程中發揮重要作用。2018 年5 月，新組建后的科技部印發的2018 年黨組1 號文件以及同年6 月國家出臺的《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》，均將脫貧攻堅作為科技特派員的一項重要工作內容，使得科技特派員制度的政策使命更具時代性。

通過上述分析可以看出，中國科技特派員政策的演化是層層遞進、逐步發展的過程，在這個過程中，政策目標不斷清晰、政策內涵不斷豐富，體現了中國農業農村科技發展的方向，為科技特派員制度的建設和發展奠定了良好基礎。

4 科技特派員政策演化的動力機制

中國科技特派員政策的演化離不開宏觀和微觀兩方面動力的共同作用，宏觀動力作為外因是促進政策演化的外部條件，微觀動力作為內因是推動政策演化的根本動力，這兩種動力相互作用，共同構成了科技特派員政策演化的動力機制，具體如圖4 所示。

圖4 中國科技特派員政策演化的動力機制

4.1 宏觀動力

科技特派員政策的演化與外部環境的變化密不可分，政策環境的變化是科技特派員政策演化的宏觀動力。主要表現在以下3 個方面：

一是政治環境變化的影響。農業農村科技工作歷來受到各級黨委政府的重視。習近平總書記指出，實現農業農村現代化的關鍵在于科技。鄉村振興戰略對農業農村現代化的發展藍圖進行了頂層設計，不論是實現鄉村振興2035 年，還是2050 年的戰略目標，都需要農業農村科技創新的全力支撐，這就需要廣大的科技特派員不斷適應農業農村發展實際，因地制宜地在農村科技創新創業領域中積極作為，因此，國家層面對農業農村科技的不斷重視以及鄉村振興戰略設定的分階段目標，聯合推動了科技特派員政策的不斷演化。

二是經濟環境變化的影響。當前，中國經濟正處于國內國際雙循環發展的新格局之中，農業也處于既要進行供給側結構性改革，又要注重需求側改革的關鍵發展階段，高質量發展的需求越來越迫切，亟需農業產業轉型升級，這就必然要求科技特派員不斷提升農業科技的應用水平，實現科技向現實生產力的轉化。

三是科研環境變化的影響。當前中國科技與農業產業脫節的問題還沒有得到根本性解決，近年來國家科研政策導向越來越鼓勵和支持農業科研工作者立足實際、瞄準現實需求，把論文寫在大地上和田間地頭上，以提升解決制約農業高質量發展問題的能力；同時，農業科研工作者也需要了解和掌握農業生產一線的科技需求，這也促使他們把工作下沉到農村基層。

4.2 微觀動力

科技特派員制度涉及到地方政府、科研機構、科技特派員、農戶以及產業主體等眾多微觀的利益相關者，他們以國家出臺的政策為導向，形成多方共贏的利益格局，不同利益相關者的利益訴求不同、關注點也不一致，任何一類利益相關者利益的失衡都會影響到科技特派員制度的可持續發展。其中，地方政府關注的是地區農業增加值增長、農民增收、農業產業轉型升級等，而若實現這些目標，則需要與科研機構合作，共同推動科技特派員制度的有效運行；科研機構關注的是派出的科技特派員能否通過創造良好的社會經濟效益為機構自身帶來更好的社會聲譽，以有機會獲取國家更多的財政支持、政策扶持和吸引更多的優質生源；科技特派員關注的是在完成職責任務、幫助農戶增收致富的過程中能否通過與農戶結成利益共同體，以進一步提升自身科研能力和科研成果的轉化應用水平，而實現這一目標，則需要地方政府和所在單位的支持以及農戶的配合；農戶關心的是通過接受農業技術服務否能夠提高農產品的產量和品質，進而最終能否增加自己的收入，這也是政府、科研機構和科技特派員的共同目標之一；產業主體關注能否從農戶那獲得滿足自己需要的原材料，從而擴大市場影響力，實現利益最大化。由此可見，不論是地方政府、科研機構、產業主體，還是科技特派員和農戶等，他們既有共同的目標追求，也有各自的利益訴求，彼此之間的相互作用共同推動了科技特派員政策的演化，構成了科技特派員政策變遷的微觀動力。

4.3 宏觀動力與微觀動力的相互作用

科技特派員制度的變遷受宏觀與微觀雙重動力的推動，兩種動力并非獨立發揮作用，而是彼此之間存在明顯的相互作用。首先，宏觀動力和微觀動力具有相互依賴性。正如杰弗里·菲佛等［16］所指出的，在社會系統和社會相互交流中，只要參與者不能夠完全地控制實現某一行動和從行動中獲得渴望的成果的所有必要條件，就存在著相互依賴。宏觀因素本身就是由眾多微觀因素構成的，因而形成何種宏觀因素取決于微觀主體如何作為；但同時，一旦宏觀因素形成，微觀主體大多會在相對固定的框架內行動，因而微觀動力主體的行為及其結果的實現程度又依賴于宏觀動力。事實上，兩種動力相互依賴的程度決定了科技特派員制度的政策傾向性，當微觀動力對宏觀動力依賴程度更高時，科技特派員相關政策會更多地考慮對宏觀動力的適應性，從而對微觀動力主體的行為具有一定的強制性；而當宏觀動力更多地依賴于微觀動力主體的行為及利益追求時，科技特派員相關政策則會更傾向于為微觀動力主體實現其利益訴求提供政策支持。

其次，宏觀動力和微觀動力存在交叉影響。受宏觀動力中政治環境變化的影響，鄉村振興、農業農村現代化和農民增收已成為科技特派員系列制度的重要目標，但農民增收是其終極目標，而地方政府、科研機構、科技特派員以及行業主體等均是促進農戶增收的重要主體，與此同時，地方政府、科研機構以及科技特派員的行為導向則在很大程度上會隨著政治環境、經濟環境以及科研環境的變化而變化。科技特派員系列政策一方面應確保地方政府、科研機構以及科技特派員的相關行為能夠適應環境的變化，同時也應確保其變化后的行為能夠有助于實現農戶增收的目的，從而實現政治環境的良性發展。復雜的交叉影響決定了科技特派員相關政策只能分階段、有步驟地實施，以便理順宏觀動力與微觀動力主體之間的關系，促進其形成良性循環。

第三，微觀動力主體內部推動力量的非均衡性決定了各自對宏觀動力的依賴程度不同。顯然，在微觀動力中，農戶增收是關鍵，科技特派員及其所在科研機構可以響應中央及地方政府號召，為農民提供技術支持，但能否實現農戶增收則是一個不確定的市場化問題。檀學文［9］通過對寧夏地區科技特派員制度的考察也發現，政策從實施后到目標群體福利變化有一個周期。一方面，科技特派員的行動與農戶增收之間并非存在直接的因果關系，另一方面，周期內不確定性因素眾多，任何宏觀動力的變化都可能影響微觀動力主體的行為，從而影響預期效果的實現，因此，只有每個小周期完成后，才能夠對農戶是否增收進行檢驗，并根據檢驗結果修正后續政策。科技特派員系列政策從促進科技特派員產生到推動科技特派員作為，再到推動科技特派員有效作為，層層遞進，力圖將科技特派員、科研機構以及地方政府等多方力量與農戶形成利益共同體，持續均衡各方力量，以便實現預期效果。

5 基于政策演化動力機制分析的科技特派員制度發展方向

5.1 微觀動力機制中的關鍵動力分析

中國科技特派員制度的變遷是宏觀和微觀雙重動力不斷演化的結果，是在宏觀動力機制作用下不斷強化微觀主體與農戶增收之間因果關系鏈的過程，從現有政策效果看，地方政府、科研機構、科技特派員與農戶之間基本形成了利益共同體的關系。科技特派員為農戶提供技術支持，能夠有效實現農戶增產、農產品質量提升、農產品品種多樣化等效應，但這些效應并非必然意味著能夠為農戶帶來增收，農戶能否增收是由市場決定的。

科技特派員制度變遷過程中很早就關注到市場在其中的重要作用，為了確保形成農戶增收因果鏈，科技特派員政策形成了多種模式，如科技特派員創業模式、“科技特派員+星創天地”模式等等，這些模式均是期望借助于科技特派員創業的方式把握市場，進而帶動農戶增收。但科技特派員擅長的領域是科技而非市場，現有科技特派員的選拔制度、激勵制度均不能保證所有科技特派員同時具備技術、管理、營銷等多方面的能力，這是科技特派員政策的根本性局限所在［9］，也應成為科技特派員政策后續著力解決的關鍵問題。

在眾多微觀主體形成的動力機制中，產業主體無疑具有豐富的市場或渠道資源。從當前市場環境看，農產品市場大多掌握在農業龍頭企業、規模較大的農民合作社以及其他新型農業經營主體等產業化主體之中，他們擁有市場渠道，而科技特派員掌握先進的農業生產技術，能夠幫助農戶解決生產中的技術難題，進而提高農產品的數量和質量，兩種力量對于農戶增收而言都是不可或缺的，與其寄希望于選拔“全才型”科技特派員來開拓市場，不如從政策上引導科技特派員與市場渠道擁有者共同對接農戶。

可見，科技特派員、農戶和產業主體的利益訴求將成為眾多微觀動力機制中的關鍵動力，三者的有序對接是解決農戶增產不增收問題的關鍵。雖然在當前的政策環境下，技術與市場渠道均客觀具備，但技術與市場兩種資源在一定程度上還存在錯配現象，并未同時對農戶有效發揮作用，從而降低了政策效果。

5.2 推動組建科技特派員與產業化主體對接的資源平臺

科技特派員、產業化主體和農戶三方主體按照其加入利益共同體的先后順序的不同，可以分為3種類型，不同類型下技術與市場兩種資源對農戶發揮作用的時間以及效果均不同。

5.2.1 科技特派員+農戶+產業主體

這一類型是當前科技特派員制度的典型形式，即科技特派員直接深入田間地頭與農戶進行對接，對接上生產農產品后再尋找市場，試圖對接產業主體。這一類型發展的難點在于，根據產品尋找或開拓市場難度更大，農戶可能會出現增產不增收的現象，導致科技特派員后續服務難以為繼，甚至喪失農戶的信任。在這種模式中，由同時具備管理、銷售和技術能力的科技特派員創業較容易取得成功；而僅有技術才能的科技特派員提供服務則很難在短時間內實現政策效果。

5.2.2 產業化主體+農戶+科技特派員

這一類型通常以涉農企業或組織為主體，服務于涉農企業或組織價值最大化。通常做法是涉農企業或組織為了擴大獲取穩定的原材料渠道，與農戶簽訂定向采購協議，形成“農戶+基地”的供應模式，企業派專人對農戶的生產行為進行技術性指導。在這種模式中，企業所派人員可能是科技特派員，也可能不是。此種模式并非科技特派員制度所形成的對接模式，產生較早，在此過程中，即使后續引入科技特派員，也多為科技特派員與產業主體簽約，按照產業主體的需求對農戶進行技術性支持，基地農戶主動尋求或接受科技特派員支持的概率較低，引入科技特派員的成本基本由產業化主體承擔，而產業化主體更換科技特派員的成本較高。

5.2.3 產業化主體+科技特派員＋農戶

這一類型是產業化主體先與科技特派員在特定平臺進行對接后再同時對接農戶。此時，科技特派員不一定必然簽約產業化主體，而是簽約第三方平臺，平臺中匯集了擁有多種技術的科技特派員和擁有多種產品渠道的產業化主體，雙方形成動態調整的對接關系，并共同對接農戶，市場與技術同時發生，科技特派員的技術支持將直接滿足市場需求。在這種模式下，從農戶角度看，農戶一方面可獲得科技特派員的技術支持，另一方面可獲得農業龍頭企業等產業主體穩定的市場渠道，產量增加、品質提升均意味著增收；從科技特派員角度看，有了產業化主體的加入，科技特派員無論是提供培訓服務，還是提供品種改良或技術服務，都更能有的放矢，更容易取得農戶的信任，甚至可以形成名片效應，在領域內提高知名度，更容易獲取足夠的數據開展研究與推廣，也更容易實現其技術價值；從產業化主體看，與科技特派員形成有目的的不定期對接且較為靈活，有利于在科技特派員的支持下同時提升原材料及自身產品的品質或產量，甚至可以以較低成本獲得科技特派員的“會診”，系統性解決供應鏈中的技術頑疾，促進企業價值的提升。

通過以上3 種模式的分析可以發現，獲得市場渠道是科技特派員制度成功的關鍵。現有的通過鼓勵科技特派員創新、科技特派員依托星創天地等平臺展開服務等措施，在一定程度上引入了市場化因素，但受限于科技特派員本身的能力短板，只能在某些特定情況下取得成功，其有效復制和推廣還需要多種因素綜合發力；但通過暢通科技特派員與產業化主體對接渠道，使之與科技特派員制度互相補充，可以有效解決“三農”問題中的技術短板和市場短板。因此，未來科技特派員政策的關注點可能是鼓勵各地組建科技特派員與產業化主體對接的資源平臺，豐富科技特派員的服務模式，促進技術和市場兩大資源與農戶的同時對接。

6 結論與討論

經過20 多年的發展，中國科技特派員政策經歷了4 個發展階段，每個階段所呈現出的政策目標、政策內容、發文部門都不盡相同；隨著國家對科技支撐農業農村現代化發展能力的不斷加強，科技特派員政策變遷的目標不斷明確、內容逐漸豐富和激勵手段日益創新；科技特派員政策的演化受宏觀和微觀動力的共同影響，主要表現在地方政府、科研機構、科技特派員、農戶等眾多利益相關者間的彼此互動，共同推動了政策的向前發展。政策變遷通常包括強制性和誘致性變遷兩種類型，其理想的方式是把兩者結合起來，通過制度的互補協同推動政策的演化。從中國科技特派員的發展歷程來看，其政策變遷屬于強制性變遷，政府為科技特派員制度的實施發揮了關鍵作用；但從長遠來看，若使這一制度安排形成可持續的良性機制，應在強制性變遷的過程中，通過市場機制不斷增強誘致性變遷的內生動力，激發各利益相關方參與的自主性和積極性，進而實現科技資源在城鄉之間科學合理地配置，以促進中國科技特派員工作的高質量發展。

從現有科技特派員制度政策效果看，科技特派員制度較好地解決了“三農”問題的技術短板，但未能完全解決“三農”問題的市場短板。科技特派員、產業化主體在農戶增收的因果關系鏈中處于同等重要的位置，解決科技特派員的技術支持與產業化主體的市場或渠道支持的資源錯配應成為未來科技特派員制度的發展方向。