中美科技競爭環(huán)境下海外高層次人才引進對策

李北偉，路天浩，李麟白

（吉林大學管理學院，吉林長春 130025）

人才，作為知識、科技等財富的載體，毫無疑問是21 世紀最重要的戰(zhàn)略資源。人才在全球范圍內流動帶來的是知識、科技的隨之流動，而人才流動性大增的背后是人才安全問題的日益嚴重，人才安全已經危及到中國的國防、經濟和科技的安全。近年來在新冠疫情的沖擊和中美貿易摩擦的環(huán)境下，中國的海外人才引進工作面臨的環(huán)境日趨復雜，怎樣在復雜的國際環(huán)境下做好海外人才引進成為人才管理工作的重要內容。

1 人才引進相關理論基礎和研究現狀

1.1 理論基礎

人才引進相關理論可追溯至20 世紀50 年代，目前對人才引進研究的理論基礎可以從激勵理論視角、人力資源管理理論視角和創(chuàng)新管理理論視角3個角度概括。激勵理論視角相關理論包括需要層次理論、成就需要理論和期望理論等；人力資源管理理論視角包括推拉理論、人力資本投資理論和歸國適應理論等；創(chuàng)新管理理論視角包括開放式創(chuàng)新理論、協同創(chuàng)新理論和平臺理論等。具體如圖1 所示。

圖1 人才引進理論基礎框架

1.2 主要相關研究

筆者對海外人才引進的相關研究進行了梳理，主要內容如表1 所示。

表1 海外人才引進主要研究總結

1.3 相關研究述評

筆者對高層次人才引進的相關研究現狀進行梳理分析，得出以下結論：第一，國內對海外高層次人才引進的研究起步較晚，并且前期相關研究主要建立在對國外典型政策和經驗的分析和借鑒之上。第二，國外引進海外高層次人才的做法主要是依賴寬松的科研環(huán)境、優(yōu)越的研究條件，以企業(yè)等用人單位為主體，配合積極的人才移民政策“狩獵”全球精英人才。第三，國內學者對海外人才引進的研究主要集中在影響因素、引進機制等方面，近年來出現運用定量方法對人才引進的影響因素、人才選拔和引進人才的作用評價展開研究的趨勢。第四，國內外學者特別是國內學者對海外人才引進的研究主要建立在世界經濟一體化、“一超多強”的單極化世界格局的背景下，研究結果與現有世界多極化發(fā)展格局背景及中美科技競爭的現狀并不契合，在中美科技競爭環(huán)境下怎樣做好海外人才引進工作成為新的研究方向之一。

2 中美科技競爭日趨激烈的新形勢

2.1 中美科技競合關系的變動及趨勢

中美之間的科技競合關系是不斷變化起伏的。自改革開放以來，中美之間的科技競合發(fā)展可分為4 個階段：

（1）階段一（1979—1988 年）：科技合作起始發(fā)展階段。中美之間科技合作開端的標志性事件是于1979 年1 月中美簽署了《中美政府科學技術合作協定》，在該協定的基礎上兩國于1980 年建立了中美科技合作聯合委員會。中美科技合作聯合委員會每兩年在中美輪流召開中美科技合作聯合委員會會議，共同規(guī)劃協調中美科技合作事宜，促進雙邊科技合作發(fā)展。中美科技合作聯合委員會及其會議在中美科技合作中發(fā)揮了極其重要的作用，截止到1988 年12 月，中美在大氣、農業(yè)、計量和標準等20 多個領域展開了合作，中國有超過43 000 名學者和留學生派往美國進行交流和學習［22］。

（2）階段二（1989—1999 年）：科技合作曲折往復階段。美國政府于1989 年采取一系列措施制裁中國，中美之間大部分科技合作陷入停滯狀態(tài)。1994 年4 月和1995 年1 月，中美分別于美國華盛頓和中國北京召開中美科技合作聯委會，兩次會議的召開打破了中美科技合作的僵局，兩國重啟科技領域的合作。1995 年時任美國能源部長奧麗瑞訪華，1997 年原國家主席江澤民訪美，進一步推動了兩國在能源、環(huán)保等領域的合作。這一階段，中美之間科技合作由停滯到恢復，雖然中美有數萬名科學家參與了交流、數千個科技合作項目得以開展，但在科技合作的廣度和深度上遠遠未達到與兩國地位匹配的程度。

（3）階段三（2000—2016 年）：科技合作健康、有序發(fā)展階段。進入21 世紀，中國的國際科技合作理念轉變?yōu)椤耙晕覟橹鳎降然ダ保忻乐g在科技合作的方式和領域上進一步深化，合作的深度和廣度的程度空前。2000 年以來，中美簽署了《農業(yè)科技合作議定書》（2002 年）、《中美能源和環(huán)境十年合作框架文件》（2008 年）、《中美綠色合作伙伴計劃》（2012 年）等，為中美科技合作提供了政策指引和保障。2010 年建立了中美創(chuàng)新對話，大大推動了兩國在知識和技術交流、科技創(chuàng)新等方面的合作，進一步擴大了科技合作領域，促進了雙邊關系的穩(wěn)定和發(fā)展。

（4）階段四（2017 年至今）：中美在科技領域由合作轉向競爭，并將長期存在。2017 年特朗普執(zhí)政，特朗普政府奉行貿易保護主義，采取提高關稅的方式使中美之間陷入貿易摩擦的漩渦，并逐步擴大到科技、人才、教育等領域。美國政府的一系列限制措施從根本上改變了中美科技關系的邏輯，終止了中美科技合作的態(tài)勢，美國對中國科技全面轉向遏制型戰(zhàn)略喻示著中美進入科技競爭階段，中美人文交流處于“半脫鉤”狀態(tài)。2020 年11 月，拜登當選美國總統，強調美國必須在科技發(fā)展上保持前沿地位，因此中美在科技領域將繼續(xù)維持競爭態(tài)勢。

2.2 美國的科技競爭戰(zhàn)略、戰(zhàn)術及策略

美國對華科技戰(zhàn)略從整體寬松的出口管制戰(zhàn)略轉向遏制型戰(zhàn)略。從克林頓到奧巴馬，這個時期美國對華科技戰(zhàn)略整體趨勢是放松的，主要原因是中國在科技領域與美國不在同一個層次，美國對中國保持絕對優(yōu)勢，兩國擁有了一段雙贏的科技發(fā)展時期。隨著中國科技水平的迅速提升，中國在科技領域的很多方面已經與美國處于同一賽道甚至實現了彎道超車，美國不能繼續(xù)保持科技上的絕對優(yōu)勢，在特朗普政府時期中美在科技上的雙贏發(fā)展局面遭到全面質疑，美國對中國的科技遏制戰(zhàn)略就此展開。拜登政府成立至今，通過對其相關主要言論以及美國智庫的相關研究報告不難看出，拜登政府對華在科技領域將繼續(xù)維持特朗普政府的科技遏制戰(zhàn)略。

在科技遏制戰(zhàn)略的大環(huán)境下，拜登政府將可能采取“小院高墻”戰(zhàn)術對中國科技實現精準打擊，在關鍵領域與中國“脫鉤”。所謂“小院高墻”，是指美國政府需要確定與國家安全直接相關的研究領域和特定技術（即“小院”），并劃定適當的戰(zhàn)略邊界（即“高墻”），對“小院”內的核心技術，政府采取更嚴密、更大力度進行封鎖；對“小院”之外的其他高科技領域，則可以重新對華開放。“小院高墻”一方面追求在核心技術上的精準打擊，另一方面又延續(xù)了特朗普政府時期的科技遏制態(tài)勢，既希望得到中國市場和相關利益，又希望達到打擊中國高科技的目的。

自特朗普政府施行對華科技遏制戰(zhàn)略以來，美國采取了多種策略來實現對華科技的全面封鎖，主要包括通過行政手段限制人員及技術流動、通過司法手段阻礙中國企業(yè)正常經營和通過立法管制技術出口、投資及市場等，具體如表2 所示。中美科技競爭歸根結底是人才競爭，在全球日趨激烈的人才競爭環(huán)境下，中國要實現自主、自強、創(chuàng)新和高質量發(fā)展，需要積極做好海外人才引進工作。

表2 美國對華科技競爭主要策略

2.3 新形勢為海外人才引進帶來了新的機會窗口

近年來美國掀起的新一輪貿易保護主義對全球化發(fā)展帶來嚴重沖擊，中國成為美國貿易保護主義的主要攻擊對象，美國對中國科技領域施行全面封鎖，這種惡意挑釁和制裁行為已嚴重影響了國際自由的學術交流和合作，特別是華裔和與中國存在聯系的科學家被區(qū)別對待，他們正常合規(guī)的科研計劃受到限制，自由的科研環(huán)境受到破壞。美國所謂“政治正確”和新冠疫情之下種族主義的蔓延使得華人人才對美國社會的排華情緒感受更加明顯，在美國的華人企業(yè)外流和美國國內驅逐外國留美高級人才的趨勢顯現，海外亞裔人才的回流趨勢加強。

面對2019 年新冠疫情的暴發(fā)，中國通過巨大的付出和努力成為世界上應對疫情沖擊表現最為優(yōu)異的國家之一，也是世界上避免新冠病毒危害最安全的國家之一，中國應對新冠疫情的努力和成果讓世界看到中國對生命權利的尊重，對公民安全的負責，這進一步增強了中國對國外人才的吸引力，顯著表現之一就是出國深造的留學生回國意愿大大增強。

美國對華科技戰(zhàn)略轉變?yōu)槎糁菩蛻?zhàn)略也從側面證實中國科技水平的顯著提升。中美科技競爭和新冠疫情是危也是機，后疫情時期海外人才引進的新的機會窗口將會逐漸顯現，中國要抓住機會提前制定相應措施，實現人才引進效用最大化。

3 新形勢下中國引進海外高層次人才面臨的問題及挑戰(zhàn)

中美科技競爭的新形勢疊加新冠疫情的后期影響，中國在海外人才引進上面臨諸多問題及挑戰(zhàn)。主要體現在以下幾個方面：

（1）全球高層次人才的競爭更趨激烈，世界各國多種舉措“狩獵”全球精英人才。2017 年6 月法國啟動“高科技簽證”，進一步擴展和延伸了杰出人才的護照和快速簽證申請程序；2019 年3 月該簽證的申請條件進一步放寬。2018 年12 月英國最新移民白皮書取消了高技術移民的名額限制。2019 年5月美國政府發(fā)布了移民改革方案，該方案的顯著特點之一是高技術移民配額大幅度增加。2020 年2 月英國政府啟動“高科技人才簽證”，申請程序從快從簡、數量不設上限。不難看出，近年來各國采用不同措施目標直指全球精英人才，更加聚焦于高層次人才的爭奪。

（2）短期內中國在美國的高層次人才回流受到壓制。中美貿易摩擦出現以來，美國對科技人才跨國服務提出嚴格的限制，特別是對中國人才招募計劃進行針對性的打壓破壞，采取一系列人才封鎖措施在短期內壓制了華裔高層次人才的回流。新冠疫情以來，中美采取截然不同的防疫措施，兩國境內疫情情況的截然不同使得海外人才的引進更加復雜化，進一步壓制了華裔高層次人才的回流。

（3）半開放性的國際人才市場與計劃體制的國內人才市場難以對稱、平等對接。國內用人單位對國際人才的信息掌握程度有限，導致供需信息不均衡，提高了海外引才的成本與風險，降低了用人單位的引才積極性；中國的國際人才市場基本被國際獵頭公司瓜分，本土獵頭公司難以開展國際業(yè)務，國際化進程受阻；國內各類海外引智工程和人才計劃的人才定價混亂，擾亂了國際人才市場定價機制運行。

（4）高層次人才引進的政府主導色彩鮮明，市場的主體作用發(fā)揮有限，傳統引智模式難以適應國際人才流動的新形勢。中國的高層次人才引進計劃和工程多為國家相關部門組織實施，更多地凸顯了國家意志，這也是西方國家打壓中國人才引進所針對的核心所在；另外，用人單位獲得海外人才信息渠道狹窄，難以尋求自身急需的專業(yè)人才、領軍人才，更多依賴政府部門，并且政府對企業(yè)引進海外高層次人才主體需求激勵不足，導致企業(yè)缺乏引才、用才意識。隨著留學人才回流和外籍人才來華規(guī)模的擴大，國際人才的領先性和稀缺性逐漸降低，國際人才工作重心由引進向管理轉變，過往多基于需求來進行海外人才引進政策的制定，在中美科技競爭新形勢下，“不求所有，但求所用”的柔性引才理念受到嚴重沖擊。

4 新形勢下中國引進海外高層次人才的對策及建議

4.1 把握人才流動契機，順應人才共享新形態(tài)

把握后疫情時代人才流動契機，重塑中國人才國際流動格局。美歐等國家是中國留學生主要留學意向國，也是中國高等教育的主要合作對象，在新冠疫情沖擊和中美科技競爭的新形勢下，美國及其部分跟隨國家對外政策的“去中國化”將會大大提高中國留學生的留學風險，也會顯著削弱美國高等教育開放政策和移民政策在人才引進上的作用。當前，人才國際流動呈現出過程可逆、短期流動性加強等特點，人才的培養(yǎng)與使用均高度國際化，人才共享成為趨勢，美國等少數國家不友好的對外政策是對人才共享趨勢的對抗，因此，中國要做好引才工作，在世界大變局中開好新局。中國要進一步改革開放，讓全球科技走進來也要讓中國科技走出去，中國的改革開放可有效提升中國市場對全球企業(yè)的吸引力，企業(yè)入駐中國市場不僅會帶來人才與技術的流動，也會倒逼中國在企業(yè)和人才管理上更加國際化；中國要積極參與國際科技合作與競爭，擴展同美國以外國家和地區(qū)的科技合作渠道，擴大科技合作“朋友圈”，鼓勵發(fā)達國家向發(fā)展中國家進行技術轉移和投資，鼓勵中國擁有自主知識產權核心技術的優(yōu)勢產業(yè)以創(chuàng)新鏈形式走出去，在全球產業(yè)鏈上布局創(chuàng)新鏈成果，在國際競爭中不斷提升技術水平與產品議價能力。

4.2 加強戰(zhàn)略互信，完善相關法律制度

人文交流領域的戰(zhàn)略互信是人才國際流動的政治基礎。歷史上，美國等西方國家政府對科研和教育機構的干預程度較低，但特朗普政府大肆宣揚“中國威脅論”，借反華宣傳將執(zhí)法資源集中于科教領域，嚴重干預了科學界的自由與公平，而美國的反華社會動員策略也使得科學界的反對聲音難以引起社會廣泛響應，科學界對政府的制約作用極大削弱。對科教領域限制措施的實施增強了固有社會偏見和政治高壓態(tài)勢，將人文交流安全化、政治化，這種做法一旦被更多國家效仿，將會極大地傷害中國與合作對象國的戰(zhàn)略互信，導致人才交流的風險與威脅被夸大，進而忽視人才交流的“雙贏”現實。中國可啟動中與美國等國家在社會和人文交流方面的高層對話機制，通過機制化渠道與美國等國家進行人文領域交流，對雙方關切問題進行解釋澄清（如簽證、科技合作等方面的政策），雙方協商采取可能的措施對存在的問題加以解決，加強人文交流領域的戰(zhàn)略互信，推動中國與美國等國家在人文交流方面走上良性發(fā)展軌道。

海外人才引進的綜合立法可有效保障人才合法權益。美國采取立法手段、司法手段阻礙中美之間正常的科技和人才流動，以期對華實現人才封鎖、遏制中國科技發(fā)展，對高層次人才回流中國形成短期壓制，對此，中國要“以法破法”，加快加強海外高層次人才引進法律制度建設。借鑒推廣廣東人才立法成功經驗，重點圍繞外籍人才子女可在居住地接受義務教育、醫(yī)療保障、社會保障對接和出入境與永久居留等領域，對《國家海外高層次人才引進計劃管理辦法》進一步修訂，建立國際人才市場管理、人才安全、人才激勵和評價為一體的中國國際人才政策法律體系，營造良好法治環(huán)境，保障國際人才合理合法合規(guī)流動。

4.3 建設人才大數據平臺，創(chuàng)新人才管理模式

著力建設海外人才數據平臺，做到網聯全球人才，為海外人才引進提供技術支撐。首先，建立國際化的高端人才智庫，以智庫為平臺定期舉辦高層次人才論壇，了解國內外高端人才發(fā)展的趨勢和新特點，掌握高端人才的空間分布和專業(yè)結構，為人才引進、人才問題研究、人才政策制定提供科學依據。其次，借鑒新興經濟體，如印度通過網絡社交平臺引進海外人才的成功經驗，建設中國國際化社交網絡平臺，實現海內外人才資源互通，贏取國際人才競爭主動權。最后，以智庫平臺、國際化社交網絡平臺等為基礎建設海外人才數據庫，解決中國人才市場與國際人才市場信息不對稱問題，實現供需信息均衡；對數據庫中的人才信息按照行業(yè)、領域、能力水平進行分層分類，根據權限和需求為高校、企業(yè)和政府提供對應的國際人才信息支撐。此外，培育中國本土的國際獵頭，發(fā)揮國際人才資源的市場配置功能。美國人才引進成功的因素之一就是其擁有發(fā)達的國際獵頭公司。專業(yè)的獵頭公司可以有效減少人才搜尋成本、節(jié)約人才尋找時間，并且發(fā)達的國際獵頭公司能夠促進中國人才市場與國際人才市場定價與交易規(guī)則的對接，在供需信息均衡的基礎上進一步發(fā)揮國際人才市場的人力資本定價作用。

4.4 發(fā)揮市場主體作用，推進多元化引才模式

建立用人單位主體機制，實現用人單位自主引進、自主投入、自主管理，實現人才引進以用人單位為主、政府為輔，減少政府在人才引進工作中的職能越位現象。利用企業(yè)靈活機動、不受過多限制的優(yōu)勢，鼓勵國內企業(yè)基于自身需求和產業(yè)特點，通過設立實驗室等方式積極進入國際市場去“搶技術、搶專利”，以產業(yè)鏈發(fā)展帶動人才鏈完善，用人才鏈完善再促進創(chuàng)新鏈建設，實現“嫁接”到“移植”的轉變，達到企業(yè)核心競爭力提升、國家產業(yè)升級和中國創(chuàng)新人才質量提高的目的。高校和科研院所每年定期將引進人才情況進行打包上報國家相關部門，通過專家評審方式對人才質量進行劃分并由國家對用人單位給予一次性政府補貼，對作出重大創(chuàng)新的人才給予重大獎勵。

有效拓展引才渠道，推進多元化引才模式。首先，以大項目大工程為著力點，吸引國際高層次人才。企業(yè)可通過大項目大工程招募國際專業(yè)人才或者在國外設立研發(fā)中心吸引全球人才，而國家有關部門、高校和科研院所可以選擇每年建立一批對外專項，吸引國外頂級科學家參與，在大項目大工程持續(xù)合作的基礎上達到引智的目的。其次，加強博士后國際化機制。博士后制度具有靈活性和自由度，手續(xù)簡單、投資多元、渠道多樣，能夠有效實現人力資本增值，也是高層次人才交流的重要途徑。第三，以自貿區(qū)為平臺設立真正的人才特區(qū)，開辟引才“綠色通道”。要給予人才特區(qū)在人才引進、管理等方面更加寬松的試驗權，允許對現有政策體制有合理突破，國際人才可持“中國高科技簽證”順利快捷進入中國，并扎根于中國進行科技創(chuàng)新工作。第四，充分發(fā)揮科技組織的平臺作用。海外華人學者在全球范圍內建立了數量繁多、種類豐富的科技組織，因為同源同祖，這些社團組織與國內科技組織及相關機構有著密切聯系，在國內人才政策對外推廣介紹上具有重要作用，有助于推動海外學子回流。

5 結論

中美之間人才及技術交流已經由競爭與合作同步前進的局勢明顯向純競爭方向傾斜，本研究通過梳理海外人才引進相關研究，發(fā)現研究結果與現有復雜多變的國際局勢并不契合。面對愈加惡劣的國際人才競爭局面，本研究詳細分析了中美科技競合關系的變動及趨勢，并對美國對華科技競爭戰(zhàn)略、戰(zhàn)術和策略進行了研究，最后針對中國引進海外高層次人才面臨的人才回流受到壓制、國內外人才市場不匹配和市場主體作用發(fā)揮有限等問題提出了相應的對策和建議，以期抓住后疫情時期海外人才引進新的機會窗口，秉承不拘一格降人才的態(tài)度，進一步聚集人才、獲取人才。

雖然本研究面對國際人才引進的現狀提出了一些針對性的策略，但中國面臨的國際局勢日益復雜多變，需要建立起動態(tài)的國際交流機制，從國際上搶奪人才，進而實現中華民族的偉大復興，這也是以后人才引進研究的方向所在。