社會組織參與公共危機事件治理的運行邏輯與策略

趙敬丹，孫明爽

（沈陽師范大學 管理學院，遼寧 沈陽110034）

2020年10月29日，中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出了“社會治理特別是基層治理水平明顯提高，防范化解重大風險體制機制不斷健全，突發公共事件應急能力顯著增強，自然災害防御水平明顯提升”這一發展目標。同時，指出要“發揮群團組織和社會組織在社會治理中的作用，暢通和規范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與社會治理的途徑”[1]。當前，我國仍處在新冠肺炎疫情防控的關鍵時期，克服社會組織在防疫過程中暴露出的諸多問題，充分發揮社會組織在公共危機事件治理中的優勢與功能，挖掘其在公共危機事件治理中的內在潛能，使公共危機事件治理體系更加完善，對助推我國經濟社會快速發展具有重要的理論和現實意義。

一、公共危機事件發生需要社會組織參與治理

公共危機事件是一種危及全社會生命安全和共同利益的突發性、災難性事件。雖然可以根據不同的分類標準將公共危機事件分為不同種類，但大都具有相同的特征，如發生突然性、時間緊迫性、指向破壞性等[2]。公共危機事件一旦發生，將會嚴重影響社會的正常秩序和公眾的人身財產安全，甚至還會引發社會動蕩，具有強大的破壞性。因此，一旦公共危機事件發生，其主要治理機構將面臨巨大的挑戰。近年來，我國接連發生了數次危害性較大的公共危機事件，如2003年的“非典”疫情、2008年的汶川地震和2020年初發生的新冠肺炎疫情等。公共危機事件的頻繁發生，嚴重影響了社會的穩定發展，也造成了巨大的經濟損失。在時代與現實危機情境的推動下，政府逐漸意識到公共危機事件治理是一件極其復雜且具有系統性的社會公共事務，僅僅依靠財力、物力及政府強制性機制的支撐是遠遠不夠的，還需要多元化的治理主體參與其中，尤其是要充分發揮社會組織在公共危機事件治理中獨特的優勢與功能。如何更有效地發揮社會組織在公共危機事件治理中的作用逐漸成為熱點話題被學術界所關注。目前，學者們關于社會組織參與公共危機事件治理的研究主要基于政府對社會組織的管理及社會組織自身能力提升兩個層面：一是基于政府對社會組織管理層面的研究，主要分析如何樹立正確參與理念和營造良好的法律制度環境等[3]。當前，我國的社會組織參與公共危機事件治理存在立法缺失、銜接有縫等問題[4]，需要政府創設良好的法律制度保障和構建完善的危機應對機制，為社會組織參與該類管理提供更多動力保證[5]。二是基于社會組織自身能力提升層面的研究，主要分析應如何解決社會組織自身利益整合能力不足，有效參與公共危機治理缺乏足夠的資源基礎等問題[6]。社會組織要完善內部管理結構、增強自身籌措能力、具備國際化的眼光[7]，提高參與公共危機治理的專業化水平[8]。另外，還有一些學者研究發現，由于社會組織自身能力及政府與社會組織的關系等問題，造成社會組織公共信任度不夠，無法充分發揮自身公共危機事件治理的能力。

充分發揮社會力量，尤其是社會組織在公共危機治理中獨特的優勢與功能，已成為新時代中國政府有效治理公共危機事件的必然選擇[3]。加強社會組織與政府在公共危機事件治理中的合作，不僅可以減輕政府的壓力，而且可以實現互補，促進公共危機事件的有效管理[9]。但在疫情防控過程中，社會組織在作出巨大貢獻的同時，仍存在一些現實難題有待解決。因此，如何從根本上克服這些難題，使社會組織更加有效地參與到公共危機事件治理中，是我國學術界亟待思考的現實問題。

二、社會組織參與公共危機事件治理的運行邏輯

在公共危機事件治理中，由于危機事件的突發性、瞬時性、緊迫性和不可預測性及政府公共政策體系的局限性，容易造成政策制定和執行的困難，存在嚴重的“政府失靈”[10]。而且，很多私人部門和企業由于公共危機事件治理的公共性和外部性，不愿涉足沒有利益可以獲得并有可能將處于危險之中的領域。在這種情況下，社會組織在公共危機事件治理中的優勢將得到最大化。第一，社會組織經過多年來的發展，數量眾多。據民政部統計數據顯示：近15年來，社會組織的數量一直處于上升狀態，截至2021年5月，我國符合中華人民共和國國家標準（GB/T 4754—2017）的社會組織單位總數已近90萬個，其中社會團體37.6萬個，民辦非企業單位51.5萬個，基金會8 540個。具體發展情況，如圖1所示。第二，社會組織不僅數量眾多，而且種類較多，內容涉及社會生活的方方面面。在公共危機事件治理中，社會組織可以利用自身的專業技術優勢，通過提供不同形式、運用不同方法來應對公共危機事件。另外，社會組織還可以通過靠近基層的優勢進行廣泛宣傳，提高廣大人民群眾對公共危機事件的認識，而且社會組織能夠與政府和群眾進行聯系，并利用其專業技能、群眾基礎與政府、群眾互動，及時接收和傳遞危機信息，在對政府和群眾的關系進行調解的同時，還能夠向政府提供可靠的政策建議和相應對策。具體來說，社會組織在公共危機事件治理中的運行邏輯可以從三個方面來考察。

圖1 社會組織單位數

（一）具備專業技能，可使公共危機事件治理更加專業化

在公共危機事件治理的核心環節，絕大多數社會組織都表現出自己專業能力上的優勢[11]。這是因為社會組織在成立之初就與特定的行業有著密切的聯系，因而在成立之時就設定了明確的目標和宗旨，并根據其戰略目標聘任了經驗豐富的成員。在應對公共危機事件時，社會組織成員可以提供專業領域內、結合自身優勢的專業服務，準確有效地應對危機[12]。比如，在新冠肺炎疫情防控期間，深圳猛犸基金會作為我國首家推動基因科技造福民生的公益機構，充分利用過去參與疫情防控的經驗和在基因科技上的獨特優勢于極短的時間內破譯了病毒核酸序列，研發出新冠檢測試劑盒，并把我國硬核實力及火眼實驗室的運營經驗予以全球推廣，及時幫助國內外多家醫院進行了實驗室的升級，在此次全球疫情防控中發揮了巨大作用。像深圳猛犸基金會這樣的專業性社會組織還有很多，不同的社會組織努力為人們提供各種社會服務，包括出行服務、生活服務、心理咨詢、法律援助和在線教育等。這不僅能擴大政府在危機管理方面取得進展的范圍，還為復雜而異常的危機管理帶來了新思路，使決策更加有效和可行。不僅如此，社會組織還可以利用專業合作伙伴的優勢尋求國際組織的幫助，以減輕本國公共危機事件的影響。

（二）反應靈活快捷，能為政府公共危機事件治理提供支持和補充

公共危機事件是一種非常規的社會狀態，只靠政府組織作出反應是不夠的，還需要社會組織給予配合。而大多數社會組織則具有靈活多變、反應迅速、覆蓋廣泛等優勢[13]。它不僅可以滿足群眾的多樣化需求，而且在交流和信息交換中沒有所謂的信息不對稱，可以依靠廣泛的公共基礎來獲取準確的信息，積極調動各方的資源，發揮有效而準確的作用。在新冠肺炎疫情發生時，整個社會被重創，醫療物資和人力資源嚴重不足。此時，許多社會組織通過各自渠道聯系緊缺物資，如口罩、防護服、消毒水和ECMO機等，幫助政府在緊急情況下完成資源的重新分配。此外，還有各種各樣的志愿者駐扎在道路交叉口、交通要道、鄉村居委會等處，幫助打通防疫工作的“最后一公里”。這種迅速靈活的工作特征使他們在政府短期內沒有時間顧及的領域中起到了支持和補充的作用。

（三）貼近基層民眾，能夠使公共危機事件得到疏導和化解

當公共危機事件發生時，政府的權威性使他們更傾向于使用單一的手段來解決問題。而社會組織作為連接公民與國家的中介橋梁，上連政府、下接群眾，具有強大的動員能力及廣泛的社會根基[14]。它所依賴的是廣泛的民間力量，組織成員來自基層，代表基層民眾的利益，能夠比較準確地將基層民眾的訴求表達出來，然后迅速地做出反應或將其傳達給政府，是政府和基層民眾之間的“調節器”，既能避免公眾對行政機關公正性的質疑，也有助于釋放社會壓力。同時，由于社會組織具有民間性，在應對公共危機事件時會有志愿者愿意參與其中，他們可以免費提供服務，提高社會組織績效的同時還可以降低運營成本。而且，社會組織成員大都是因為熱衷于其所開展的事業而加入其中的，具有較強的使命感和責任心，這大大提高了社會組織參與公共危機事件治理的可行性，同時也緩解了政府治理危機的壓力。

三、社會組織參與公共危機事件治理的現實困境

（一）社會組織參與公共危機事件治理過程中資源匱乏

在進行公共危機事件治理時，資源是最重要的因素之一，起著支撐和輔助作用。社會組織有效運行和參與公共危機事件治理時所需的資源主要包括人力、技術、資金及物資儲存等。第一，人力及資金問題是社會組織公共危機事件治理參與程度和成效的決定性問題。社會組織作為非營利組織的獨特性決定了其勞動力和資金不是直接來自招聘和經營利潤，而是取決于公民的志愿參與和支持。當重大危機事件發生時，需要大量的人力和物力，但社會組織原有的人手和物資嚴重不足，整個社會又處于緊張狀態，即便是社會組織具有較強的靈活性和民間性，臨時招募志愿者、籌集物資也是比較困難的。第二，專業能力還有待進一步提高。盡管社會組織在處理社會公共事務上具有自己獨特的優勢和專業能力，但社會組織作為很多公眾的業余選擇，對其重視程度不足，在面對極少發生的公共危機事件時難免手忙腳亂，缺乏應對公共危機事件的專業技能。總體而言，當社會組織治理公共危機事件時，相對缺乏人力、物力和技術資源，其主要標志是治理對策的不確定性及組織態度波動和計劃執行難度較大等。

（二）社會組織參與公共危機事件治理的相關管理體制不合理

由于公益性和非營利性的特點，社會組織可以成為公共危機事件治理的主體之一。但通過現實情況來看，與政府組織相比，社會組織的內部結構相對松散，受到的監督也遠沒有政府組織嚴格。社會組織雖然是非營利性組織，但也有自己的利益訴求，現有的相關管理體制缺乏相應的法律手段來控制和限制其行為。主要集中在兩個方面：第一，政府對社會組織參與公共危機事件治理的模糊控制，導致社會組織在參與公共危機事件治理時運作不流暢且效率低下。現階段，我國社會組織的相關管理體制不夠合理，一些政府部門在其管理領域對社會組織采取了自我管理的方式，沒有統一而明確的社會組織管理標準。多重審批和多重管理可能導致不同政府部門之間、政府部門與社會組織之間發生不必要的摩擦，使社會組織參與公共危機事件治理時出現本可以避免的障礙。第二，社會組織內部的自我管理體制不夠合理。目前，我國的一些社會組織設有理事會和其他理事機構，但大多數都沒有真正發揮作用。當社會組織參與公共危機事件的治理時，所有重大決策通常還是由組織內的少數領導者私下做出，理事會和理事機構僅僅是形式上的存在，甚至一些草根組織內部還存在著官僚主義，領導者隨心所欲，很少甚至從不傾聽組織中其他人的意見。以上兩種情況可能會導致社會組織濫用權力和侵犯他人權利的行為出現。

（三）政府與社會組織在公共危機事件治理方面缺乏溝通

許多參與公共危機事件治理的社會組織在現實生活中形成了服務意識，對公共危機事件的治理提出了許多富有創造性和有效性的建議，但大多數都沒有得到實際運用。這不僅反映了社會組織在實踐過程中嚴重缺乏行動能力，從公共危機事件治理的角度來看，還反映出政府部門沒有足夠關注社會組織在公共危機事件治理中的作用，沒有建立起制度化的渠道與社會組織進行溝通。這主要表現在兩個方面：第一，政府與社會組織之間的溝通缺乏制度安排。我國政府現有的管理體系與傳統的管理體系息息相關，對大多數社會組織不太重視。當公共危機事件發生時，政府通常不會積極主動地與社會組織進行溝通和信息交換，社會組織只能在未得到政府正式批準和安排的情況下自發地參與公共危機事件的治理，這不僅讓社會組織參與公共危機事件治理變得被動，而且治理工作也只能盲目進行，可能會導致供需不匹配的現象出現。第二，政府對社會組織的規劃安排相對不足。在現實中，既然政府并沒有將社會組織完全排除在公共危機事件治理工作之外，那么就應該明確指出社會組織在公共危機事件治理中應承擔的責任和義務，但政府當前的危機治理體系很少提到這一點。政府與社會組織缺乏溝通，再加上政府對社會組織正式規劃安排的缺失，導致社會組織在沒有政府統一命令的情況下自行參與公共危機事件的管理和治理，工作效率和治理效能大大降低，大量資源被白白浪費。

（四）社會公眾對社會組織參與公共危機事件治理信任不足

當前，社會組織參與公共危機事件治理時，社會公眾對其缺乏信任，影響了社會組織對公共危機事件治理的效果。缺少社會的信任，社會組織將會失去較多的社會資源和權力，甚至會失去參與公共危機事件治理的價值和意義。造成社會公眾對社會組織參與公共危機事件治理信任不足的主要原因有以下三個方面：第一，我國社會組織的數量雖多，但大多數社會組織的基礎卻相對薄弱，并且傾向于依賴政府機構，公眾所看到的許多社會組織就如同政府的附屬機構一般，官僚主義較為嚴重。而且，我國社會公眾對社會組織的關注不多，真正了解社會組織的人較少，大多數公眾對社會組織的看法存在著相對的偏差。因此，在發生公共危機事件的時候，大多數社會公眾通常會更加信任黨和政府，對一些社會組織提供的幫助則比較抵觸。第二，現有社會組織中的信息沒有完全公開，組織內部的工作也沒能讓公眾足夠了解，甚至有些社會捐贈的錢款和物資經常不知所終，致使社會公眾對社會組織的信任大打折扣。如果不對這種情況進行干預，社會組織最終的結果將是無法參與到公共危機事件治理當中。第三，一些社會組織利用非法手段爭奪社會資源或參與內部交易以獲取更多的利益，嚴重損害了社會組織在公眾心目中的形象。

四、社會組織參與公共危機事件治理的策略優化

（一）拓寬社會組織參與公共危機事件治理的資源儲備

拓寬社會組織參與公共危機事件治理的資源儲備，首先必須在資金和人才方面制定適當的計劃。在保障人力資源方面，需要通過社會各領域加強宣傳，提高公眾的公共服務意識，鼓勵專業人才參與社會組織，進一步擴大人才吸收渠道。社會組織還可以通過改善志愿者和會員的注冊方式，以及獲取新資源的方式來管理其人才數據庫。另外，社會組織作為有價值的實體組織，在招募組織成員時應提高準入門檻。這不僅能夠讓現有組織成員的榮譽感和使命感更強，而且還會使整個社會組織的專業性得到提升。在集資方面，需要提高組織自身進行公共危機事件治理的實力，并通過良好的項目籌集資金，以有效消除資金障礙。同時，應設立專職部門協調整體集資流程，并利用相關政策促使集資工作順利進行。在專業技能方面，需要逐步制定發展計劃，對領導者、組織成員和臨時雇用的志愿者進行系統和分層培訓，并定期進行專業技能模擬訓練，有效提高每一位組織成員的危機應對能力。

（二）完善社會組織參與公共危機事件治理的相關管理體制

作為公共危機事件治理的參與主體，完善的管理體制是社會組織正常運轉的重要支撐。因此，必須完善相關法制，優化社會組織參與公共危機事件治理的制度建設，把社會組織參與公共危機事件治理納入法制軌道，建立健全社會組織參與公共危機事件治理的運行機制，以法律來規范和制約社會組織的行為。具體而言，在對社會組織的管理和監督方面，政府應在現行法律制度的基礎上，完善和修訂相關登記管理制度，降低社會組織參與公共危機事件治理的條件。鼓勵更多高素質社會組織參與公共危機事件治理，加強對現有社會組織的監督管理，促進其規范化發展。同時，加快推進《社會組織法》立法進程，逐步建立科學管理體系，從而明確社會組織在公共危機事件治理中的職能定位、地位等級、組織形式和活動范圍等，以此來促進社會組織的健康發展，提升社會組織進行公共危機事件治理的效能。社會組織本身也應該建立應對公共危機事件的綜合運行機制，制定應對危機的基本程序，明確利益相關者的職責和權限，建立健全內部自檢自查制度，同時加強對組織內人員的職業培訓和監督，提高全員參與公共危機事件治理的能力和意識。

（三）搭建政府與社會組織進行公共危機事件治理的合作平臺

公共危機事件多元化治理是現代公共危機事件治理的必然趨勢，多元化治理模式可以充分整合社會資源，形成多元化的公共危機事件治理體系[15]。因此，政府和社會組織需要發展相互支持與合作、相互信任和依賴的伙伴關系，兩者應結合起來建立一個專門的公共危機事件治理體系，該體系應能夠進行系統的溝通，共享彼此的資源，相互支持和協作。政府應積極與社會組織建立交流與溝通、促進互助合作、應對公共危機事件的制度化平臺。這種平臺的建設主要涉及以下三個方面：第一，要建立健全社會組織統一指揮、相互協調、資源共享的平臺，根據具體的公共危機事件建立與之一致的治理計劃，引導社會組織成員和社會組織有序參與公共危機事件的治理和服務。進一步根據社會組織的專業方向、組織特點、所有物資和裝備等具體情況進行調配，以最大限度地發揮周邊和鄰近地區的聯動效應。第二，要全面實施數據網絡技術，盡快打造統一的公共危機事件數據技術支撐體系。可以建立一個電子指揮中心，通過平臺快速收集公共危機事件信息并提交相關工作，從而提高公共危機事件中的信息傳遞效率。第三，要發揮新媒體在公共危機事件治理中的重要作用，讓公眾及時準確地通過各種媒體和平臺獲取公共危機事件的相關信息，并且定期報道危機治理的實時情況，從而維護大眾的知情權。

（四）提高社會組織參與公共危機事件治理的社會公信力

社會組織能否充分發揮治理公共危機事件的作用，這不僅取決于社會組織的能力水平，也取決于它是否被社會公眾所接受。因此，提高參與公共危機事件治理的社會組織的外部合法性和社會公信力，成為社會組織有效參與公共危機事件治理的關鍵。具體來講，主要有以下三個方面：第一，政府應積極支持社會組織參與公共危機事件治理。改革傳統管理方式，鼓勵社會組織參與公共危機事件并向公眾表明政府對社會組織高度重視的態度。第二，社會文化建設應不斷加強。加大對社會組織的宣傳力度，完善和健全社會組織社會評價和治理體系。例如，通過社會媒體對社會組織進行正向宣傳和輿論監督，引入第三方評估機構對社會組織進行監督等。第三，社會組織應努力提高自身的專業能力。完善內部運營體系及監督體系，從根本上做到服務為民，解除民眾的懷疑。

總而言之，社會組織要想在具有綜合性、具體性、復雜性的公共危機事件治理中充分發揮自己的作用，不僅需要提升自身的治理能力，還需要借助政府及其他相關組織的力量。只有擁有堅實而穩固的動力保證，社會組織才能更加高效地參與到公共危機事件治理中。在時代與現實的推動下，社會組織在公共危機事件治理中將會發揮更加重要的作用。在未來的研究中，我們需要繼續探索，既要使社會組織在公共危機事件治理中戰勝挑戰、實現價值，又要衡量它的負面影響并加以控制。同時，必須充分考慮我國的具體國情和當前我國參與公共危機事件治理的社會組織的現實情況，對其他國家社會組織運行的經驗進行合理化和批判性的審視，并在此基礎上進行有意義的創新。