城市人才爭奪現象的探究：現象生成、政策分析與對策建議

葛曉龍

摘要：2017年，國內二線城市一場城市人才爭奪戰打響，隨后北、上、廣、深等一線城市也加入其中，人才爭奪趨于白熱化。研究發現，人才爭奪是經濟發展轉型、產業優化升級、人口紅利消減等因素共同作用的結果;在引才政策上，各城市在目標群體、福利待遇、引才目的上既有差異又有共性;在政策效果上，短期內會吸引人才流入、促進城市發展，但長期來看則會加劇地區間人才失衡。因此，需要理性地構筑城市人才高地，在引進人才的同時強化本地人力資源的開發;在提供政策支持的同時關注城市公共服務水平的提升;最后還需要樹立多元化人才觀，實現人才資源可持續發展。

關鍵詞：城市人才爭奪;引才政策;人力資源開發;多元化人才觀

改革開放四十余年實踐印證了城鎮化是經濟增長的重要引擎。改革開放初期，部分城市依靠廉價勞動力、豐富礦產資源、優越地理位置等因素實現了社會經濟的快速發展。隨著人口紅利逐漸消減、環境污染日趨嚴重和交通網日益完善，原有競爭優勢開始消退，城市發展面臨著新的考驗。如何突破發展瓶頸，實現高質量、高效益發展，成為政府所關注的重大問題之一。2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大報告中明確提出，中國特色社會主義事業邁入新時代，為實現兩個“一百年”奮斗目標，我們要堅定實施人才強國戰略。[1]人才是實現經濟高質量發展、提升國際競爭力的重要保障，尤其是在全球經濟復蘇緩慢、新冠疫情全球肆虐的特殊背景下，國內各城市掀起了人才爭奪戰，以期實現經濟發展的“彎道超車”。

一、城市人才爭奪概況與原因分析

（一）“硝煙彌漫”的城市人才爭奪戰

據不完全統計，2017年至今，全國已有五十多個城市出臺過引才政策。如2017年1月，西安市發布了《關于進一步吸引人才放寬我市部分戶籍準入條件的意見》，聚焦西安國際化大都市建設，加快人才引進，降低人才落戶西安的條件。2017年10月，武漢市接連發出《關于加強大學畢業生安居保障的實施意見（試行）》《關于進一步放寬留漢大學畢業生落戶試行政策的通知》和《關于發布武漢市大學畢業生在漢工作指導性最低年薪標準的通知》三份政策文件。此外，天津、重慶、合肥、濟南等城市也紛紛出臺人才引進政策。2018年北京、上海等一線城市的加入使得這場人才爭奪戰趨于白熱化。從區域來看，人才爭奪的“戰火”遍及東西南北各地區。由此可知，中國在社會經濟轉型發展過程中面臨著人才短缺的嚴峻考驗。

在人才引進政策上，各地方政府“八仙過海”。尤其是針對普通高等學校的畢業生，許多城市打出了便捷落戶、購房補貼、生活補貼等多種優惠政策的“組合拳”。例如，西安市從2017年3月1日起，全日制普通大中專學生只要提供落戶相關憑證即可快速落戶西安;武漢市從2017年10月起，針對留漢工作的畢業生提供了便捷落戶、買房優惠、最低年薪等政策。相比較而言，北、上、廣等一線城市則聚焦高、精、尖人才的引進，強調一人一策，關注高端人才的個性化需求，如雄厚的科研啟動金、開放的工作環境等。

（二）城市人才爭奪的原因分析

1.中國經濟新常態必然結果，創新驅動發展需要人才

2014年底，中央經濟工作會議對于中國經濟發展特征做出權威分析，中國經濟進入新常態，表現為經濟增長的中高速、發展方式的集約化、產業結收稿構的中高端以及動力的創新驅動。[2]有學者對中國經濟新常態的內涵與形成機制進行分析，認為工業化初期的中國經濟發展增長特征表現為，高資本投入、用工成本低以及重化工業、房地產等產業的粗放發展。[3]然而這種增長方式是不可持續的，中國經濟發展方式必須轉變、經濟結構必須調整。對此，2016年3月，《“十三五”規劃綱要》中提出了“實施創新驅動發展戰略”。同年5月，中共中央、國務院印發的《國家創新驅動發展戰略綱要》明確提出，“創新驅動實質就是人才驅動”。

一方面，產業優化升級需要人才。第二產業是我國支柱型產業，但面臨著自主創新能力不足、傳統產業產能過剩等問題。隨著互聯網、物聯網、云計算的發展，一大批先進技術正在與傳統產業相融合，實現傳統產業升級，同時機器人、3D打印等新興產業正在興起，需要產業人才給予智力支撐。另一方面，重大科技創新需要人才。十八大以來，我國在重大科技研發創新上取得豐碩的成果，神州飛天、墨子“傳信”、高鐵飛馳。這一系列科技成果都離不開人才的支撐。可以說，中國經濟發展轉型的大趨勢促使著各城市在“高質量發展”上謀劃布局，而各類人才的“加盟”必將給城市發展增速提質，也就解釋了各城市為何“廣種梧桐引鳳凰”。

2.人口紅利逐步消減，人才紅利開始凸顯

在諸多生產要素中，人是最具活力和關鍵性的要素，其能動性和創造性會極大地推動社會經濟發展。當前，城市人才爭奪現象的產生與我國人口形勢變化有著直接聯系。根據《中國統計年鑒2018》的人口數據顯示，自2013年起，我國勞動適齡人口（15—64歲）呈現下降趨勢，而老齡人口（65歲及以上）則呈現上升趨勢，預示著我國人口紅利開始消減（如圖1所示）。早年學者就分析了中國人口形勢與經濟發展之間的關系，研究發現，改革開放以來所取得舉世矚目的經濟增長奇跡得益于人口急速增長所產生的人口紅利。人口紅利的消失必然會帶來經濟增速回落。[3]在人口紅利逐漸消減、經濟增速放緩的同時，人口老齡化無疑給城市經濟發展“雪上加霜”。根據《中國統計年鑒2018》的人口數據顯示，自2001年起，我國老年撫養比逐年遞增，2017年我國老年撫養比高達15.9%。為此，我國在2013年制定了“單獨二孩”政策，在2015年實施“全面二孩”政策，但短期內難以化解人口老齡化危機。各地方政府開始轉變策略，實施人才引進計劃，以期依靠高素質人才為城市發展提供強勁動力。

在此次城市人才爭奪中，普通高校畢業生成為“搶奪”的重要群體，如武漢實施的“百萬大學生留漢創業就業工程”、西安實施高校畢業生落戶便捷政策。從《中國統計年鑒2018年》公布的教育數據來看，全國本科、碩士、博士的招生和畢業人數正逐年增長（如圖2所示）。在人口紅利逐漸消減的背景下，吸引高校畢業生夯實人才根基、充分發揮人才紅利優勢成為城市提升發展質量與效益的關鍵因素，因而引發了一些城市“哄搶”高校畢業生的情況。

3.人才是戰略資源和城市競爭力的關鍵要素

2017年10月，習近平總書記在黨的十九大報告中指出，“人才是實現民族振興、贏得國際競爭主動的戰略資源。”[1]2018年3月，習近平總書記在廣東代表團參加審議時，又一次提出“發展是第一要務，人才是第一資源、創新是第一動力。”[4]這一系列論述都說明人才將是新時期中國城市社會經濟高質量發展的重要動能。于是，各地方政府紛紛摩拳擦掌，爭奪人才資源。

當前，科學技術更新迅速、傳統產業亟待升級、經濟發展需要轉型，此時的人才資源比物質資源更加珍貴。對此，已有國外學者論證了人力資本在技術創新和經濟增長方面的重大作用。如盧卡斯、舒爾茨等人構建起的技術進步的內生增長模型（即知識積累模型），強調人力資本是經濟增長的新動力[5]，人才的稀缺性、創造性使其已經成為各國爭奪的對象。經濟全球化的今天，國內城市不僅需要面對國內的競爭壓力，也要面對激烈的國際競爭，人才是其實現彎道超越的關鍵。

根據《2019年全國教育事業發展統計公報》數據顯示，我國各類高等學校在校人數4002萬人，高等教育毛入學率51.6%。高等教育事業的發展為我國經濟社會發展提供了人才保障，但距離人才強國的行列仍有較大的差距。據了解，美國高等教育毛入學率超過80%，為美國高科技發展提供了強大的智力支撐。2018年5月28日，習近平總書記在中國科學院第十九次院士大會、中國工程院第十四次院士大會上強調：“全部科技史都證明，誰擁有了一流創新人才、擁有了一流科學家，誰就能在科技創新中占據優勢。”[6]于是，北京、上海、深圳等地在全球范圍遴選頂尖人才，以期取得重大科技成果。

二、城市引才政策的注意力配置與效果分析

1.城市引才政策的注意力配置

在這場人才爭奪戰中，各地先后出臺了百余件政策文件，但這些政策文件在目標群體、福利待遇以及引才目標均存在著差異性。人才引進政策的邏輯差異性反映了各地在引才過程中注意力分配情況。注意力（attention）本是心理學的一個基本概念，意指人們將意識分配和集中于特定事務的心理活動與心理過程。[7]諾貝爾經濟學獎得主西蒙（HerbertA.Simon）將其引入管理學領域并由此提出了有限理性決策理論（Boundedrationaldecisiontheory），即行為主體在面對紛繁復雜的信息、變幻莫測的環境時只能在有限理性范圍內進行決策，這個過程就是注意力分配。政府機構作為公共組織和決策主體，其注意力分配可以用來理解政府對某一領域的關注，直接影響該領域的未來發展。[8]

本文基于上海、北京、武漢、合肥、西安和成都6個城市的人才引進政策文本，從目標群體、福利待遇和引才目的三個維度進行注意力配置分析。

第一，目標群體的差異性。如表1所示，上海、北京志在吸引“高、精、尖”人才，而武漢、西安、成都等城市對不同梯次的人才均“敞開大門”，上至各類領軍人才，下至技能人才和高校畢業生。究其原因，這與城市間人力資源的豐富程度密切關聯。北京、上海作為國內一線城市在經濟發展、公共服務供給等方面具有無可比擬的優越性，從而會吸引大量人員流入。其所擁有的普通高校數量也居全國前幾位。多重因素的疊加夯實了北京、上海等一線城市的人力資源基礎，但其仍面臨高端人才短缺的局面。例如，上海發布的《上海加快實施人才高峰工程行動方案》面向取得國內同行公認突出成就、處于領域前端、具有成為世界級高峰潛力的人才。

相對于北京、上海而言，中西部城市的人力資源基礎相對薄弱，不僅缺少高端型人才，產業領軍人才和青年人才數量也不足。作為新晉國家中心城市行列、“一帶一路”橋頭堡的西安，在此次人才爭奪中表現格外引人關注，為全日制專、本、碩、博、頂尖人才提供了落戶、人才補貼、學歷補貼、住房等多方面政策優惠。因此，有學者在分析國內各城市的引才政策后，就提出爭奪目標究竟是“人口”還是“人才”的疑問。[9]

本文認為，引才政策所指向的人才群體差異性正印證了城市政府注意力配置的不同。北京、上海等一線城市所具有的各方面優勢會吸引大量人口流入，隨之而來的是交通擁擠、住房緊張等一系列“城市病”。引才政策一方面可以吸引高素質人才提升城市競爭力，另一方面“高門檻”會消除一部分人口流入城市的意愿，緩解“城市病”。但武漢、合肥、西安、成都等中西部城市則不同，這些城市面臨著人口與人才流失的雙重壓力，因而在吸引高端人才的同時又要夯實人力資源基礎，也就表現出了“搶人口”和“搶人才”相互交織的現象。

第二，形式各異的福利待遇。有學者梳理當前二線城市的引才政策，發現在福利待遇方面具有高度的相似性，即“貨幣補助+住房保障+落戶政策”。[10]也有學者分析了不同級別城市引才方式的差異性，即北、上、廣等一線城市強調人才成長的制度環境培育，而二線城市則提供豐厚資金、住房保障等高規格的福利待遇。[11]為何會出現人才福利待遇的差異性？這是城市自身的經濟實力、公共服務水平和人才偏好等因素共同作用的結果。首先是公共服務水平與人才偏好的耦合。對一般性人才而言，為享受優質服務資源，其“用腳投票”的意愿比較高，而高端人才則會注重其發展平臺的搭建、成長氛圍的營造。因此，一、二線城市會在引才政策上提供差異性的服務。其次是城市經濟發展水平的差異。為彌補經濟發展水平對人才吸引力的不足，二線城市會強化貨幣補助、購房補貼等政策宣傳，強化人才吸引力。

第三，“殊途同歸”的引才目的：實施創新驅動發展戰略。習近平總書記在十九大報告明確提出，“創新是引領發展的第一動力，是建設現代化經濟體系的戰略支撐。”[1]當前，國內各城市面臨著經濟發展動力變革、效益變革的雙重挑戰，而人才是實現變革、突破發展瓶頸的關鍵，因此，各城市對于各類型人才紛紛拋出“橄欖枝”。例如，北京對科技、金融、文化等領域的高端人才提供政策優惠，旨在打造具有競爭力的現代化國際大都市，強化第三產業的實力。西安、武漢等城市則急于引進產業急需人才、科技創新人才推動產業優化升級。雖然不同城市在爭奪的目標群體、提供的福利待遇上存在差異，但其目的具有一致性，即立足城市發展現狀與戰略定位，積極貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享發展理念并通過引才助力城市創新驅動發展戰略的實施。

2.城市引才政策效果分析

各地為吸引人才而出臺的各種優惠政策在短期內效果顯著。首先是吸引人才的目的初步實現。據西安市公安局公布數據顯示，2018年第一季度，全市市外遷入共244978人，具體分為博士以上392人、碩士研究生6689人、本科74960人、大專50233人和中專、技校17796人。[12]從這些數據來看，暫時緩解了高校畢業生“東南飛”的尷尬局面，但是否能長期吸引、留住更高層次人才在中西部地區需要進一步探討和分析。其次是大量人才流入必將推動城市的發展。具體表現為：第一，產業人才流入能促進城市傳統產業優化升級，實現高質量、高效益發展;第二，高端人才的加盟會助力城市搶占科技發展的“前沿陣地”，提高科技創新能力;第三，人才流入還會促進城市相關服務業發展，如日常的吃、穿、住、行等基本服務行業以及金融等高端服務業。

人才爭奪的升級為城市未來的發展埋下了隱患。第一，會加劇地區間人才失衡。有學者指出，當前的“人才爭奪戰”會對十九大報告中“鼓勵引導人才向邊遠貧困地區、邊疆民族地區、革命老區和基層一線流動”的政策造成沖擊，對未來鄉村振興戰略和扶貧攻堅戰略會產生一定負面影響。[13]第二，部分城市房價上漲，可能會引發“搶房大戰”。二線城市在爭奪人才時都打出了“送戶口+購房補助”的組合拳，無疑會放松限購政策，引發房價上漲。或許短期內有助于地方緩解房地產去庫存的壓力，但長期來看，高房價城市是許多青年人才“逃離”城市的重要原因。第三，給城市公共服務供給造成一定壓力。一些城市為吸引人才提供了醫療、住房、教育等公共服務承諾，但限于有效的財政資源最終很難在短時間內實現。綜合來看，用“戶口+住房”的優惠政策換來的人才并不能推動城市的持續發展，反而會加劇城市間競爭、擴大發展的不平衡性。

三、對策建議：理性構筑城市人才高地

城市人才高地的構筑是一項長期性、系統性工程，從引才、留才、育才到用才是一個漫長過程，其中需要政府不斷完善制度體系。

第一，人才培育與引進并行。“聚天下英才而用之”對于北、上、廣等城市來說十分受用，但對中西部城市來說效果并不顯著。在人才爭奪過程中，一味地提出住房補貼、經濟補貼會加劇地方財政壓力，不如轉向本土化人才的培育。尤其是武漢、西安、合肥等省會城市高校較多，完全可以借助當地豐富的教育資源，開展人才培育工程。一是依托本地職業院校大力發展職業教育。習近平總書記在全國職業教育工作會議上強調，“職業教育是國民教育體系和人力資源開發的重要組成部分，必須高度重視、加快發展。”大力發展職業教育是我國從“制造大國”邁向“制造強國”的基本前提。二是充分開發本地科研院所現有的人力資源，提升科技研發與創新能力，同時為研究成果轉化提供便捷通道。三是瞄準普通高校畢業生，針對不同專業做好就業服務和培訓。這些舉措有助于擴大和鞏固人才基礎隊伍，而對于高層級人才、緊缺型人才，應拓寬引進渠道、增強引才力度，尤其是做好相關政策的落實工作，避免“虎頭蛇尾”，損害了政府公信力。

第二，政策優惠與公共服務優化并舉。武漢、西安、長沙等城市推出的“送戶口”“送資金”政策對于青年人才具有很強的吸引力。蒂伯特提出的“用腳投票”理論就充分反映了公共服務對于人口流動的影響，即人們總是傾向于滿足自身公共服務需求的地方居住。良好、優質的城市公共服務是城市匯聚人才的“磁石”，在“搶人才”之后，城市應在留人才上花功夫。首先是提升醫療、教育、交通等基本公共服務的質量，可以通過構建“城市一卡通”服務體系為廣大的人才提供便捷高效的服務。其次是針對創業型人才和科技型人才，要優化營商環境、借助電子政務平臺落實“最多跑一次”，建立完善企業“孵化”和科技交易制度，最大限度地為新興科技企業提供政策支持，從而吸引人才前來落戶發展。最后是聚焦本地產業機構升級方向、特色產業發展等需求，有針對性地尋找人才資源，避免全方位“撒網”造成資源浪費。

第三，樹立多元化的人才觀，構建完整的人才梯隊。城市的有效運行離不開各類型、各梯隊人員的參與。在科技創新、發展前沿方面，城市需要高端人才的參與，但在生產、服務等技術含量不高的行業中卻離不開普通人員的參與。只有構建完整的人才梯隊，才能從整體上提升城市的競爭力。因此，在給予高層級人才的政策扶持時，也需要關注產業工人、技術人員的培育，不斷夯實城市運行的根基。通過編制人才發展規劃，實現城市人才供需良性發展，為城市創新發展提供源源不斷的人才資源。

匯聚人才只是城市落實高質量、高效益發展戰略的第一步，留住人才、發揮人才作用將成為地方政府后續工作的重點，也是學者今后應該關注的重點問題。