全球多邊自由貿易合作興起對我國自由貿易園區建設的影響

【摘要】全球自由貿易合作蓬勃興起，有利于我國擴大對外開放，深度融入世界經濟，文章以最前沿的國際經貿資訊和最具典型的自貿區實踐案例為基礎，從新的角度分析了不被人注意的國際經貿格局變化趨勢對國內自貿區的使命和任務的壓力和挑戰，指出了國內自貿區存在的優勢和問題，提供了發展方向和路徑。

【關鍵詞】自由貿易協定；自由貿易園區；制度創新

【中圖分類號】F114.41

世界自由貿易園區已有四百多年的歷史，而我國自由貿易園區僅有七年多經歷。在百年未遇之大變局形勢下，新的經貿格局正在形成，尤其是全球多邊自由貿易區蓬勃興起，對剛剛起步的中國自由貿易園區建設帶來重大影響。如何認清形勢，積極應對，是當前的一項重要課題。

一、以區域全面經濟伙伴關系和中歐全面投資協議簽訂為代表，全球自由貿易合作已成大勢

鑒于世界貿易組織（WTO）日漸式微，各國和地區對于國際經貿關系改革的呼聲日愈迫切，要求調整不同經濟發展程度國家和地區的合作關系；出現了美國退出由其牽頭的跨太平洋伙伴關系協定（TPP）、英國脫離歐盟等情況。一些國家甚至濫用WTO規則，以國內法代替國際法，實施單邊主義、霸權主義和違反公平公正的制裁措施，加重了國家之間的矛盾和不公正性。同時，跨國公司產業鏈布局區域化、近岸化，或因政治地緣關系造成的再制造化，以及數字經濟和跨境電子商務、服務貿易發展等新情況的出現，導致雙邊和多邊貿易關系的興起，極大地改變了世界經貿關系格局。

新世紀伊始，一些發達國家提出了“零關稅、零壁壘、零補貼”的“三零”要求，七國集團首腦會議即G7國家組織提出了實現“三零”的時間表。一些經濟發展水平相近的國家和一些地緣和歷史相近的國家開始了不同范圍的雙邊和多邊協議談判，即自由貿易談判。其中美國牽頭又退出的跨太平洋伙伴關系協定，后由日本牽頭的全面與進步跨太平洋伙伴關系協定，美國和歐盟的跨大西洋貿易與投資伙伴協定（Transatlantic Trade and Investment Partnership，TTIP），美國、加拿大和墨西哥簽訂的《美墨加貿易協定》（The United StatesMexico-Canada Agreement，USMCA），非洲自貿區等分別運行。目前已有相當多的雙邊協定簽署，僅剩南美洲區域進展較為緩慢。對于我國而言，亦清楚看到了國際經貿合作的新趨勢，為此國務院于2015年發布了《關于加快實施自由貿易區戰略的若干意見》。2020年11月15日正式加入區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）和2020年12月30日正式宣布完成中歐全面投資協議（China Comprehensive Agreement on Investment，CAI）談判。習近平總書記在2020年亞太經濟合作組織非正式領導人會議上關于積極考慮加入CPTPP的表態，標志著我國全面融入國際自由貿易合作大潮。

二、全球自由貿易合作比之我國自由貿易園區具有更大的優越性

國際雙邊和多邊自由貿易協定（FTA）是指國家之間協商確定一致的經貿規則，有著更廣的覆蓋性和開放性，將在更大范圍內和更深層次上成為新的經貿格局。而我國建立的自由貿易園區（FreeTradeZone，FTZ），是由國家單方面確定在某個區域內執行對外開放政策制度的舉動，具有區域性、局限性和階段性。一是在開放度上，FTA的領域更廣。例如已簽訂的區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）對各簽約方均給予準入前國民待遇和負面清單開放承諾，不僅在制造業、服務業、農業和采礦業等領域全面開放，還要求在商業信息、跨境人員流動、金融保險、基礎設施、研發管理、中小企業等領域實施開放，廢除技術性貿易措施壁壘。在中歐全面投資協議（CAI）中，雙方承諾在銀行保險、能源礦產、教育醫療、通訊服務、國際海運、房地產、環境服務等領域全面開放。外資進入金融、汽車等領域不再要求合資和股份比例等，這顯然比各地自貿園區確定的開放范圍更廣。海南自由貿易港和上海自貿區臨港新片區也僅在貿易、醫療、旅游、集成電路、人工智能、生物醫藥、航空航天和裝備制造等領域明確了開放的意愿，而在電訊、金融、環境等領域仍受到諸多限制。

二是在政策支持上，大大超過了自貿區的力度。例如，區域全面經濟伙伴關系明確在兩兩協商一致后90%以上的交易商品實行零關稅，在較短時間內兌現所有貨物貿易自由化承諾。這是自貿園區“一線放開，二線管住”政策無法比擬的政策條件。RCEP規定資本收益免稅，極大地促進了企業的對外投資行為。對原產地政策實行累積制，有利于全球產業鏈的垂直深度分工，推進新產業鏈構建。而我國目前僅有海南自由貿易港試行原產地政策，且規定每一商品必須達到增值30%以上才能享受該政策。對于自然人自由流動和職業資格認證、配額等，RCEP和CAI更為寬松，無須各國各地再出臺一次簽證多次往返、外籍人士帶家眷等政策。在公平競爭方面，CAI明確對非國有企業不得在購買和銷售及服務上采取歧視政策，禁止各國政府對貨物貿易給予財政補貼，禁止迫使技術性轉讓的投資要求。明確反壟斷、反傾銷辦法，保護投資者和消費者權益，給予外匯轉移保護和損失補償。還明確新的海關程序、檢驗檢疫、技術標準等，以降低交易成本。

三是廣泛和有效的協商機制，提供貿易糾紛協商辦法和仲裁方式。RCEP規定在協議關系內，允許進行雙邊協商，達成多邊協議。設立欠發達國家過渡期和救濟制度，設立一般條款和例外。如因履行協議降稅受損害可給予救濟。加強中小企業經濟技術合作，給予技術支援和能力建設支援，以保證欠發達國家共同參與國際經貿合作活動。在CPTPP協議中，專門設置了電信委員會，除了普適性的行政程序、復審和上訴，還規定“援用”，企業可直接向締約方電信監管機構要求援用CPTPP條約解決爭議；“復議”，締約方提出請求后在合理期限內申請復議；“司法審查”，企業可直接向當地法院提出行政訴訟。中歐全面投資協議亦確立了國家間爭端協調機制，明確了企業必須承擔社會責任，執行國際勞工組織公約，遵守《巴黎氣候協定》等措施。而我國自由貿易園區各自推行的海事和貿易糾紛仲裁，設立法律事務機構等做法，其覆蓋面、權威性和執行率似乎難以與自由貿易協定比擬。

可以說，國家間的自由貿易協定在很大程度上高于一國提出的自由貿易園區待遇，并覆蓋了一國內的自由貿易園區，這對自由貿易園區的影響是廣泛和深刻的。例如零關稅的實行，使其擁有的貨物貿易自由化優勢失去了吸引力。反補貼措施使其制訂的招商引資力度大大下降。原產地累積措施有利于產業鏈、供應鏈和價值鏈的深度打造。跨境數據自由流動可集聚更多更好的資金、技術和人才資源。可以預見，隨著RCEP、CAI等協議的執行，將大大減少自由貿易園區的政策紅利，壓縮比較優勢窗口期。因此，如何適應FTA的到來，是自由貿易園區面對的重要考驗。

三、我國自由貿易園區的優勢和存在問題

盡管國際自由貿易合作大潮洶涌而來，但當前的自由貿易園區仍有相當的優勢。這主要體現在以下三個方面：

首先，制度創新先行先試，擁有政策紅利。投資、貿易、金融等自由制度開放，加速了國際優質要素集聚，帶動了各自貿區的迅猛發展。數據表明，海南自由貿易港建立后僅2020年6月至11月，就新增注冊企業9.9萬戶。上海臨港新片區設立一年，引入先進制造業等投資2700多億元。船籍港政策和航權開放，明顯提升自貿區所在海港和空港的樞紐地位。國際貿易“單一窗口”、企業登記“證照分離”、社會管理“一網通辦”等政府職能創新，極大地改善了當地的投資營商環境。海南離島免稅措施的進一步放寬，吸引了國內大量消費者前往，帶動了旅游業發展。原產地政策的實施，加快了海南制造業的發展。根服務器鏡像節點和域名開放，有利于數字自由流通。企業所得稅和個人所得稅均降低至15%及簡稅制的執行，增加了企業盈利，活躍了人才流動。雖然各地自貿區先行先試帶有風險測試任務，也會碰到各種困難和挫折，但開放帶來的利益一定比損害要大得多。

其次，自由貿易園區擁有特殊的資源稟賦。與其他區域的各類經濟技術開發區、工業園區、物流園區相比，目前設立的自貿區有著更好的資源條件。如沿海的自貿區均有良好的港口，沿邊的自貿區均有與鄰國接壤的經貿口岸，內地的自貿區或有長江等內河航運條件，或有機場、鐵路樞紐及類似中歐班列條件。各自貿區所在的地理位置優勢，一般均緊挨發達城市或發達經濟區，依托良好的城市服務業、發達的教育醫療設施和先進的基礎設施，有利于國內外人才吸引和培育，有利于產業和城市的緊密融合。

再次，各地政府集中財力、物力、人才建設自貿區的力度，是其他區域無法做到的，可以說自貿區集萬千寵愛于一身，優越性無可復加。各地在國家發布的總體方案基礎上，不斷疊加支持政策，實現“人有我皆有，人有我特優”。如上海市出臺了支持臨港新片區的五十條特殊支持政策，其他相關部門和臨港新片區又追加了大量支持措施，給予新增稅收財政留存、土地出讓金市區返回、設立專項產業資金和各項科技創新、文化旅游、人才引進、總部經濟等專項政策，成立一年就創設了17個產業發展基金，規模達到2000億元以上。國家有關部門為提升海南自貿港的管理水平，增加了機構人員編制，從全國調集了三批284名優秀干部支持海南建設。各地在規劃編制、用地指標、5G網絡覆蓋、智慧城市和社區、住宅和人才公寓、學校和醫院、公共交通、環境改善等方面，均給予自貿區全面支持。2020年8月海南引進了德國比勒費爾德應用科技大學，亦是國內設立的第一所外國獨立大學。

但是，由于我國自貿區建設剛剛起步，大量的政策制度正在探索之中，運行管理經驗不足，與國際先進自貿區相比差距明顯，與國際自由貿易協定相容性不足，客觀上存在較多問題，主要表現在以下四個方面：一是國際化不達標，沒能按照最高標準實施開放。在投資、貿易、金融、數據等自由化上，不及已經簽署的各類自由貿易協定。如我國跨境服務貿易的限制部門數量遠高于CPTPP締約方，但規則大大落后于CPTPP。旅游、建筑、文化設計等服務貿易領域尚未大面積開放。知識產權、數字經濟、環境保護等方面尚未與國際緊密接軌，在服務貿易總協定GATS中，我國有45%的部門未作出人員流動承諾。稅收制度除海南自由貿易港外基本沒有特殊安排，影響了招商引資和人才引進。二是市場化不充分。各地自貿區的管理體制單一，幾乎沒有引入民營企業或外資管理。投資主體和經營主體幾乎均由在國有企業承擔，其他所有制企業難以進入基礎設施、教育、醫療健康等領域，在政府采購、土地獲取、財政支持等方面限制頗多。各類產業基金和專項資金主要針對國有企業，缺少中小企業的專門支持政策。三是制度創新邊際效用遞減，呈現同質化、碎片化特征。國家有關部門向全國推廣復制的創新案例中，上海自貿區占一半以上，說明其他自貿區的創新難度很大，后續創新效益明顯遞減。一些自貿區對制度創新重視不夠，一些部門之間、上下之間協同不夠。國家賦予的開放政策，地方配套措施不夠。一些地方政府主要關注便利化措施，缺乏自由化辦法支持，更加缺乏深水區域的改革創新。從海南賽馬三年之爭，可見改革之難。一些自貿區與外區的政策措施趨同，改革創新獲得感不強。四是執行規劃和政策偏頗。一些自貿區沒有按照國家要求和自身資源稟賦進行差異化探索，把關注重點放在招商引資、發展本地經濟上，拼政策、拼土地、拼財力，虹吸周邊資源，不注重特殊經濟功能打造，忽略了自貿區的開放創新主旨，把自貿區變成了經濟開發區或“自我貿易區”，造成了自貿區之間的發展不平衡。在執行原產地政策上，沒有充分利用其集聚兩個市場、兩種資源的作用。個別特殊綜合保稅區封關后，保稅和非保稅物品分類管理措施有所回收，免稅船舶維修難以開展。亦有個別自貿區在尚未完成制度創新和功能打造的情況下，提出了擴區連片的要求。

四、全球自由貿易發展背景下，我國自由貿易園區仍有很大的操作空間

雖然迅速發展的全球自由貿易合作已對我國自由貿易園區建設帶來重大的影響，但切不可以為自由貿易園區已無所作為。習近平總書記指出：“加快實施自由貿易區戰略，是我國新一輪對外開放的重要內容。”國務院《關于加快實施自貿區戰略的若干意見》明確上海等自貿試驗區是國家適應國際經貿新變化，以開放促改革、促發展的試驗田。國家在“十四五”規劃中強調自貿區的重要作用，并將繼續擴容。2020年底召開的中央經濟工作會議要求發揮好自貿試驗區改革開放試驗田作用，實行以負面清單管理制度為代表的制度集成創新，推進建設海南自由貿易港和其他自由貿易區建設。我們認為，在以國內經濟大循環為主，國際國內雙循環共同推進的新發展格局下，結合全球自由貿易合作趨勢，我國自由貿易區具有四大發展空間。一是主動適應自由貿易區發展形勢，接軌國際最高水平開放規則。對標中歐全面投資協議、區域全面合作協議、跨太平洋全面先進伙伴協議，對照香港、新加坡、迪拜等最開放的自由港的規則、準則、標準、方法等，在投資、貿易、金融、運輸、人才、數據等方面，加快實行準入前國民待遇和負面清單管理制度，通過邊境內措施改革，推動改革向縱深發展，加快政府職能轉變，創造公平公正的營商環境。在全國人大、國務院授權下，制定各類法律法規，修改完善已有政策制度，提高國際化、法治化水平。二是鑒于自貿區改革創新先行先試的要求，在跨境金融、離岸貿易、數據流通、稅制安排、海關特殊監管等方面積極探索，進行風險壓力測試。充分利用國際國內兩個市場、兩種資源，開展離岸業務和在岸業務，促進中外人才協同創新，鼓勵中國企業走出去，提升國際經濟大循環水平。為我國參與國際自由貿易協商，取得國際經濟治理話語權提供案例和經驗。三是積極利用自由貿易協定和自身制度優勢，重塑產業鏈、供應鏈和價值鏈。主動適應供給側和需求側改革，為國內經濟大循環作出貢獻。充分利用政策窗口期和特殊資源稟賦，通過對外并購、參股、引進等方法，助力國家打破國外技術壟斷和經濟制裁，在關鍵技術和重要領域實現突破，引領國內產業轉型升級。在金融創新、數字經濟、服務貿易等特殊經濟功能打造上，起到龍頭牽引作用。在產城融合，引領周邊地區可持續發展上起到示范作用。四是注重與其他未加入國際區域合作協定國家和地區的投資貿易關系。據觀察，在近幾年或更長時間內尚有部分國家和地區留在區域合作關系之外，如南美洲國家和“一帶一路”沿線國家，我國自貿區仍應主動維護和擴大其經貿合作和交往，吸引其優質經濟、科技、文化、自然資源等要素，擴大我國在這些國家和地區的影響，使其融入我國需要的國際經濟循環中，并為建立未來的全面合作伙伴關系提供協商基礎。

葉金龍 高級統計師，中國對外經濟貿易會計學會自貿區財經研究專業委員會常務副主任，中國社會科學院上海研究院特聘研究員，上海社會科學院文學所特聘研究員，上海海洋大學客座教授，民建上海市委臨港研究中心特約研究員，上海臨港創新管理學院特聘教授。歷任上海市南匯縣老港鄉副鄉長，南匯縣統計局副局長，南匯縣計劃委員會總經濟師，南匯區體制改革辦公室主任，中共南匯區委政策研究室主任，上海臨港新城管理委員會政策法規處處長，綜合計劃處處長，企業服務辦主任，經濟貿易辦主任等職。長期從事計劃規劃，政策法規，經濟貿易，城市建設等工作。重點參與和研究國際航運中心建設，自由貿易區及新城建設，在體制機制，產業推進，城市建設，自由貿易等方面具有較強的理論研究和教育授課能力。