國際公共衛生緊急事件背景下過度貿易限制措施的法律應對

王蕊

【摘要】全球貿易的治理需要結合公共衛生與貿易的雙重視角，國際公共衛生緊急事件下產生的過度貿易限制措施已經對貿易自由化造成了不必要的干擾。在此背景下，文章從國際公共衛生緊急事件背景下過度貿易限制措施帶來的困境出發，指出了《國際衛生條例（2005）》在均衡公共衛生和貿易交流中所做的努力及不足之處，以期世界貿易組織各成員國捍衛多邊貿易體系、監測多邊貿易動態，共克時艱，找尋過度貿易限制措施的規制路徑。

【關鍵詞】國際公共衛生緊急事件；過度貿易限制措施；《國際衛生條例（2005）》；數字貿易；雙循環

【中圖分類號】F752

★本文為2020年江蘇省研究生科研與實踐創新計劃項目“新冠肺炎疫情引發的國際貿易問題的法律應對”（項目編號：KYCX20_1313）成果。

國際公共衛生緊急事件（以下簡稱PHEIC）出現后，許多國家實施了臨時貿易管制措施。臨時的貿易措施一旦無法掌握度，易演化為過度貿易限制措施，損害多邊貿易體系，破壞公共衛生和諧，打破自由貿易規則。為避免以效率為主導的全球化趨勢代替兼顧效率、公平與安全的全球化趨勢，保護全球貿易供給端和需求端免受沖擊，正視并合理規制PHEIC下的過度貿易限制措施迫在眉睫。

一、PHEIC背景下過度貿易限制措施帶來的困境

（一）貿易擠兌效應應運而生

歷史現象表明，PHEIC背景下常見的貨物貿易限制措施主要表現為數量限制措施、動植物衛生措施和技術貿易壁壘措施，常見的服務貿易限制措施主要表現為限制國際交通和國際旅行、關閉邊境口岸和限制人員入境。雖未有明文規定這些限制措施在特定情況下已經上升為禁止進出口貿易的行為，其已潛移默化地影響到了全球供應鏈的正常運行。長此以往，更易產生發達國家對發展中國家以及不發達國家的不對等貿易限制現象。在此困境下，發展中國家和不發達國家只能被迫采取對沖措施，形成惡性循環。甚至，占據優勢地位的發達國家可以通過研發制藥的方式和保護知識產權的手段將此類產品推廣到發展中國家的市場。此種貿易踩踏往往帶來的后果是，發達國家獲得了經濟利益，發展中國家以及不發達國家承受巨大負擔。

（二）缺乏及時有效的爭端解決機制

貿易爭端的產生固然棘手，但缺乏及時有效的貿易爭端解決機制也是造成過度貿易限制措施泛濫的成因之一。首先，《關于爭端解決規則與程序的諒解》（以下簡稱DSU）規定了在較為緊急的案件中可以使用較短的爭議解決期限，但這個期間仍然為時過長；其次，DSU的主要作用機制是保證世界貿易組織（以下簡稱WTO）成員在協定下履行應盡的義務，確保WTO協定的權威性。換言之，即便起訴方勝訴了，也很難獲得過度貿易限制措施引發的實際經濟損失，僅在敗訴方未按照要求在合理期限內履行義務的情形下，勝訴方才可獲得經濟賠償或者建議適用其他義務；再次，2020年3月27日，中國、歐盟等16個WTO成員聯合發表部長聲明，同意設立一個“多方臨時上訴仲裁安排”（以下簡稱MPIA）作為解決貿易爭端的臨時機制，以應對WTO爭端解決機制上訴機構停擺的困局。雖然MPIA有著明顯的優越性，是以恢復上訴機構正常運轉、維護多邊貿易體制為目的的臨時措施，但是其所展現的弊端也顯而易見，即解決爭端的時效性仍難以達到WTO成員的期望；最后，上述情況為程序照常運行下會出現的非絕對性阻礙，即如果被訴方趕在程序事項終了前取消過度貿易限制措施，則之前進行的上訴仲裁程序的每一步將失去意義。

（三）WTO治理模式的有限性

一方面，WTO的主導地位被弱化，WTO各成員之間的命運共同體理念淡化，行之有效的成員國發展合作遭遇瓶頸，以致于在PHEIC背景下，WTO部分成員采取的臨時貿易措施摒棄了WTO協定的要求，如對貨物貿易和服務貿易采取的數量限制措施很大一部分與《關稅及貿易總協定》或《服務貿易總協定》相抵觸，動植物衛生措施與《實施衛生與植物衛生措施協定》或《技術貿易壁壘協定》相違背，其他成員所采取的符合WTO規則的臨時貿易措施難以得到制度支撐。另一方面，國際貿易的應急管理機制主要依靠的是事后控制的模式，在事前預警方面尚未做足準備，貿易合作難以長效持久，信息傳遞與共享機制的展開淺嘗輒止，信息壁壘尚未打破。

二、《國際衛生條例》對過度貿易限制措施的規制

（一）《國際衛生條例（2005）》之額外衛生措施

1.額外衛生措施的宗旨

《國際衛生條例（2005）》（以下簡稱IHR2005）是世界衛生組織（以下簡稱WHO）制定并通過的一部法律，它于2005年納入了額外衛生措施的概念，旨在最大限度地維護公共衛生安全，以及最小限度地阻礙國際貿易和交通，充分展現了平衡貿易和公共衛生利益自始至終都是WTO法的目標之一。

2.額外衛生措施的特征

額外衛生措施是補充性的例外法律條款，適用于現實存在的PHEIC。原則上，額外衛生措施是被禁止適用的，只有在符合IHR2005第43條所規定的特定情況下，成員國才能使用。這也遵循了IHR2005第1條的內涵與定義，在PHEIC出現時啟動。與此同時，額外衛生措施也像一般的例外條款一樣，賦予了PHEIC下成員國較大的自主權。IHR2005中常規的衛生措施詳盡地規定了對于船舶、飛機、貨物等的出入境衛生措施，而額外衛生措施卻賦予了國家依據國際法義務自主采取措施的權力，足以應對PHEIC。

3.額外衛生措施的適用

根據IHR2005的規定，采取額外衛生措施需要成員國遵循科學原則、依靠科學證據或現有信息、聽取WHO的任何現有特定指導或建議。這是采取額外衛生措施的三大標準，最后一個標準包括但不限于聽取WHO不斷更新的報告、建議、指南。基于上述內涵，凡是超出WHO建議范圍的額外衛生措施，都需要成員國通過最低限度的貿易限制措施測試，都必須不能脫離基于科學的義務。

IHR2005第43條還規定了關于額外衛生措施實施之后的義務，要在措施實施后的48小時內向WHO通報措施的具體內容并且說明相關的法律依據和科學性依據，要在措施實施后的三個月內對標科學原則、科學證據和WHO的特定指導或建議進行復查。其中對于WHO的評估建議，要著重參考。

（二）《國際衛生條例（2005）》對過度貿易限制措施的規制

1.額外衛生措施的“軟性”規制

額外衛生措施尚未面世，就面臨了挑戰，以美國為主的一些國家和國際組織認為IHR2005應當讓步于經濟發展，避免與其他國家的貿易協定相沖突。另一些國家則持反對意見，認為公共衛生利益必然大于經濟利益，PHEIC背景下維護公共衛生的戰略性舉動必然優先于其他國家基于貿易協定的往來。兩難處境下，IHR2005充分采用了WTO協定中的衛生措施評估規定，以WHO臨時建議為指導，以先行國際社會經驗為模板，以科學性、必要性、合理性、透明度等為實體性標準，去評估相關的臨時措施是否合規。

IHR2005中額外衛生措施的合法性不容置疑，但在實踐中，部分成員國不遵守IHR2005的規定，不聽從WHO的臨時建議糾正或重新考慮已經實施的措施，不履行基于科學義務的現象屢見不鮮，這正凸顯了成員國對IHR2005中額外衛生措施合理性的質疑。實際上，IHR2005的確沒有具體規定將要采取哪些措施來應對成員國的不作為行為，WHO下IHR2005的“軟性”特質暴露無遺，它無權強迫成員終止不合規行為，也無權阻擋或變更已經制訂的過度貿易限制機制。

2.額外衛生措施涉及的爭端解決機制

根據IHR2005第43條第7款，關于額外衛生措施屬于合法的臨時貿易措施，亦或是過度性的貿易限制措施，成員國間有著系統完整的爭端解決程序。首先，要確保在不影響國際法基本義務和不違背科學性標準的前提下解決爭議；其次，當事國要自證基于IHR2005規定的情境采取了臨時貿易措施；最后，依據所展現的科學信息和最小限度損害兩國利益的訴求，找尋當事國間共同接受的解決方案。值得一提的是，爭端解決機制中明顯區分了“WHO與成員國之間的”和“成員國之間”的爭端，前者的爭端解決方式僅為由世界衛生大會協調矛盾，而后者的爭端解決方式主要表現但不限于協商、談判、自愿仲裁等和平手段。

三、PHEIC背景下過度貿易限制措施的規制路徑

（一）充分利用WTO規則維護貿易利益

經上文所述，IHR2005的“軟性”特質帶來了弊端，但WTO的實體規則規制了大部分的過度貿易限制措施。作為WTO多邊貿易體系的成員國們，維護和支持WTO規則方為應有之義。各成員國應當注重程序，理解爭端解決機制在時效上的冗長性，用外交和磋商等和平方式填補救濟方式的單一性，并時刻注意督促其他成員國取消不合理不合法的過度貿易限制措施。具體而言，成員國們可以采取關稅減讓的臨時性政策，實施貿易便利化的區域設置，提供“綠燈補貼”的臨時貿易措施，督促其他成員國秉持透明度原則履行主動報告義務，在WTO平臺鑒于科學解決方案分享經驗而避免他國在實施臨時貿易措施的過程中產生不必要的合規成本。

（二）注重《國際衛生條例（2005）》的規則重構

IHR2005的“軟性”特質決定了其規則重構的必要性，可通過兩個方面進行完善：一是修訂IHR2005，完善其中的模糊爭議之處，以詳盡的公約文本呈現給成員國以獲得拘束力。針對評估與執行過程中的難題，借助國際習慣和國際條約的授權和力量，從而獲得硬法所賦予的強制力。當WHO的職權遭遇質疑時，可以請求國際法院就相關的權責事項發表建議或意見，以此進一步強化對IHR2005的解釋；二是強化組織在實施貿易措施與維護公共衛生方面的聯合機制。根據《世界衛生組織組織法》第21條第1款，以應付國際公共衛生緊急事項及意外事故起見，應當設立特別基金。在此基礎上，應鼓勵國際組織和國家普遍接受，以籌資安排為主要工具，避免全球衛生治理與貿易交流觀念發生沖撞。

（三）進出口企業注意規避法律風險

進出口貿易中企業在PHEIC下應對過度貿易限制措施有不同的側重點。對于出口貿易，企業應當積極主動有效地與買方溝通，規避可能產生的一切關于合同履行、貨物運輸、供應鏈運轉方面的風險，用好WHO規則和境外貿易國的國內法，監督他國企業的貿易措施是否違背了國際公約義務。國家也應當在此情況下積極配合企業，提供爭議產生時所需要的不可抗力相關事實性證明，做好企業強有力的后盾，必要時可以減輕企業負擔為目的，適當降低出口企業的稅費。對于進口貿易，企業應當未雨綢繆，加強商業行為防控，必要情況下可與賣方簽訂補充協議明確PHEIC背景下貿易交流中相關權利義務的分配。國家為方便進口、預防外資企業的產業轉移，應當簡化部分緊急貨物的進口手續，完善準入前國民待遇和“負面清單”制度以提升對跨國公司的吸引力，以減免進口稅的形式提供特殊時期激勵措施，以提供便捷高效通關服務的手段來優化營商環境。

（四）推動貿易數字化與跨境電商

外貿新模式的發展已勢不可擋，PHEIC背景下傳統的貨物貿易和服務貿易面臨著過度貿易限制措施的威脅與打壓，易引發各國恐慌情緒的蔓延。貿易數字化和跨境電商作為世界貿易新業態中蓬勃發展的模式，不僅大大降低了國際交易成本，而且還可以保證貿易的高質量進行，提升了市場份額。尤其是我國，通過信息技術的無接觸性和高效性，在數字技術革命引領的數字貿易和跨境電商中具備明顯優勢。在關注我國出口面臨的貿易限制并對過度限制貿易措施進行交涉的同時，也要助力傳統企業認清局勢，利用貿易方式的數字化和貿易對象的數字化特性，改變經營戰略，熟悉數字流通規則，實現數字轉型，堅持知識產權的保護，加快跨境電商平臺治理，利用平臺極強的價值鏈信息收集能力轉變經營和貿易方式，以電商企業較好的資源整合能力提升過度貿易限制措施下企業的抗風險能力。

（五）“大循環”“雙循環”助力規制過度貿易限制措施

PHEIC下的國際貿易供應鏈存在著一定的脆弱性，與其耗費心力規避過度貿易限制措施，不如將重心放置于國內的“大循環”格局。以國內大循環為主體，暢通內循環，落實為企業送福利、為市場注活力的政策，以國內國際雙循環相互促進為輔助，聯通外循環，秉承人類命運共同體的理念，規范市場秩序，協調資金支持，有利于激發國內市場的潛力。在國家進行數字貿易和跨境電商的制度型背景下，加大技術創新應用及投入，如5G、大數據和人工智能等新一代公共服務設施。“雙循環”的模式有利于投資環境的優化和引資政策的開放，去除過度貿易限制措施的威脅，形成國內全面對外開放、全球互利互惠的新格局。

（六）以自貿區為主推進貿易伙伴間的合作交流

面對過度貿易限制措施導致的嚴峻挑戰，中國應加強與歐盟的合作，妥善處理市場準入、公共競爭環境、數字服務稅等問題，推動各項區域貿易談判，展開磋商，達成高水平高標準的貿易往來。中國還應加強與東盟和日韓等國的合作，積極推動多邊或區域進程，在簽署區域全面經濟伙伴關系協定的基礎上推進規則完善，采取開放式的貿易談判，立足于“大循環”“雙循環”格局，做國際規則的堅定維護者，構建與國際貿易新規則相銜接的合作機制，構建內外均衡的貿易規則。在國家之間相互信任的基礎上，遏制較保守的過度貿易限制措施，防止損害國際產業鏈條的連貫性。與此同時，要積極推進中國與沿線國家之間的自貿區建設，如中日韓自由貿易協定、中歐自由貿易協定，抵制缺乏效率的生產模式，促進產業鏈流暢運轉，打造牢固的長效合作平臺，保證貿易的有序發展。

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