高等學校專項資金質量管理體系的構建

王越華（高級會計師）

（濱州學院 山東 濱州 256600）

一、引言

專項資金是高等教育資金的重要組成部分。以山東省為例，2019年41所省屬普通本科高校項目支出規模高達1 178 381.15萬元，較上年增長268 293.76萬元，占總支出的比重達到35.80%。龐大的資金投入勢必要求進一步強化資金使用管理，尤其是《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》正式印發后，如何管好、用好專項資金更是迫在眉睫。

十九大報告明確提出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。本文擬從高等學校管理實踐出發，利用質量管理理論，設計一套專項資金管理體系，力求達到進一步提高專項資金使用效益、保證經濟活動的合法合規、杜絕腐敗、促進高校高質量發展目的。

二、高等學校專項資金的特點及質量管理

（一）高等學校專項資金的特點。高等學校專項資金是指為高等學校完成特定目標而設立的專門資金，其通常對應部門預算中的項目支出。因為高等學校除去財政撥款外，還擁有學費、住宿費、科研經費等大量的非財政撥款收入，所以對高校而言，專項資金的來源既可以是財政資金也可以是非財政資金。高等學校專項資金通常具有以下幾個顯著特點：一是目標明確。專項資金是為完成特定行政任務和事業發展目標所設定的。這決定了其設立必然針對特定目標群體且以明確的目標為導向，是一種非常規性工作支持經費，使用中要求專款專用。二是時限清晰。不管時限長短，專項資金都有明確的退出機制。目標達成或設立前提條件發生改變，專項資金隨之撤銷。三是考核嚴格。隨著《項目支出績效評價管理辦法》等文件的印發，專項資金的管理尤其是績效管理愈加嚴格，“事前有評估、立項有目標，執行有監控，完成有評價”的專項資金管理考核體系基本建立完成。

（二）高等學校專項資金質量管理的概念。質量管理大師約瑟夫·M·朱蘭（Joseph M.Juran，2013）將質量管理定義為：各類組織，如企業、機構、大學或醫院等，用以設計、持續改進并確保所有的產品、服務和過程滿足顧客及利益相關者的需要。質量管理是管理學的重要分支，從上世紀30年代首次提出以來，其伴隨著社會經濟進步同步發展演化。借鑒質量管理的傳統概念，本文將高等學校專項資金質量管理定義為：為實現專項資金設立目的，對高等學校專項資金進行的定義、測量、分析、改進和控制。

三、高等學校專項資金質量管理體系的構建

參考6σ管理中的DMAIC流程改造工具，本文把高等學校質量管理體系分為定義（Define）、測量（Measure）、分析（Analyze）、改進（Improve）和控制（Control）5個階段。

（一）定義。定義階段是質量管理的初始環節，需要著力完成識別控制對象這一工作。不同于大多數企業把某項產品或服務作為質量管理的對象，對高等學校專項資金進行質量管理的對象是專項資金的管理過程。按照ISO9000:2000的定義，過程是一組將輸入轉化為輸出的相互關聯或相互作用的活動，過程包含輸入、輸出、轉化三個要素。具體到高等學校專項資金管理上來說，過程的三大要素可以作如下具體描述。

1.輸入。輸入是轉化過程的前提或要求，高等學校專項資金的輸入主要包括：專項資金設立方的要求、專項資金承擔方的能力、社會公眾的反應、政策法規的要求等。

2.輸出。輸出是轉化過程結束后產出的成果，高等學校專項資金的輸出成果主要包括：科研成果、發展引導、條件改善等。

3.轉化。轉化是增值的過程，專項資金管理的轉化過程主要包括以下環節：一是項目入庫。項目庫申報是專項資金管理的起始環節，其目的是建立高等學校常設項目庫，從源頭杜絕“錢等項目”的現象。二是項目申報。是指從入庫項目中遴選符合專項資金設立方要求的項目，力爭項目順利立項。三是項目執行。項目立項完成后，一方面要確保資金及時足額到位，另一方面要嚴格按照財務管理制度做好支出管理，提高資金使用效益。四是預算調整。項目執行過程中發現初始預算不符合實際情況，可以按要求變更預算，保證項目順利實施。五是財務決算。項目執行完畢后，總結資金支付情況，如實編制財務決算，開展財務審計并按要求歸檔并接受績效評估。

高等學校專項資金質量管理的控制對象如圖1所示。

圖1 高等學校專項資金質量管理的控制對象示意圖

（二）測量。確定質量管理控制對象后，接下來進入第二階段，即測量階段。在這一階段需要明確質量管理的目標。因為只有目標明確后，才能分析關鍵影響因素并進而確認質量管理實施辦法。

實施高等學校質量管理的目標可以概括為兩個層次：一是業務管理層面的目標；二是財務管理層面的目標。業務管理層面的目標主要包括：人才培養質量是否得到提升、科研成果產出是否更為豐碩、社會服務能力是否逐步增強、文化傳承水平是否穩步前進等。財務管理層面的目標主要包括：預算執行是否準確到位、財務信息是否真實可靠、管理服務是否廉潔高效等。當然，上述關于高等學校專項資金質量管理目標的論述比較宏觀，實踐過程中，針對具體的專項資金，專項資金承擔方還需要設立更為具體的目標。

（三）分析和改進。在完成識別控制對象和確定質量管理目標后，接下來要進入第三階段，即分析階段，在這一階段需要找出問題并確定核心影響因素。然后進入質量管理的第四階段，即改進階段，來擬定并實施質量管理計劃。為了便于對照分析，本文把第三階段和第四階段合并論述。

1.輸入質量管理。輸入是轉化過程的前提或要求，如前所述，高等學校專項資金的輸入要素可以概括為以下幾點，即：專項資金設立方的要求、專項資金承擔方的能力、社會公眾的反應和政策法規的要求。

（1）專項資金設立方的要求和專項資金承擔方的能力。專項資金的設立是為了完成某項需求。不管專項資金設立方是高等學校自身還是企業或政府主管部門，專項資金承擔方事實上無法對設立方的需求產生較大的實質性影響。因而在輸入階段，專項資金承擔方需要著重考慮的是如何提高對專項資金要求的解讀質量以及準確把握自己的能力，以確保專項資金的輸出符合專項資金設立方的要求。

為了能準確地將專項資金設立方的要求轉化為具體的行動目標并將其與專項資金承擔方的能力結合起來，可以考慮引入質量功能展開（Quality Function Development），質量功能展開的具體結構如圖2所示。

圖2 質量功能展開示意圖

在質量功能展開中，專項資金設立方的要求指專項資金設立的初始目的，如果要求過于模糊或宏觀，則需要對其具體化。具體分解指標是專項資金承擔方依據自己的實際情況和理解，對資金設立方的要求進行的指標化描述。關聯矩陣關系是指專項資金設立方的要求和具體指標之間的關系，這種關系可以用“強”“中等”“弱”來表述。相關關系是指具體分解指標之間的關系，通常用“正相關”“負相關”和“不相關”來表述。指標具體要求是每項指標的數量化。

（2）社會公眾的反應和政策法規的要求。不管是政府部門設立的專項資金還是高等學校自己設立的專項資金，其性質均為財政性資金。這決定了其必須接受社會公眾的監督和政策法規的約束。因而在輸入階段，必須清晰地理解專項資金的這些前提條件。全面、準確地理解社會公眾反應和政策法規要求的最佳方案無疑是集中培訓。

2.轉化質量管理。轉化質量管理是質量管理中最重要的階段。正常情況下，只要轉化質量管理到位，輸出質量一般可以得到保證。高等學校專項資金的轉化管理包括項目入庫、項目申報、項目執行、預算調整和財務決算五個環節。轉化質量管理應著重抓好以下內容：

（1）加強項目庫建設。項目庫建設是專項資金轉化質量管理的重要環節和前置環節。為加強項目庫建設，山東省教育廳2017年專門出臺了《關于教育經費專項資金實施項目庫管理的通知》，要求各高等學校加強項目庫建設。要提高項目庫建設質量，需要著力做到以下幾點：①強化論證。項目論證是項目入庫的前置條件，也是保證項目質量的首要關卡，項目論證至少應該涉及以下幾點：一是合規性論證。納入項目庫的項目必須符合法律法規和高等學校內部規章制度要求。二是合理性論證。納入項目庫的項目必須能夠充分支撐國家政策或學校事業發展要求。三是可行性論證。學校必須要有充足的資源支撐項目的完工。四是緊迫性論證。納入項目庫的項目必須是學校亟需的。②程序合規。項目入庫需要經過業務承擔單位、專項資金評審機構、財務管理部門、學校決策部門等一系列程序，從而保證項目的合規性、合理性、可行性和緊迫性。因此，在項目庫建設過程中，必須保證項目入庫流程完備。③動態管理。項目庫建設不是一勞永逸的，是一個持續的動態調整過程。高等學校應根據學校事業發展情況、財力支持能力、主管部門要求不斷地對項目庫進行調整排序，及時吸納新項目加入，淘汰過時項目，始終確保最亟需的項目排在首位。

（2）做好專項資金執行進度管理。專項資金轉化質量管理是一個涉及多部門的復雜流程，各個步驟首尾相接，時限清晰是專項資金的突出特性之一。這就要求專項資金轉化的各個步驟必須在相應的時限內完成，否則會影響整個項目的進程并進而影響到整個項目的輸出。故而，可以考慮引入甘特圖、關鍵鏈法等時間進度管理方法來把握專項資金執行進度并進而提高專項資金管理質量。

（3）重視財務決算。財務決算是轉化過程的最后一個環節。通俗些說，財務決算就是從財務的角度表示專項資金已經完成。財務決算通常包括兩個步驟：①報銷停止。高等學校對專項資金通常都會單列財務編號，單獨核算，以確保專款專用。原則上，項目完成，專項資金的支付應該同步完成，但在實際操作過程中，因為業務活動和財務活動相對分離，非常容易出現業務活動結束但財務報銷繼續進行的情況，有時甚至會出現不相關經費搭車報銷的現象。所以，高等學校必須加強專項資金的決算管理，由第三方隨時評估業務進度，一旦項目業務完成，立即通知財務管理部門停止報銷。②財務審計。審計是對專項資金執行情況的事后檢查。審計既可以由校內審計機構承擔也可以由校外第三方機構承擔。審計應該是對專項資金財務管理整個流程的梳理，包括制度建設、預算編制、財務報銷等方面。審計報告編制完成后應該得到專項資金承擔單位的認可并報學校財務管理部門備案，同時應作為整個專項資金結項材料的組成部分報專項資金設立單位審批。

3.輸出質量管理。輸出是轉化的結果。事實上，無論對輸出環節再施加怎樣的影響，都已經無法改變本次輸出的質量，但這并不意味著輸出質量管理可有可無，因為輸出管理對轉化管理起著監督評價的作用。專項資金承擔方可以通過輸出管理反向了解轉化過程中存在的問題并在將來的管理中加以完善。開展專項資金輸出質量管理可以按以下步驟實施。

（1）明確輸出管理的實施者。輸出管理的實施者既可以從高等學校內部產生也可以直接聘請第三方機構，但無論采取哪種方式，利益相關者都需要注意回避，從而達到客觀評價的效果。

（2）確定輸出管理的對象。輸出管理的對象不僅包括具體的產出，還包括對輸入和轉化整個過程的檢視。因為只有進行全流程的系統梳理，才能真正發現問題所在。

（3）設計指標評價體系。指標評價體系是輸出質量管理的關鍵環節，設計指標評價體系應做到以下幾點：①分類設計。高等學校專項資金涉及面廣，必須針對不同類型的專項資金設置不同類型的評價體系予以分類考核。②定量指標與定性指標相結合。③全面性與代表性相結合。④指標間相互獨立，各個指標之間應互不牽涉，不能出現互相影響的現象。

（4）設定指標權重。因為各個指標的重要性并不相同，為了更準確地體現指標的重要程度，需要對指標賦權。指標賦權可以采用層次分析法（AHP），也可以直接利用專項資金設立單位提供的標準，但無論采用哪種方法，需要注意各個指標的權重不宜太平均；定性指標權重不宜過高。

（5）確定輸出等次。確定輸出等次是輸出質量管理的最后一個環節。在這個環節，需要專家根據專項資金實施單位提交的材料、實地考察結果，按照評價體系要求打分。打分結果可以對應等級評價體系，從而產生一個直觀的結論。通過結論倒退，就可以發現哪個環節做得不夠完美，需要在以后的工作中加以改進。

（四）控制。控制的目的是為了固化成功的做法。專項資金執行完畢，必須及時進行總結，控制的目的正是為了實現經驗和教訓的可傳承。實現控制的最佳方法是文檔化，也就是以專項報告的形式把經驗和教訓記錄下來。需要注意的是，這一過程需要專項資金承擔單位核心人員全員參加，以防止關鍵信息出現遺漏。

四、結語

專項資金管理是高等學校財務管理的重要組成部分，提高專項資金管理質量對提高資金使用效益起著至關重要的作用。本文以提高高等學校專項資金管理質量為目的，從經典的質量管理理論出發，嘗試構建了高等學校專項資金質量管理體系。雖然本文在高等學校專項資金質量管理這一領域進行了一定的開拓性研究，但部分關鍵領域仍未觸及，例如如何更為準確地對輸出質量進行評價、如何在控制環節更好地文檔化專項資金管理的經驗和教訓。對此，將在今后的研究中進一步加以完善。