國土空間規劃的國家戰略思維

李繼軍，魏水蕓，王楚涵

（上海同濟城市規劃設計研究院有限公司，上海 310000）

引言

黨的十八大確定了生態文明建設的總體戰略，將生態與發展并重，奠定了下一階段發展要重視保護的基調，國土空間規劃的概念逐漸進入規劃領域。十八屆三中全會提出“國家治理體系現代化，建立空間規劃體系”的要求，2013年12月中央城鎮化工作會議提出城市規劃轉型要求，2014年12月中央經濟工作會議要求加快規劃體制改革、健全空間規劃體系，2017年1月中辦、國辦印發《省級國土空間規劃試點方案》，2018年2月中共十九屆三中全會通過《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，2019年1月中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，2021年3月中央在《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中強調國土空間規劃在實踐生態文明建設中的重要作用，提出優化國土空間開發保護格局的目標要求。國家戰略層面的政策逐漸明朗、清晰，空間規劃進入新時代，同時也面臨著新要求。

近兩年的實踐發現，頻繁的部省工作調度突出了既有規劃的難點，即三線的劃定，而三線劃定的核心問題是統籌[1]。由于缺少國土空間規劃戰略思維的引導和落實，三線劃定的規模之爭持續。戰略思維落地最核心的詞是“傳導”，包括建設規模指標的分配、三條控制線的統籌等。這些指標的發展預期不能僅理解為數字的分配，而應該從其邏輯出發，探求其背后蘊含的戰略意圖。

基于以上政策背景和實踐問題，本文從國家戰略內涵視角解讀新時代國土空間規劃的要求，最后提出關于本輪國土空間規劃編制與推進的一些思考。

1 國土空間規劃戰略思維的內涵

從起源來看，戰略（strategy）一詞最早是軍事方面的概念，對應于戰術。從戰略形成與實施的基礎來看，戰略思維強調安全共同體，安全是戰略順利實施的底線。從空間規劃的角度，共同體也就是地域范圍，區域協同和統籌發展是安全共同體的實現路徑。按照思路，國土空間規劃的戰略即強調運用權力手段，從供給側來整體調配國家的空間資源。因此，國土空間規劃改革實際上體現了國家戰略意圖的進化與迭代。

國家新時代的戰略要求是把國土空間視為重要的自然資源和資產，構建以空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度，明顯區別于原來的部門規劃。

2 國土空間規劃改革是國家戰略意圖的空間落位

本次國土空間規劃的重要任務是國家空間治理能力的建設，落實新發展理念，建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系[2]，整體謀劃新時代國土空間開發保護格局，促進國家治理體系和治理能力現代化。體現戰略性、科學性、權威性、協調性和操作性，實現國土空間開發保護更高質量、更高效率、更加公平、更加可持續。

2.1 體系建設：自上而下落實國家、省級戰略的基礎

國土空間規劃根據行政層級以“五級三類四體系”為框架（圖1），通過總體規劃、詳細規劃、相關的專項規劃進行傳導落實。總體規劃強調的是規劃的綜合性，是對一定行政區全域范圍涉及的國土空間保護、開發、利用、修復做全局性的安排，體現政策的價值取向。詳細規劃強調操作和實施，是對具體開發保護行為作出的實施性安排。其中，城鎮開發邊界外的村莊規劃作為詳細規劃是有意設定的，在國土空間規劃最基層單元內進行多規融合和實用性的探索。各層級自上而下對國家、省級的戰略進行分解，將戰略分解為目標，將目標轉化為指標，在操作上更有利于實施，在大方向上也較好地落實了上級戰略。同時三類規劃互相參照補充，國土空間規劃的結果將更為專業、全面，補足某一規劃無法全面落實戰略的空白。

圖1 中國國土空間規劃“五級三類四體系”

2.2 制度建設：保障合理開發保護空間資源戰略的實施

國土空間規劃制度建設包括法規政策體系和技術標準體系、監測預警機制和績效考核機制，建立統一用途管制為手段的國土空間開發保護制度。此輪國土空間規劃的編制成果（圖2）不僅僅是傳統意義上的“1+1”（即1個總報告和1個信息平臺）的成果內容，廣義上還包括編制法律法規、技術標準、實施細則、指南指引等一系列的制度文件。

圖2 國土空間規劃成果體系

由于在國域尺度下，各個地區工業化水平、城鎮化階段差異巨大，難以僅靠一個技術規范全覆蓋通用。因此，本輪國土空間規劃除遵循國家和部委出臺的導向性文件（用地用海的分類、總體城市設計指南、市級國土空間規劃指南等）外，各地應該在對國家已發布文件價值導向吸納理解的基礎上，響應國家戰略，制定差異化、地方性的政策文件，如彈性發展區里的用途管制制度、差異化的績效指標標準、鄉村建設體制機制等，在大的導向上統一管制，在具體操作上因地制宜地進行制度建設[3]，保障合理的國土空間資源開發保護戰略的順利實施。

2.3 能力建設：促進治理能力現代化的戰略實踐

國土空間規劃的最高要求是完成治理能力建設，而不僅是完成規劃編制工作，目的是通過高質量發展促進現代化。在既有的“四個現代化”之后，國家提出了“第五個現代化”，即促進國家治理體系和治理能力現代化。通過國土空間規劃改革，以國土空間開發保護更高質量、更高效率、更加公平、更加可持續，促進治理能力現代化[4]，這是國家改革開放步入深水區的重要實踐。

以上海市為例，2017年12月15日，國務院批復原則同意《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》（簡稱《2035總規》）。這一成果涵蓋了主體功能區規劃、城市總體規劃和土地利用總體規劃的核心內容，是省市級“多規合一”國土空間規劃的早期探索。以《2035總規》為核心，上海從“底線約束、內涵發展、彈性適應”3個方面進行空間治理探索，突出“以人民為中心”的價值取向，凸顯了規劃的公共政策屬性，構建“目標—策略—機制”串聯的邏輯框架，對目標愿景進行分解和考量，形成規劃編制、實施、維護的動態機制，推動城市治理體系變革。通過規劃編制過程以及實施過程中各管理部門之間的業務協同、過程咨詢和資源開放共享，由愿景型終極目標向底線型過程管理轉變，由規定性技術文件向戰略性空間政策轉變。上海以自然資源管理和國土空間規劃方式轉型，促進城市發展方式、社會治理方式和政府工作方式轉型。

2.4 統一用途管控：全域全要素的戰略方針

通過研究美國[5]、日本[6]、德國[7]等國家的國土空間規劃體系，可以發現國外的空間規劃很大程度上是對各類空間資源進行統籌安排，即較早地融入了全域全要素的管控理念。其自然資源普查與確權是開展資源開發利用的第一步，同時空間規劃通過劃定統一的自然資源核定保護紅線，明確保護用地的方式，將自然資源管控嵌入土地利用規劃（空間規劃），使自然資源整合進空間規劃體系，并同步制定相關法令，與土地利用規劃（空間規劃）協同發揮管控作用[8]。

2020年底出臺的《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，在整合原《土地利用現狀分類》《城市用地分類與規劃建設用地標準》《海域使用分類》等分類基礎上，建立了全國統一的國土空間用地、用海分類指南，對地上和地下、海域和陸地、開發邊界內外，進行了全覆蓋的用地分類，彌補了傳統城鄉規劃僅關注地表、陸地、建設用地的缺陷。全域、全口徑、全資源的管控[9]，體現了國家戰略的整體統籌思維[10]，體現了新階段的空間規劃是追求空間生產的績效，體現了對國土資源的利用和保護的質量。

3 國土空間規劃改革的國家戰略依據

通過解讀今年黨和國家召開的會議精神以及出臺的相關文件，可以發現國家的治理戰略正在進行深化改革。國土空間規劃在制定過程中，要深入理解國家戰略方針的變化和治理方略的重點，將國家戰略下沉融入到區域和地方國土空間規劃中，成為以有效空間治理實現現代治理的重要抓手。

3.1 國家改革和制度建設戰略

黨的十九大報告明確提出“從高速度增長向高質量增長轉變”的目標，十九屆五中全會公報里面提出“面向兩個百年目標”，這兩個新的社會經濟發展目標傳達了新的國家戰略導向。第一，這是對國家宏觀戰略布局的新表述，中國已經基本實現全面建成小康社會，實現了第一個百年奮斗目標，開啟了全面建設社會主義現代化國家的新征程，體現了國家層面的制度和治理體系布局。第二，“強國”一詞高頻出現，如文化強國、教育強國、人才強國、體育強國、健康中國，這體現了國家從強調“大”開始轉為強調“強”，強調發展的質量。第三，構建新發展格局已成為時代必須，經濟社會發展以推動高質量發展為主題，以深化供給側結構性改革為主線，以改革創新為根本動力，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的。本輪國土空間規劃也是國家改革和制度建設的一部分[11]，通過空間資源調配的手段實現新的戰略布局、新的發展格局，體現新的治理體系。

3.2 國家新的治理方略重點

2020年12月18日召開的中央經濟工作會議，在中國經歷了國內外重大疫情和突發事件的應對后，體現出制度自信、科技力量和對未來治理的積極預期。國土空間規劃工作從方法和技術上，需要能夠回應國家的治理現代化趨勢，能夠承接國家立場、國家態度和國家戰略。

第一，要堅持創新的核心地位。創新的基礎是理念創新，以理念創新響應規劃改革，以高質量、高績效推動整個國土空間的開發保護。

第二，全面推進鄉村振興，優先發展農業農村。以全域資源統籌與振興，破解一直困擾中國發展的基礎性問題，全面推進共同富裕，體現中國特色社會主義制度的優勢。鄉村資源、鄉土氣息、農耕智慧都是國土空間規劃的對象，也是鄉村三權改革的空間載體。區別于城市規劃，鄉村差異化管控要求和發展目標是國家在“兩個一百年”戰略時期規劃改革需要把握的要點。

第三，形成對外開放新格局。以空間資源落實國家在新時代構建國內國際“雙循環”，落實國家五個安全①的保障，以合理的資源配置促進產業發展。

第四，共同富裕取得更為明顯的實質性進展。到2035年，人均國內生產總值達到中等發達國家水平，中等收入群體顯著擴大。要科學理解共同富裕，避免平均富裕的認識誤區。國家發展的倍增預期在空間資源開發利用上體現在規模和質量兩個維度，或者說具有質量約束的規模投放。因此，未來的空間資源配置一定會以質量和效率為導向，而對應的產出提高帶來的共同富裕應被賦予新的內涵，即有絕對收入的增加，但不限于物質上的富裕，還包括精神上、文化上的富裕。這樣的共同目標就是國家的新戰略，是一個全民共識、表現為相對穩定的一張藍圖和目標。

4 國土空間規劃中的國家戰略體現

國家戰略的變化首先體現在部門改革上，通過多部門的空間規劃功能合一推進“多規合一”，這是本輪國土空間規劃體現國家戰略的顯著特征，同時還體現了“國際責任”“生態文明”“現代化治理”“供給側改革”等多個戰略要點，具體分為以下5點：

第一，本次國土空間規劃是深化改革的重要抓手。既有“改”的含義，也有“革”的內容，因此它有革命的意義，是解決規劃類型過多、內容重疊沖突、審批流程復雜、周期過長、地方規劃朝令夕改等問題，以及建設生態文明，謀劃新時代國土空間保護開發格局的改革抓手。

第二，本次國土空間規劃是建立國際視野的重要體現。基于目前全球國際形式——各國互相聯系、互相依存的程度空前加深，人類成為命運共同體，共同承擔全球的氣候變化、碳排放共識等世界責任，規劃也需要具有國際視野。在國土空間規劃雙評估里的風險評估，除了要對傳統意義上的地質災害、極端天氣進行評估，還要對熱島效應、全球變暖、海平面上升等問題進行考慮，乃至對于城市未來發展過程中經濟、社會運行可能出現的狀況進行評估。2020年中央經濟工作會議上提出“努力爭取2030年前實現碳達峰，2060年前實現碳中和”的應對全球氣候變化的新目標，實際上也是對國際義務、國際責任以及國際視野下的中國回應。對于生態用地、農業用地等資源資產化提出了新的要求，在各類用地使用的績效和質量上提出了要求，如利用碳交易平衡區域間的生態資源差異，又如減少農業用地中化肥農藥的使用量，再如使用清潔能源、低碳化工業生產過程以期產生更少的碳排放等。

第三，本次國土空間規劃是從管理走向治理的實踐落位。空間規劃應適應政府職能轉變，強化服務轉型，推進全社會共同參與城市治理。編制過程的公眾參與以及實施過程中的監督實施都成為本次改革的重要領域，這也是一個系統性的政務實施過程。

第四，本次國土空間規劃體現生態文明。近期的十九屆五中全會和中央經濟工作會議，都著重提到了新的生態文明發展格局，生態格局落到規劃圖斑上、落到空間上如何來承載，如何體現新發展格局，需要本輪國土空間規劃進行系統考慮。

第五，本次國土空間規劃要著重考慮加快動能轉換。中國經濟分異已經從傳統意義上的胡煥庸線，悄然變到以黃河流域劃分的南北方，在編制國土空間規劃時，要結合國家經濟地理格局的南北轉型，重新考慮對城市的定位、對空間的需求和對戰略的把控。

5 國土空間規劃的編制實施過程

新一輪國土空間規劃編制面臨新發展階段的新要求，但由于編制大背景在改革，而編制人員和實施主體還未從傳統規劃的編制慣性中適應過來，因此在編制過程中要警惕傳統增量思維、過于依賴上級等傾向。同時要明確底線、質量和績效戰略，做有用的、可追溯的規劃。最后要帶著戰略思維關注規劃實施、公眾參與、規劃成果等幾個重要問題，并將國土空間規劃的新思維融入其中。

5.1 警惕四個傾向

傾向一：雙評價越少越好。對地方政府而言，上報給上級的內容可能越少越好，但這不代表雙評價或生態紅線就是唯一底線。此之外，每個城市還需建立自身的底線要求。在本輪國土空間規劃中，各個城市可以依據自身的條件需求進行專門的專項評價，確定適應自身的底線。

傾向二：單獨研究調度三線。很多城市在空間方案尚未確定的情況下，單獨調度永久基本農田保護線和生態紅線，這種做法的思維還停留在以前單獨編制規劃的階段。以前的林業部門、農業部門、環保部門等各部門所劃的“線”互相沖突，導致在實施過程中彼此矛盾，難以落實，所以本輪國土空間規劃的重要工作就是統籌。如果不能有效地將城市發展戰略與人民的實際需求結合在一起，那么這些“線”或許是守不住的。

傾向三：指標增量越多越好。對于不同發展階段不同發展背景條件的城市來說，用地指標未必越多越好，本次國土空間規劃應按照“指標跟著項目走、指標跟著績效走”的原則保障建設項目用地。以后若地方政府達不到績效，不僅是不能再提供用地，還可能會面臨被行政追責。

傾向四：等待上級的指南。國家或省級的編制《指南》側重原則性、導向性要求，地方應在大方向的把控上尊重《指南》的要求，但細節仍然需要地方實踐探索來響應并適時對《指南》進行修訂，形成適應地方發展的“定制版”《指南》。

5.2 明確三大戰略

5.2.1 嚴守規劃擴展中的底線戰略

除生態保護紅線中的分級管控，地方政府也可根據需要建構自身的生態管控體系。以上海為例，通過風環境以及綠廊、慢行系統、生態環線等共同構建生態網絡體系，屬于上海市地方政府進行管控。同時，該生態網絡體系還配備有諸如公共廁所、自行車道、母嬰室等必要的公共服務設施，這些具有國際視野的節點體現了上海“全球城市”的發展目標，也體現了上海“人民城市”的細致關懷，是具有上海地方特色的底線戰略。

又如遼寧盤錦國土空間規劃，不僅要確保其生態用地總量規模，還需建構生態網絡結構以保障生態保護紅線和生物多樣性，此外，規劃還構建了150 km的綠道，以響應盤錦國際旅游城市、國際濕地的城市建設目標。

5.2.2 強化用地布局中的質量戰略

國土空間規劃布局要處理好人地關系，突出人地對應和產地對應，將質量作為城市發展一大戰略。以遼寧盤錦為例，其規劃劃分了多個空間層次，中心城區層面要做到人地對應，即每平方千米是1萬人的承載規模，而外圍的遼東灣地區則可差異化對待。再如雄安新區，因為無大型要素密集型產業，規劃100 km2則需承載200萬人，而國內較多城市以傳統生活配套為主，每平方千米承載1.2萬、1.5萬人也有可能，所以應因地制宜地制定人地對應方案。還是以遼寧盤錦舉例來說明產地對應，現狀中，遼東灣工業用地地均GDP為3.59億元/km2，規劃中，項目組對所有的重化工園區包括港口做了橫向比較，包括墨西哥灣園區等，在合理對標之后規劃將其地均產出目標設為15億元/km2，這也是規劃實施體檢的一項重要評價指標。

5.2.3 突出空間目標中的績效戰略

由于地區之間存在發展條件和發展目標的差異性，績效絕不能按照一套標準來做，而是應該基于地方的現實狀況和未來愿景，提出有針對性的績效目標，如盤錦濕地，其考核指標將包含GDP和碳匯能力、承載能力等，其績效的評價更加偏向于生態方面。而對于上海這樣建設“全球城市”的超大型城市而言，其考核指標更傾向于對創新度、開放度、國際化等能力的考察，其績效的評價則側重于是否符合城市的發展目標和發展方向。突出空間目標中的績效戰略，有效地豐富了傳統規劃的目標體系，使發展更加有據可依、更有效率，也更突出城市特色。

5.3 關注幾個問題

國土空間規劃除了要在大的導向上對國家戰略進行傳導，在實施細節上也需要關注一下幾個問題。

第一，把握國土空間規劃作為施政綱領而非部門規劃的作用，不做“局長規劃”，而是要做“市長規劃”或“書記規劃”。國土空間規劃作為空間治理的手段同時也是城市發展的重要抓手，只有與地方執政者達成發展方向和方式上的一致，深刻理解施政意圖，才能在實施階段更加得心應手。同時更高層面的戰略意圖設計，也可避免部門之間因為規劃成為單一部門的“規劃”而互相沖突。

第二，理解本輪國土空間規劃十五年不變的內涵，是指城市發展的戰略意圖、戰略目標和規劃愿景十五年不變，而非具體的規劃圖紙十五年不變。國土空間規劃作為城市發展的綱領性文件，在深入研究后應提出有一定前瞻性和預見性的城市發展戰略意圖、目標和愿景方向，并盡量保證在本輪國土空間規劃有效期結束前保持大方向不變，而在具體實施過程中，行動規劃的具體策略、圖紙都可以隨著城市發展需求的不斷變化、城市發展條件的不斷改善而相應更新。

第三，理解“嚴格”保護的自然保護地，并非簡單構建自然保護地體系，而是在自然保護地、生態保護紅線等生態空間基礎上，劃分生態保護、生態修復、適度生產等空間層次和體系建設。本輪國土空間規劃顯然是要做“好用”的規劃，單純的生態保護體系無法滿足地方建立不同層次生態體系的目的，也無法實踐生態文明的理念。“一刀切”的做法已經不適應新時代的空間治理目標，要靈活理解“嚴格”，在保護的前提下更好地利用生態資源也是對生態資源的一種保護方式。

第四，明確公眾參與并不只是公示而已，而是從國土空間規劃的編制階段、公示階段、實施階段都需要公眾深入參與進來，公眾參與作為本次國土空間規劃改革的重要手段之一，需要認真設計其工作方案。在總體規劃階段，用網絡問卷、實地訪談、線上參與的方式深入了解公眾的意愿，在詳細規劃階段，充分利用社區規劃師制度，與利益相關者進行廣泛深入溝通交流，積極采納有利于方案更好實施的意見和建議，深入理解公眾作為城市的“使用者”其體驗和意愿訴求的重要性。

第五，“1+1”（總報告+平臺）的成果對新階段的國土空間規劃而言還不夠，因為涉及到地方差異性以及部門體制機制進一步改革的問題，或許需要進一步結合地方政府行使事權來制定更多的地方性規程、規章、指南、指引、導則等，充分體現國家戰略傳導過程中的地方響應，使空間規劃更加適應地方，更加“好用”，同時也要建立迭代機制來不斷更新。

6 結語

國土空間規劃所有的編制工作和管控工作，都需面向政務行使，體現為精細化治理。所有的政務行使都以增強人民體驗感為最終目的，也可體現一個城市發展的價值取向。規劃師一定要把本輪國土空間規劃和國家戰略、國家意圖有效銜接在一起，同時要將其與“人民城市”建設相結合，實現治理能力現代化，只有這樣，才能夠真正在全社會達成共識，同時有關三區三線、建設指標等問題，或許才會有更好的技術解決方案。

注釋：

① “五個安全”是指國防安全、糧食安全、科技安全、能源安全、資源安全。