國土空間規劃視角下省域公共文化設施專項規劃研究
——以海南省為例

韓勝發，李繼軍，代偉建

（上海同濟城市規劃設計研究院有限公司，上海 310000）

引言

專項規劃是發展規劃體系和國土空間規劃體系的重要支撐，是落實多規協同的主要途徑和平臺，是優化空間資源要素配置的主要工具和手段[1]。在國土空間規劃編制推進的過程中，專項規劃作為重要的支撐和部門工作的重要抓手，科學合理的編制專項規劃變得尤為重要。為推進規劃體系改革、提升空間治理能力，黨中央、國務院先后印發《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》和《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》。文件指出專項規劃是指在特定區域（流域）、特定領域，為體現特定功能，對空間開發保護利用作出的專門安排，是涉及空間利用的專項規劃。文件明確了國家發展規劃為統領、空間規劃為基礎，專項規劃和區域規劃為支撐的規劃定位。在國土空間規劃視角下，如何有效發揮專項規劃的作用并完善專項規劃的編制方法，如何與國土空間總體規劃和詳細規劃銜接，成為本研究的重點。

2017年3月實施的《中華人民共和國公共文化服務保障法》明確指出公共文化服務，是指由政府主導、社會力量參與，以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設施、文化產品、文化活動以及其他相關服務[2]。公共文化服務體系屬于文旅部門的管理事權，其中的公共文化設施需要通過國土空間規劃提供落地保障，屬于自然資源部門和文旅部門交叉內容。本研究中的公共文化設施主要指文化設施、體育設施，公共產品和文化活動為輔助內容。省域層面的公共文化設施規劃，作為五級三類中的中間層次，向上銜接國家戰略、向下指導市縣鎮村公共文化設施規劃，橫向銜接國土空間總體規劃，具有十分重要的統籌銜接作用。

1 專項規劃現狀和問題

1.1 專項規劃現狀

一是專項規劃層級和類型繁多。國家、省、市、縣、鎮的各個職能部門都有專項規劃，其特征是覆蓋各行政層級且類型多樣，同級專項規劃之間和同類專項規劃上下級之間存在內容交織、事權交叉的問題。專項規劃類型如何劃分，上下級專項規劃之間如何傳導，同級規劃之間如何協同，這些問題需要重點研究。

二是專項規劃的實施機制需要強化。專項規劃的編制、審查與實施需要多部門的協同配合，其表現形式是部門協同，核心是背后的實施機制。專項規劃成果納入總體規劃和詳細規劃后，如何建立健全規劃協同、實施和反饋機制，促進專項規劃與總體規劃、專項規劃和詳細規劃之間的實施協同，需要重點關注。

三是專項規劃涉及的技術標準體系需要重構。各行業專項規劃的標準、規范繁多，同一內容在不同的規范中都有涉及，存在標準不統一、內容不系統的問題，其原因是部門事權劃分導致的關注點差異。應按照國土空間規劃的空間標準化和空間一致性的要求，統一建立標準體系。

1.2 專項規劃在規劃體系中的定位問題

專項規劃既要落實發展規劃做什么，也要落實國土空間規劃的空間保障要求。在規劃期限、內容重點、技術標準存在差異的情況下，專項規劃在發展規劃體系和空間規劃體系中如何定位和銜接，是發改和自然資源主管部門面臨的難題。如何將公共文化設施落實到國土空間規劃，銜接好公共文化服務體系建設發展規劃和國土空間規劃，為公共文化設施實施提供用地保障，成為規劃研究的重要內容。

1.3 專項規劃與總體規劃和詳細規劃的關系問題

空間規劃包括國土空間總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃，專項規劃由傳統的城市總規的組成部分變為國土空間總體規劃的下位規劃，相關專項規劃要遵循國土空間總體規劃，不得違背總體規劃強制性內容，其主要內容要納入詳細規劃以指導實施。各類專項規劃屬于國土空間總規的內容，但各類專項規劃一般在總體規劃批準后編制，很難納入總體規劃并實施，加之總體規劃編制時將很多棘手的問題留給了專項規劃，很多專項內容都很難實施。

1.4 專項規劃的編制主體、編制層次、編制年限

專項規劃的編制主體是相關主管部門，其編制層次與行政層級對應，主要在國家、省和市縣，不同層級和地區的專項規劃可結合地方實際情況選擇編制的類型和深度。省級國土空間規劃是對全國國土空間規劃綱要的落實和深化，是編制省級相關專項規劃、市縣等下位國土空間規劃的基本依據，在國土空間規劃體系中發揮承上啟下、統籌協調作用。為便于形成完整的規劃體系，實現總體規劃和專項規劃的聯動和傳導，專項規劃的規劃年限與國土空間總體規劃相一致。

2 公共文化設施專項規劃研究綜述

2.1 公共文化設施專項規劃研究現狀

2.1.1 設施布局公平研究

唐子來等以上海市中心城區公共綠地分布為例，提出了社會公平績效的基尼系數方法、洛倫茲曲線方法和社會正義績效評價的份額指數方法，重點關注社會空間極化和資源錯配的問題[3-4]。張京祥等提出如何在動態城市化進程中實現設施供給的公平與效率的問題，指出根植于地方特點與需求的規劃才是最有意義的[5]。上述研究體現了公共服務設施配置的研究思路從地域公平到社會公平的轉變，從關注設施布局的均衡性到關注社會公平正義的轉變[5]。

2.1.2 設施配置標準研究

武田艷等總結了各個城市居住區公共服務設施的規劃標準規范——以千人指標和分級配建為核心的編制思路，提出基于不同社區屬性、社區居民的需求變化和需求發展趨勢的實用性、動態性和彈性設施配置標準制定準則，體現了從居民需求的角度進行配置標準的動態和彈性研究[6]。

2.1.3 設施布局評價研究

李貞針對陸家嘴集中的金融機構和白領人群需求，運用GIS手段分析了其文化設施覆蓋率、市場化程度、四級公共文化服務體系現狀問題，提出了公共文化設施應與白領人群居住相結合、設施整合和市場化的建議[7]。王興平等從社會分異的視角，選取不同人群集聚的社區為分析對象，對設施的空間分布特征進行分析，提出了差異化的配套標準[8]。

2.1.4 設施選址研究

對選址的研究中普遍使用GIS軟件結合算法分析，實現精確的落位。趙春燕等通過使用GIS軟件+遺傳算法，實現了對超市、ATM取款機和商業中心的選址[9]。唐少軍通過GIS軟件+多準則決策分析模型，對公廁的空間布局進行評價，結合單個服務設施選址算法給出新建設施的建議選址[10]。趙平通過GIS軟件緩沖區分析、疊加分析、最優路徑分析，確定了超市配送中心的選址[11]。于珊珊通過使用GIS軟件+兩步移動搜尋法，對醫院空間的可達性進行評價，利用多準則決策分析模型，對醫院的空間位置進行了優化[12]。孫藝等總結了國內研究集中于設施配置標準、布局評價及規劃選址與布局、配置現狀及滿意度評價3方面[13]。

2.2 專項規劃編制研究綜述

馬星等提出了專項規劃編制的底圖底數、傳導銜接和全周期管理思維，指出在規劃編制層面要明確編制要點和成果審查要點，在規劃實施層面建立一張圖管理、聯動審查和動態維護機制，保障專項規劃內容的傳導和落實[14]。朱鐿妮提出了專項規劃編制的誰組織誰負責，空間利用，傳導、繼承，納入詳細規劃和結合實際5個關鍵要點，以及專項綠規編制模式決策機制和研究技術路徑兩條轉型響應策略[15]。

2.3 小結

公共文化設施的研究對可達性、選址、空間公平、外部性、布局評價和標準等均有了較為系統性的研究。而關于公共文化設施專項規劃與國土空間總體規劃相關研究目前較為罕見，因此國土空間總體規劃和專項規劃之間如何銜接和協同成為本研究的切入點。

3 海南省公共文化設施專項規劃問題解析

3.1 設施建設規模和服務規模并存的設施規模等級不統一問題

梳理海南省18個市縣的城鄉總體規劃（2030版）文本，其設施規模分類有4種類型。一是以設施的大、中、小規模為標準；二是以城市、居住區和居住小區層級為標準；三是設施的分級級別有多有少，一二三級不等；四是部分規劃沒有明確設施的標準。這些問題導致重大公共文化設施在后續規劃中沒有統一標準，無法指導設施的建設和詳細規劃的編制，并且設施建成后無法進行橫向評比和績效評價。

3.2 行政等級和服務規模分級方法并存的設施分級體系問題

各市縣的2030版“多規合一”規劃中，設施的分級標準有5種特征。一是按照行政等級進行分級，除海口存在從省到鄉五級外，其他市縣基本參照縣市—鎮—村分為三級。二是按照城市—居住區—居住小區的服務范圍進行分級。三是參照現行的國家標準進行分級，規劃中未明確等級劃分。四是同一級別表述差異大、不統一，如市級、市、城市級，鄉鎮—重點鎮、鎮（新興功能區）等。五是功能區作為分級重要類型，如景區、旅游小鎮，設施分級標準不統一，一方面表明了各個城市的特殊性，另一方面表明省級國土空間總體規劃和專項規劃需要提出相關標準劃分的指引邏輯。

3.3 人群需求差異導致設施配置標準化供給問題突出

海南省的人口呈現3個特征：一是外來人口多，海南良好的氣候環境吸引了大量的游客和北方的度假人群，此類人群對公共文化設施的需求相較于本地人群差異較大；二是海南省濱海地區的城市比內部山區的城市經濟發達，導致海濱城市居民和山區居民對設施的需求差異較大；三是城鄉居民的經濟條件、教育背景和民族習慣的差異，造成城鄉居民公共文化設施的需求迥異。由于社會經濟發展條件和人群空間分布異質化，設施的標準化供給造成資源錯配和巨大的浪費，如何提高公共文化設施的精準供給成為迫在眉睫的問題。

3.4 鄉鎮和村設施布局存在可達性、安全性和有效性問題

鄉鎮和村的公共文化設施布局存在3方面問題。一是可達性問題，部分設施位于建筑高樓層上，不便于老人和殘疾人使用，且部分設施為了便于管理，設置于安檢嚴格的鎮政府大院內，導致居民不愿意前往。二是安全性問題，部分運動設施設置于缺乏防護設施的公路旁，存在安全隱患。三是山區鄉村的設施按照行政村進行配置，山區村莊布局分散導致大部分居民無法近距離方便使用設施。

3.5 設施管理與運營管理不善，設施利用績效低

大部分市縣級設施的使用效率不高，以圖書館為例，千人持證數、千人閱覽席位數、圖書借閱量不達標。鄉鎮和村級公共文化設施缺乏人力資源，導致設施長時間關閉，居民使用率低。同時，城市和鄉村居民需求差異較大，但是設施配置標準化，導致鄉村配置的設施利用績效低。

4 省級公共文化設施專項規劃策略

4.1 人群譜系構建——城鄉人群、游客人群、民族人群、候鳥人群

海南省人群特征主要表現在城鄉、游客、民族和候鳥人群4方面的差異。城鄉差異主要指城市居民和山區居民的經濟條件、教育背景差異所導致的公共文化設施需求差異。游客差異主要表現在國內游客對山水環境和氣候環境的偏好，國際游客對山水環境、文化特色的偏好，尤其是對文化場館、文化演出的喜愛度高于國內游客。民族差異主要表現黎族和漢族聚人群對公共文化設施的需求差異。候鳥人群在海南省沿海地區分布量較大，且具有集中分布、高收入、老齡化的特征（表1），體現出對公共文化設施高品質的需求。

表1 候鳥人群公共文化設施需求特征研究

研究結合各類人群對文化設施和文化活動的需求差異，結合人群的空間分布，進行差異化研究，一方面提高文化設施的使用績效，另一方面也能為促進旅游發展奠定基礎，以便精準地配置公共文化設施（表2）。

表2 各類人群設施需求差異研究

4.2 等級體系——行政事權、人群譜系

結合海南省發展實際、人群需求特點和部門事權劃分，將公共文化設施分為文化設施和體育設施兩大類，其分級基于行政等級事權維度和人口維度，行政等級包含省級—市、區、縣—鄉鎮、街道、農場—村、社區、居委會，人口維度包含本地人群、國際游客、國內游客、候鳥人群（表3）。根據人群需求和行政事權進行設施配置，可提升公共文化設施配置的精細化水平和社會治理能力。

表3 公共文化設施配置等級體系

4.3 布局引導——設施分級、分類、分區指引

為銜接國土空間規劃的分級，結合政府事權、行政等級、人口規模、服務范圍、城鄉差異和發展戰略，公共文化設施分為省、市、縣、鎮、村5級（表4）。基于戰略引領和底線約束的理念，公共文化設施分為基礎保障型設施和品質提升型設施，分別支撐城市發展戰略需要和民生基本需求（表5）。為指導公共文化設施規劃和建設，實現精準化服務，根據居民需求差異，將各設施配置的地區劃分為城鎮地區、鄉村地區、候鳥集聚區、老齡化社區、國內游客集聚區、國外游客集聚區（表6）。

表4 公共文化設施分級體系表

表5 公共文化設施分類體系表

表6 公共文化設施分區指引表

4.4 服務體系——文化設施和文化產品

傳統的公共文化設施規劃關注設施的落地和規模，從設施使用績效和居民滿意度可以看出，公共文化設施規劃不僅需要關注一次性的物質性空間設施，后期的運營和服務更為重要。結合地方居民需求和實際特點，將公共文化產品劃分為節慶活動類、體育賽事類和會議會展類，既能滿足居民日常需求，又能支持文化活動發展（表7、表8）。結合各類公共文化服務的特征和各級政府的實際財力，將各種公共文化服務和行政等級對應起來，便于后期操作和實施。

表7 公共文化活動分類分級

表8 基于戰略引領和民生保障的公共文化活動分類

4.5 評估體系——分維度、分級別、分類型

對設施的服務績效需要從文化設施和文化產品兩個維度進行評估。文化設施評估包括建設用地指標、業務建設指標、服務活動指標、服務效能指標、保障指標5個因子。建設用地指標包括建筑面積、用地面積、戶外活動場地面積，業務建設指標包括人均藏書量、總藏量、千人閱覽坐席數、總坐席數，服務活動指標包括館辦文藝體育團隊數量、展覽活動數量、培訓講座次數、閱讀主題系列活動次數、組織大型文化活動次數、組織藏品巡展次數，服務效能指標包括每周開放時間、持證讀者占比、年服務人次、數字資源訪問量、志愿者占職工數比、智能化服務占比、社會合作，保障指標包括人均財政撥款金額、專職人員數量。文化產品評估包括基本公共服務評估和特色公共服務評估（表9）。

表9 海南省公共文化活動服務評估

4.6 保障體系——人才保障、技術保障、資金保障

公共文化設施的規劃建設和運行維護需要大量的人力資源和資金，在鄉鎮一級人力和資金緊張的情況下，如何保障設施建設后的有效運行成為一大難點。研究針對人才、技術和資金難題提出了一系列規劃對策，提出了人才引進、人員培養、獎勵機制、志愿者服務、老年人口和候鳥人口服務的理財保障體系，提出了打造數字平臺、引入社會化經營模式、外包服務的技術保障體系策略，提出了向基層和農村傾斜、引導社區投資和鼓勵鄉鎮發展文化產業的資金保障對策（表10）。

表10 公共文化設施人才、技術、資金保障對策

5 省級公共文化設施專項規劃編制機制

5.1 協同機制——銜接省級國土空間總體規劃，指導縣市國土空間總體規劃，支撐詳細規劃

省級專項規劃服從省級總體規劃，細化落實總體規劃提出的規劃定位、規劃目標、空間格局、底線管控和支撐體系等內容，確定設施的規模等級和用地邊界。省級專項規劃指導縣市級國土空間總體規劃，將公共文化設施的規劃標準、布局原則、評估標準、傳導至市縣級國土空間總體規劃和專項規劃。專項規劃與詳細規劃之間的銜接傳導主要體現在市、縣層面，詳細規劃編制階段需要專項規劃支撐，應在詳細規劃編制之前明確城市各專項系統發展的戰略導向、空間布局和實施協同機制，指導詳細規劃形成用地布局方案，作為管理審批的依據。

5.2 傳導機制——逐級落實戰略引領和剛性管控理念

專項規劃的傳導從戰略引領和剛性管控兩個方面落實。戰略引領理念是指應將國家和省級政府的發展戰略和重大項目落實在省級專項規劃中，并通過省級國土空間總體規劃傳導至市縣級國土空間總體規劃、專項規劃和詳細規劃，依托總體規劃的規劃目標、規劃指標、近期行動、配置標準傳遞到市縣總體規劃和詳細規劃[16]。剛性管控理念主要針對民生保障和特殊資源，應強化底線思維和自上而下的約束性傳導，實現主要內容的有效傳導，確保規劃目標、約束性指標、底線管控要求落實以及規劃的有效實施，其傳導路徑依托總體規劃的強制性內容和詳細規劃的五線控制，實現剛性管控和傳導。

5.3 精細化機制——基于居民差異化需求的分類、分級、分區策略

為提升專項規劃編制的科學性、提高公共資源配置的效率、提升居民滿意度，專項規劃的編制應結合地區經濟社會發展實際情況，從省域層面加強人群需求、地區差異、設施分類方面的研究，提出差異化的設施配置標準、設施類型和布局原則，提升空間資源治理能力。制定相應的規范、標準和指南，通過總體規劃和詳細規劃指導設施的規劃、建設和運營。

5.4 彈性機制——戰略彈性、指標彈性、用地彈性

公共文化設施規劃為應對未來發展的不確定性，提出戰略彈性、指標彈性和用地彈性。在戰略彈性方面，為應對國內外發展的變化，規劃要為國家或者省域層面的發展戰略調整留有調整和優化的彈性；在指標方面為滿足不斷變化的居民需求，應對指標進行彈性控制；在用地方面，公共文化設施用地和其他用地之間可以進行彈性轉化，滿足未來的各種設施需求。

5.5 全過程機制——從規劃到建設、從運營到評估

公共文化設施規劃應從過程視角關注規劃編制、規劃實施、規劃評估和規劃反饋的全過程。全流程的系統性跟蹤和反饋，對規劃編制的科學性和合理性具有重要意義，對設施運營績效提升具有重要作用，對提升居民滿意度具有重要價值。本研究提出從標準的制定、規劃的編制、設施建設運營和績效評估的全過程動態循環調整過程機制，結合國土空間規劃一張圖，不斷動態調整、完善和優化一張藍圖。

6 結語

本研究在國土空間總體規劃全面展開的背景下，從專項規劃存在的問題著手，探討了公共文化設施專項規劃和國土空間總體規劃、詳細規劃之間的傳導、協同和支撐關系。研究結合海南的地方特點，以設施配置精準化和資源高效利用為目標，從人群需求的差異化研究、標準體系建設、公共文化設施和保障體系建設4個方面，完善了公共文化設施專項規劃編制方法。在完善規劃編制方法的基礎上，提出了協同機制、傳導機制、精細化機制、彈性機制、全過程機制，以保障規劃編制方法的有效性和國土空間規劃的有效開展。本研究對于正如火如荼進行中的國土空間規劃編制具有一定支撐作用，尤其是對于省級公共文化設施專項規劃的編制具有一定的參考價值。