中國農村非政府組織的發展與完善路徑

程 燁

(華中師范大學 公共管理學院，湖北 武漢 430070)

黨的十九大報告指出要實施鄉村振興，實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求；黨的十九屆五中全會提出，在“十四五”期間要實現“基層治理水平明顯提高”。治理重心下沉基層，治理重點偏向農村，更加強調多主體、全方位的治理。非政府組織作為服務提供的第三方主力，在溝通力、服務面、靈活性和效率等多個方面，能給予農民群體更好的幫助，一定程度上彌補了“市場失靈”“政府失靈”的缺陷，增強了農民的主體意識和參與意識。目前，學界對非政府組織的研究較多，但對其中農村非政府組織的研究較為欠缺。在農村非政府組織的研究中，更多圍繞著非政府組織的角色定位，如與政府的關系，以及農村非政府組織在教育、扶貧、養老、環境等某一方面的內容展開[1-4]，缺乏系統性、宏觀性的把握。因此，充分了解什么是農村非政府組織，非政府組織在農村治理和農民服務領域如何發揮作用，引導農村非政府組織走出發展困境，推動基層政府轉變主體職能，值得相關研究人員深入思考和探索。

一、農村非政府組織的基本內涵

(一)非政府組織

非政府組織(NGO，“Non-government Organization”)，結合中國情景，綜合來說是指由民間致力于某種非營利性價值目標的，志愿者為實現會員共同意愿而組成的，獨立于企業和政府之外的，具有社會公益性的，為平衡社會各方利益，追求社會效益最大化，按一定規則運作的自治性社會組織。非政府組織有多種稱謂：民間組織、草根組織、志愿者組織、非營利組織、第三部門、公民社會組織等，雖然產生和運用環境不同，但內涵基本相同。美國萊斯特·薩拉蒙教授(Lester Salamon)認為，非政府組織具有組織性、私有性、非營利性、自治性、志愿性特征[5]；中國學者王紹光結合中國情景，認為非政府組織有6個特點：組織性、志愿性、非營利性、民間性、自治性、非政治性[6]。

(二)農村非政府組織

農村非政府組織就是指除政府、企業和宗教外，農村社會中所有具有組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性和公益性等特征的，以維護農村社會公益為目的的自治性社會組織[7]。根據實際發展情況，農村非政府組織是指以農民作為參與主體，具有一定程度的自治性的，由政府授權并推動，彌補政府在提供公共產品方面的空缺，以維護農民的經濟、生活利益或實現某種社會保障為目的而形成的社會性組織。

二、農村非政府組織的必要性分析

(一) 助力扶貧工作持續推進

改革開放以后，中國經濟大力發展，大地區“先富帶后富”，東南輻射中部、西北，小地區“大船帶小船”，城市拉動農村。扶貧工作在全國范圍內如火如荼開展，但也面臨幾個嚴峻的現實問題。其一是農村人口向城市涌進，農村本體經濟普遍發展意識不強；其二是政府資金和人力有限，基層政府存在財政黑洞問題，人員配置和機構設置存在人少崗多的情況，大多時候基層政府只能勉強維持自身的運轉，在農村公共服務產品的提供上難免無能為力。尤其是對偏遠地帶、道路難通的村落，更是無暇兼顧，只能“望洋興嘆”。欲求發展的政府進不去、進不全，以利為本的企業不想進。在這樣的窘境下，農村非政府組織的出現恰好順應了農村的發展需求，解決了政府的一大難題。

(二) 滿足農民日益增長的多方位需求

部分地區農民生活日益富裕，從生產技術方面來說，農村農業走向集約化、產業化，這使得農民對農業技術、生產管理、市場營銷等知識需求日益擴大；從經濟水平上來說，隨著農民收入的提高，農民對衣、食、住、行、醫、教等方面的要求進一步提高，農民亟需各種層次的生活保障以及日常生活的精神文化補充；從農民意識發展的角度來說，越是對城鄉差距認識深刻，農民自身權利意識的覺醒越是強烈，農民逐步懂得了維護農村公共利益，對能夠表達個人利益訴求的組織渠道的渴求也日益強烈[8]。非政府組織恰好能夠多方位滿足農民日益增長的多方位需求，使得他們可以根據自身需要選擇學習多種多樣的知識，不管是物質上還是精神上都能得到合理保障，也能夠通過組織化途經反映和維護合法權益。

(三) 彌補農村公共服務的缺失

農村出現公共服務供給數量不足、供給渠道單一以及供給效率不高等問題[9]。在供給數量方面，在現代經濟發展社會，農村公共服務需求不斷擴大，公共服務卻未能跟上農村發展速度，不僅在農村基礎設施建設、農村社會保障方面停滯，農民的精神文化需求也難以滿足。農村公共服務供給的渠道單一，依賴政府壟斷式的供給模式，依存上級行政單位傳達的指令工作，在切實貼合農民的具體需求方面仍有差距，對農民需要的個性化追求和動態變化的適應性和敏感度亟待提高，這些間接造成農村公共服務的供給效率和質量低下，導致價高質低等問題。農村非政府組織的出現，為農民提供了適應動態變化的、滿足各式個性化需求的豐富多樣的公共服務，有效彌補了農村公共服務的缺失。

(四) 增強政府與農民的相互溝通

政府越來越難以兼顧農民日益增長的個性化、全方位需求。從政府滿足農民訴求的方面來看，基層政府缺乏農民向其表達個性公共服務需求的渠道[10]，除了信訪這一比較有限的維權制度外，農民并沒有其他能夠傳達合理訴求的正式途徑。而地方政府很多時候單向改善或規整農民生活方式，以謀求農村發展、滿足農民意愿，但站在農民的角度來看，不一定是其真正需要的。另一方面，地方政府缺乏提供農村個性化公共服務的動力和積極性，農民也因為傳統思想和行為模式的束縛，難以升起為了自身利益與政府談判的想法，更加難以獲得地方政府主動或被動提供的公共服務。農村非政府組織的發展理念與農民的需求不謀而合，彌補了政府下行與普通農民溝通上產生的偏差，使得農民有一個便利的發出聲音和滿足需求的正式渠道。

三、農村非政府組織的存在形式

根據目前我國現存農村非政府組織的情況，可以分為3種基本形式：一是計生協會、村委會等泛權利組織，基本是采取農村群眾選拔機制，履行基層自治和行政管理兩個職能。二是群眾維權性組織，這類組織有更大的生存和發展空間，起到安全閥的作用，讓農民有合理、正當的渠道去抒發自己特殊的價值訴求。三是村級紅白喜事委員會、經濟農會組織、合作醫療組織等全民服務性組織。

倪建偉、王景新認為農民組織分為基層正式組織、合作經濟組織、農民維權組織和互助共濟組織[11]。祝德將農村非政府組織分為另外4類：包含不同民主黨派的基層組織、共青團與婦聯等群團組織的政治性團體組織，治安保衛委員會、公共衛生委員會、村精神文明建設委員會等以村委會為核心的準政府組織，如合作社、基金會、農工商公司等管理村集體經濟和集體公共財產的村級經濟合作組織，以及福利院等社會公共事業單位組織[12]。王繼濤則根據中國農村非政府組織的不同功能屬性，將農村非政府組織分為四大類型：農村政治性組織、農村經濟性合作組織、農村維權性組織和農村社會公益性組織。農村政治性組織分為管理型和非管理型兩種，前者主要指村民自治組織(村民委員會)，非管理型農村基層組織主要指和村委會相配套而產生的村民代表大會(村民議事會)[13]。

目前，中國因為城市化發展，村民委員會的總數量呈下降趨勢，轉而居民委員會數量增多。農村經濟性合作組織是中國農村社會中出現最多也是發展勢頭最為迅速的一類組織，包括農民專業合作經濟組織、農民專業合作社、農民專業協會或專業技術協會、農民合作社之間組建的聯合社等組織[14]。農村社會維權性組織又稱減負監督會，整合農村個體維權的表達途徑，完善農民這一群體利益表達機制，但是分工和權利界限比較模糊，約束力和經濟來源依靠成員自覺、自發。農村社會公益性組織主要指如婦女協會、老年協會、扶貧協會、紅白理事協會、業余文化組織、醫療組織等不以營利為目的的福利性自治組織，這類組織不僅豐富農村各個群體的文化生活，傳承了傳統農村文化，還結合農村實際需求，提供了很多切實的保障。

四、農村非政府組織發展中的阻礙

我國農村非政府組織雖然有很大的發展空間，有了較快較好的發展走勢，但總體上還處于萌芽、發育階段，存在著組織定位模糊、組織結構混亂、運作不規范、人員缺乏且能力不高、資金不足、管制不夠等諸多問題(見圖1)。農村非政府組織建設雖已初顯成效，并在農村公共服務中謀取了較為重要的一席之地，但還遠不能滿足農村日益增長的公共服務需求。

圖1 農村非政府組織發展阻礙魚骨圖

(一)組織定位模糊

我國農村非政府組織缺乏穩定性、結構混亂、發展阻塞是因為性質定位不清晰。就性質定位而言，我國農村非政府組織容易走向兩個極端：其一是完全的自治，缺乏來自政府方面的扶持，難以遵從政府方面的政策方針，不情愿或者無從改變現有運行方式去接受政府傳達的指示，這造成農村非政府組織在大方向上把握不準國家的大方向，得不到來自政府的長久支持和建議，發展局限性很大；其二是政府管制程度過大或者農村非政府組織的依賴性太強，致使其自治性得不到展現，長此以往向官方行政化發展，不能保證組織產生的初衷，不能切實滿足農民個性化、多樣化的需求，最終導致失去獨立性和所立足的群眾基礎。

(二)缺乏規章約束

我國農村非政府組織還缺乏必要的章程和限定性。自愿結合和加入的方式使成員的選拔存在隨意性而沒有明顯的限定性，加入組織的個體價值取向和所代表的利益集團不同，使彼此之間缺乏溝通、不夠團結。資歷老的成員在目的達成后就離開，新成員隨之補充進來，組織成員的不斷更替使組織一直處于不穩定狀態，造成資源流失嚴重。除了人員方面，農村非政府組織在服務的方式和內容上也有很大的隨意性，缺乏嚴謹合理的管理章程，使農村非政府組織的管理陷入困境[15]。

(三)人員素質低下

我國農村非政府組織人力資源不足[16]，多數僅靠村里人所皆知的能干人來支撐運作，包括領導者、管理者在內的絕大多數成員學歷不高，沒有管理運作方面的專業素質，也缺乏立足全局的大視野和獨立性的戰略眼光，導致決策制定較為保守，沒有能力去正確評估風險大、不可預見的事情。農民成員們得不到正確的引導，也沒有專業知識去解決自己在組織中面臨的問題，只能憑借一套帶有個人風格和思考習慣的生活上的處理方式去解決問題，缺乏規范性和專業性。因此對農村非政府組織來說，想要得到長足穩定的發展，就要重視起人才的選拔和培養。

(四)運營經費匱乏

我國的農村非政府組織資金來源薄弱，社會企事業單位介入進程緩慢，政府財政支持、成員繳納費用和當地農民的捐款是其活動經費的主要來源，資金不雄厚且來源不穩定[17]，一旦國家財政出現短缺或投資不到位，農村非政府組織正常運行就難以為繼。農村非政府組織要想獲得長久發展，不能只依靠政府和社會，而應尋找更多其他的融資途徑，沒有更多渠道的資金來源和充足的資金支持，農村非政府組織將只能陷入發展停滯的尷尬境地。

(五)欠缺合法認同

一是相關法律建設不完善，我國的農村非政府組織處在非合法化的位置。在我國現行法律體系中沒有對非政府組織的性質、義務、權利、作用和地位等方面進行明確定義和規范，缺乏相關的法律保障[18]，這導致非政府組織的社會地位不高，大多數農村非政府組織都被看作群眾性團體，農村非政府組織雖然促進了農村公共產品的提供和服務，維護了農民群體的正當權益，卻不能完全有效地發揮自身職能、進行組織建設。農村非政府組織的重要性由于法律制度的不健全有一定程度的貶折，創造的價值有限。二是由合法地位缺乏延伸的公信力缺失，導致農村非政府組織缺少取得公眾信任的能力，失去了一定的公共權威。除了客觀上缺乏法律保障，一些農村非政府組織主觀上法治意識差，甚至隨意違背協議，不能及時維護甚至損害組織整體和成員的合法權益，也影響了農村非政府組織的聲譽，使得他們在村民心目中公信力下降。

(六)監督機制滯后

對我國農村非政府組織的監管力度仍然有待提高，缺乏非政府組織的監督制度。監督機制滯后的問題容易引起農村非政府組織內部滋生腐敗[19]，讓本不雄厚的資金急速縮水，保質保量用在農民身上的越來越少，農村非政府組織的組織發展可能出現停滯或者倒退現象。另外，非政府組織因其組織規模小、靈活性大、不好控制等問題使政府督查體系的監管工作存在一定困難，因此只依靠政府方面來監督是不太科學的做法。運作和監督本就需要同時存在，而缺少監督也總是導致運作紊亂，實現合理監督是發展農村非政府組織的一大難題。

五、我國農村非政府組織的完善路徑

(一)明確管理規章制度和組織的定位

明確農村非政府組織的管理規章制度，需要參照運作良好的政府或企業的管理規程，結合該農村非政府組織的現實情況因地制宜地制定。包括規范組織成員的任免，保持組織穩定性；設立人員獎懲制度，有功則獎，有錯則罰；科學界定服務方式和內容，消除其隨意性；加強組織文化建設，人員溝通交流等。針對農村非政府組織的組織主體定位和社會定位不準確的情況，需要認清農村非政府組織是為彌補政府在公共服務管理方面存在的不足而產生的，農村非政府組織的核心理念應該是“農民群眾辦理、組織自行管理、最終受益人群還是人民群眾自己”，非政府組織需要擁有自己的行政空間，不能太過依賴政府。當然，農村非政府組織并非完全獨立，需要遵從政府在大方向上的指導，宜受合理引導而不是嚴格管教，通過與政府良性互動參與到社會治理中[20]。因此政府也要在與農村非政府組織合作和溝通時把握好尺度，不要對農村非政府組織的日常運作指手劃腳，不能過度干預其組織活動，以免制約非政府組織的職能運作。

(二)加強組織成員的專業知識文化培訓

農村非政府組織要有意識地培養高素質人才，不僅對于管理者，還要對組織的所有成員加強專業知識文化培訓，增多普通成員日常素質拓展活動。農村非政府組織可以從外引進人才，使這部分人才為組織帶來新的思想和觀念。政府也可以向農村非政府組織輸送部分人才，或者提供給農村非政府組織一部分培訓進修機會，在人力資源方面實現合理分配。這不僅能加強政府和第三方的交流，而且能促進政府與農村非政府組織之間長足的合作發展。從長遠來看，提高我國農村非政府組織的人員素質還要大力發展農村教育，使農村人口的基本素質得以提高[21]。對農村非政府組織從業者的道德教育也很重要，應使他們認識到這項工作的社會責任性，以道德驅動工作，使他們的人生價值得以升華，才會發揮其最大的作用。

(三)多渠道整合資源滿足組織發展需要

農村非政府組織亟需建立一套完善的融資體系，滿足組織發展的資金需要。第一，政府需要給予農村非政府組織更多支持和幫助，投入更多資金[22]，對一些有前途的非政府組織，政府部門可以重點扶持，為了激勵農村非政府組織，國家在政策方面應該適當地予以照顧和幫助。第二，非政府組織應提高其自我認識和社會認知度，激發社會各方的責任感，吸引各方資源的涌入[23]，打造鄉村振興品牌[24-25]，化被動為主動。在這一部分，農村非政府組織更要加大宣傳力度，表明其在社會主義新農村建設中的重要參與作用，宣傳力度加大、自身良性運作再加上社會各界的認同，能進一步提高組織影響和公信度。

(四)健全有關非政府組織法律法規

健全我國農村非政府組織的法律法規，一是明確我國農村非政府組織的法律地位，明確非政府組織的性質、職能、法人地位等內容，界定其應當履行的基本義務和享有的基本權利，使得我國農村非政府組織的設立、變更、取締有法可依，農村非政府組織產權清晰、權責明確。二是構建我國農村非政府組織的監督和管理條例，在社會監督評估制度、理事會制度、社會報告制度、問責制度、競爭制度等方面，對我國農村非政府組織的經營活動進行規范和引導，使其活動結構化、程序化、法制化和透明化。三是從促進就業和社會保障角度來完善相應的法律法規，例如完善在我國農村非政府組織中就職人員的戶籍管理、檔案管理、職務變遷、工資福利、醫療保險、退休養老方面的法律法規，借此充分調動積極性，促使組織發展更加健康有序。四是不同地方的政策應該因地制宜進行調整規范，同時針對不同類別的非政府組織使用不同條例款項區別對待[26]。

(五)建立運行完備的監督機制

農村非政府組織需要一個健全、良好的內部監督機制來保證其運行的順利。農村非政府組織應該主動接受社會監督，積極尋找公開信息的途徑，需要本著透明、全面、公開的原則去建立一個長期有效的信息公開制度。針對普通農民缺乏社會監督意識的情況，要想方設法激發其主動監督和咨詢的積極性。同時構建科學、規范的社會評價體系，對農村非政府組織進行必要的監督，這種監督機制一方面是監督組織的規章制度，人性化的設計規章制度并進行修改，敦促組織成員執行規章制度，及時有效防止違規行為。另一方面，組織重大決定的最后決定權由監管層掌握，他們有責任和義務監督組織的管理和制定組織的戰略決策，在組織中處于核心地位。此外對組織內部監督機制制定相應標準，并運用道德輿論的力量，引導非政府組織成員的正向價值觀，增強成員的使命感和責任感。

上述農村非政府組織的完善可由圖2概括如下：

圖2 農村非政府組織完善路徑圖

六、結論

非政府組織在鄉村振興中發揮著獨特且重要的作用，本文由非政府組織和我國農村非政府組織的概念界定談起，探討了我國農村非政府組織的產生因素，從政府和農民群體兩方面出發闡述了我國農村非政府組織的必要性，進一步分析了我國農村非政府組織目前的存在形式、問題以及相應解決對策。在大力推進社會主義新農村建設和精準扶貧計劃的今天，建設好我國農村非政府組織是非常重要的一環，如何攻破實踐難以結合理論的現實情況是亟需解決的問題。未來仍需明確相關管理規章制度和組織的定位，加強組織成員的專業知識和文化培訓，多渠道整合資源，完善監督機制，化被動為主動，進一步健全有關非政府組織法律法規，實現我國農村非政府組織的良性發展。