歷史文化街區城市更新的機制探討

陳世煒

摘要：本文以廣州市恩寧路歷史文化街區的更新改造作為案例，以觀察的視角，通過訪談及其對相關資料的收集和整理，梳理目前城市更新方式在我國歷史文化街區內的局限性，最終通過相關案例的討論，探討適合國內歷史文化街區的城市更新相關機制。

關鍵詞：歷史文化街區;城市更新;容積率轉移

1 研究背景

上世紀末以來，隨著經濟發展進入快車道，我國城市也進入了快速轉型與擴張時期，眾多歷史悠久的歷史文化街區在新的城市功能與發展的要求下，建成環境及服務設施配套都難以滿足需求，歷史文化街區的城市更新日益受到了重視。

2 恩寧路歷史文化街區概況

恩寧路歷史文化街區位于廣東省廣州市荔灣區，以恩寧路為主骨架。其東起寶華路，與第十甫路相連;西北至多寶路，與龍津西路相連。內街內巷的建筑則多為低樓、密集的普通民居，建筑質量、采光、通風、衛生等環境條件較差，內部也擁有八和會館、李小龍祖居等眾多文物保護單位和歷史價值較高的建筑。

3歷史文化街區內市場化城市更新的局限性

3.1歷史文化街區保護規劃對于建筑高度的限制

按照2017年12月公示的《恩寧路歷史文化街區保護規劃》，核心保護范圍內，維持現狀建筑高度不變，新建或擴建的必要的公共服務設施高度不應高于街區內傳統風貌建筑的高度，并控制在 12 米以下，同時應滿足文物保護單位、歷史建筑對周邊建筑高度的要求。歷史文化街區的建設控制地帶內，維持現狀建筑高度不變，新建或擴建的建筑高度控制在 18 米以下 ，同時應滿足文物保護單位、歷史建筑保護規劃對其周邊建筑高度的要求，以及城市視廊、街景、對景等對建筑高度的要求。

在此限制條件下恩寧路歷史文化街區在更新思路中需要維持其高密度低容積率的形態。 而通過市場化手法進行更新，其中一項重要的變化就是容積率的提升，針對恩寧路難以提升容積率的情況，難以實現城市更新后的收益。

3.2 獲益人群的局限性

恩寧路歷史文化街區內建筑產權較復雜，據統計，公房約占街區內總建筑數量的12%，公屋的產權目前于政府所有。根據調研走訪發現，公房的居住者多為低收入老者和清潔工人，每月需向政府繳納100元左右租金。由于不具有房屋產權，城市更新后，他們無法獲得任何利益，并且可能將失去低廉租金的住處，無法承擔城市其他區位正常租金的他們，將會無家可歸。一位居住于永慶坊公房的租戶向筆者表示曾有地產公司承諾向其提供于其他物業處的房屋，并收取與目前相同的租金，但公屋租戶因為擔心合約缺乏保障性而沒有答應。

4歷史文化街區內城市更新的機制探討

4.1 建立容積率轉移制度

容積率轉移制度，即允許原屬一宗土地上的可建設容積一部分或全部轉移至另一宗可供建設用地上。在歷史街區保護與更新過程中的容積率轉移，是指在歷史文化風貌區的建設控制范圍內，因保護需要而使開發的建筑容積率受到限制的部分，在符合城市規劃的條件下，可以轉移到同一規劃地區內其他任一非保護地區，適當提高建筑容積率的補償開發策略。在西方國家，容積率獎勵制已經是發展得較為成熟的一種規劃控制手段。

某房地產項目位于北京路歷史文化街區內，歷史上曾批復該項目建筑高度最高158米。由于該項目為廣州名城保護規劃范圍內的歷史審批項目，且項目位置對名城和文物保護具有重要意義，市規委會審議后，要求該項目建筑高度由158米降低至120米，降低38米。相應減少的開發量則轉移至該公司東莞莊路住宅項目中。

4.2 第三方參與

第三方參與則是指第三方以中立的身份，在城市規劃中的參與。隨著我國對公民社會理念認識的加深，以NGO為主的第三方組織得到了快速的發展，并且逐步介入到城市的發展中來。第三方的專業知識能力能夠提升公眾的參與能力，影響公眾參與的方式，提升參與的效率;而第三方的中立的立場，在一定程度上能夠成為公眾與政府溝通的中介，更好的協調利益，化解沖突[1]。

第三方一般由不帶利益關系的中立的角色擔任，較容易獲得對立的雙方的信任。因為政府部門對于居民對話要求的拒絕與回避，居民內心將政府放于對立面，產生不信任，這將導致政府后續措施甚至是補償措施較難開展。小組提升了居民保護家園的意識，而不是僅僅對拆遷賠償的訴求;另外，小組利用專業知識，把居民對規劃的意見和建議進行專業化的表達，使得其能夠與政府相關部門以及規劃師進行溝通交流。小組實際上成為了居民與政府之間溝通的“橋梁”[2]。

在第三方介入后，通過認真研究和訪談，在理性的態度下，整合包括居民的意見和專家的意見，以便更好地與政府及其有關規劃人員溝通。第三方的行為直接提高了公眾的參與能力，也為公眾提供了參與的示范[3]。

而目前在恩寧路，由中山大學與華南理工大學等機構共同組成的第三方機構，在政府、市場、居民的博弈中發揮了重要角色，開展定期走訪、發動居民、業主單位等參與工作坊探，解答街區提出的疑問，對社區反映的問題辦理情況進行跟蹤，參與協調、協助規劃、建設、更新等部門推進問題的解決，成功推動了永慶坊二期的落成，令恩寧路成為了廣州歷史文化街區更新改造的標桿[4]。

5 結語

本文從容積率的限制及受益主體的局限影響了公眾參與的進展入手，簡要介紹了歷史文化街區內城市更新的局限性，同時結合相關案例提出相關解決建議，以期能對未來歷史文化街區內城市更新項目發揮一定作用，更好的改善舊城人居環境，締造幸福城市。

參考文獻

[1]謝世雄，周躍云，李昊.公平與效率，承上啟下構建第三方規劃[A].中國城市規劃學會.多元與包容——2012中國城市規劃年會論文集（13.城市規劃管理）[C].中國城市規劃學會：中國城市規劃學會，2012：9.

[2]劉垚，田銀生，周可斌.從一元決策到多元參與——廣州恩寧路舊城更新案例研究[J].城市規劃，2015，39（08）：101-111.

[3]吳祖泉.解析第三方在城市規劃公眾參與的作用——以廣州市恩寧路事件為例[J].城市規劃，2014（02）：62-68+75.

[4]丁曼馨.城市更新改造的工作機制創新：廣州經驗[J].現代商貿工業，2021，42（04）：46-47.