自動駕駛法律準入問題研究：路線、挑戰與方案

王 瑩

隨著物聯網、定位導航等技術的持續推進，自動駕駛技術也獲得了長足發展。國內外產業界積極投身自動駕駛技術研發，探索自動駕駛商業運營模式。各國政府也積極提供產業戰略及立法政策層面的支持，力圖把握自動駕駛技術帶來的交通革命與產業升級契機，占領智能網聯汽車這一全球汽車產業發展的戰略制高點。后疫情時代，我國自動駕駛技術迎來關鍵發展機遇期。在產業發展方面，自2020年6月滴滴出行面向公眾開放自動駕駛服務以來，眾多車企紛紛加入自動駕駛出租車賽道，自動駕駛出租車服務在上海、北京、廣州、長沙等地相繼出現。在行業標準方面，2020年3月，工信部發布推薦性國家標準報批公示(1)參見《〈汽車駕駛自動化分級〉推薦性國家標準(報批稿)》，https://www.miit.gov.cn/jgsj/kjs/jscx/bzgf/art/2020/art_205898e525fe4959946e49af229d928f.html。，為我國自動駕駛技術大規模產業落地提供了統一的國家分級標準。在政策支持層面，國家發改委、中央網信辦、科技部等11個部委于2020年2月聯合發布了《智能汽車創新發展戰略》，將健全自動駕駛法律法規確立為主要任務之一，提出“開展智能汽車‘機器駕駛人’認定、責任確認、網絡安全、數據管理等法律問題及倫理規范研究，明確相關主體的法律權利、義務和責任等，推動出臺規范智能汽車測試、準入、使用、監管等方面的法律法規，促進《道路交通安全法》等法律法規的修訂完善，完善測繪地理信息法律法規”。

與自動駕駛技術和政策的積極進取相比，我國自動駕駛立法仍保持足夠的審慎。美國大多數州及德國、日本、韓國等國都已針對L3—L4級別的自動駕駛進行立法(2)參見中國信息通信研究院、人工智能與經濟社會研究中心：《全球自動駕駛戰略與政策觀察(2020)》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/ztbg/202012/t20201229_367256.htm。，最近聯合國歐洲經濟委員會世界車輛法規協調論壇自動駕駛與網聯車輛工作組也為L3級別自動駕駛技術法律設定了細化的準入標準。(3)Uniform provisions concerning the approval of vehicles with regards to Automated Lane Keeping System，ECE/TRANS/WP.29/2020/81,https://undocs.org/ECE/TRANS/WP.29/2020/81.面對自動駕駛立法的國際潮流，目前我國自動駕駛立法顯得有些滯后，仍主要停留在自動駕駛道路測試階段，商業部署與應用也處于初級探索階段，因此，有必要把握自動駕駛技術的發展脈搏，緊跟全球智能交通革命浪潮，對自動駕駛立法先進國家的自動駕駛法律準入經驗進行比較法研究，梳理我國自動駕駛商業化部署與應用的法律路線，探討自動駕駛法律準入的具體方案，為自動駕駛立法提供理論支撐與經驗借鑒。

一、自動駕駛法律規制圖譜與法律準入路線

融合環境感知技術、智能決策技術與控制執行技術的自動駕駛技術是人工智能與物聯網最有前景的技術應用之一，但因其技術融合性、場景開放性、高速運行性等特征，也存在潛在的交通安全風險。在探討自動駕駛法律準入問題之前，有必要對自動駕駛技術風險規制原理及發展路線進行簡要論述。

(一)自動駕駛法律規制圖譜

傳統上法律應對風險的規范手段主要有事前和事后兩種機制：前者是預防型的，側重于侵害發生前的防控；后者是反應型的，在侵害發生后對侵害進行歸責、追責及救濟。規制的主要目的是激勵有益的、可欲的行為，威懾預防消極的、不可欲的行為。為實現該目的，美國自動駕駛法律專家Walker Smith Bryant繪制了一幅自動駕駛技術規制圖譜，根據使用規制工具的主體是公共主體還是私主體、規制措施是針對未發生的行為(即事前的行為)還是針對已發生的行為(即事后的行為)進行了分類。針對公共主體使用的規制工具有：事前規制包括自動駕駛系統技術標準規定、過程性監管規定、準入門檻規定；事后規制包括刑事、民事懲罰、強制性或準強制性產品召回、調查與聽證。而針對私主體的規制工具包括：私人技術標準、工業實踐標準、保險條件等事前規制工具；侵權與令狀請求、商業名譽與銷售影響等事后規制工具。上述任何一種規制工具都能夠對自動駕駛系統是否可以被應用、以何種方式、何時、何地、由誰來應用產生影響。(4)Automated and Autonomous Driving Regulation under Uncertainty,Corporate Partnership Board Report，https://cyberlaw.stanford.edu/files/publication/files/15CPB_AutonomousDriving.pdf.

事前規制工具與事后規制工具形成應對新興科技風險的完整閉環：事前規制設定新興科技主體參與者在技術研發、測試、應用過程中的行為標準與安全范圍，形塑其防范技術風險的注意義務類型與邊界；事后規制則是在損害發生或不利事件之后，對上述技術參與主體追責，為受損害方提供法律救濟，而歸責的依據就是事前規制所確定的技術參與主體的行為標準與注意義務范圍。我國學界對自動駕駛交通事故的過失責任、責任主體、責任原則等事后規制及兩難困境、道德算法等法律與倫理問題已有較多著述，而對在現行法律框架內如何引入自動駕駛技術測試及應用，如何通過立法或法律解釋探討迫在眉睫的自動駕駛車輛及系統合法性問題較少論及。本文將聚焦自動駕駛技術事前規制領域，探討我國自動駕駛法律準入的路線及方案。梳理美國、德國及我國自動駕駛規制路線可以發現，自動駕駛技術進入法律的視野均經歷了從道路測試到商業應用的發展歷程。而在具體法律準入內容方面，從上述自動駕駛規制圖譜可以看出，無論是針對公共主體還是針對私主體，事前規制均是針對自動駕駛技術或車輛標準、技術應用過程(即參與交通行為)進行規制，德國道路交通法也主要是針對自動駕駛系統功能及駕駛員地位、權利義務進行規定，為自動駕駛的商業應用設定行為標準，也為技術風險防范或損害發生后進行事后規制提供前提與依據。因此，下文也將從產品準入法及交通行為法兩個層面探討如何為自動駕駛的商業化應用提供事前法的合法化框架，以期為我國自動駕駛商業化應用立法提供比較法參考與理論指導。

(二)自動駕駛法律準入路線：從道路測試到商業應用

自動駕駛融合環境感知技術、智能決策技術與控制執行技術，通過傳感器采集數據及車聯網(V2X)通信傳輸將環境數據、地理信息輸入自動駕駛算法模型，由算法模型進行沖突避讓、路徑導航與規劃的算法決策，并基于驅動/制動/轉向/懸架的底盤一體化控制完成駕駛操作。(5)李克強等：《智能網聯汽車(ICV)技術的發展現狀及趨勢》，載《汽車安全節能學報》，2017(1)；李力、王飛躍：《智能汽車：先進傳感與控制》，5頁，北京，機械工業出版社，2016。自動駕駛算法模型測試調優需要大量數據，除了虛擬駕駛平臺模擬場景外，更需要真實道路行駛的數據進行技術更新，因而道路測試對于自動駕駛技術發展至關重要，是自動駕駛研發與實現商業應用不可或缺的前置環節。自動駕駛功能完善則需要大量駕駛場景輸入進行持續演進和迭代升級，為保障車輛在復雜的道路交通環境中安全、可靠行駛，需要通過模擬仿真測試、測試區(場)測試和實際道路測試等綜合手段進行大量測試、驗證。將具備自動駕駛功能的智能網聯汽車置于實際交通環境中，通過道路環境和交通參與者等元素隨機組合的場景輸入，可以更好地實現智能網聯汽車與道路、設施及其他交通參與者的相互適應與協調，驗證并不斷完善車輛面對真實復雜道路場景的行駛能力。(6)鑒于道路測試是自動駕駛技術從研發到產業應用的前置環節，其也相應成為自動駕駛技術規制的前沿陣地與試驗田。

綜觀我國及世界各國自動駕駛法律規制的經驗，一般都遵循從道路測試到示范應用、再到未來商業應用的路徑。所謂道路測試，是較高級別的自動駕駛汽車在上路前已完成車輛性能、可靠性、耐久性等試驗之后，對實際交通狀況進行適應性匹配的過程，是一種用實際路況完善自動駕駛系統標定的過程。示范應用是在充分道路測試后對于即將進入產品化車輛的進一步驗證。道路測試是智能網聯汽車發展的重要環節，是自動駕駛系統從設計、開發到功能完善，直至產品化的關鍵一步。(7)相較于道路測試規定路徑、時間與測試內容的驗證方案，示范應用可與社會活動緊密結合，基于公眾出行和貨物運輸需求提供服務并實施駕駛任務，驗證車輛在限定區域范圍內的實際運行能力。面向公眾的示范應用不僅可以充分驗證車輛的人機交互能力，還可提升公眾對于自動駕駛技術的認知度和信賴感，為即將到來的智能網聯汽車自動駕駛功能規模化、商業化應用奠定基礎。(8)參見《〈智能網聯汽車道路測試與示范應用管理規范(試行)〉(征求意見稿)編制說明》，2-3、23、2-3頁，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-08/03/content_5629199.htm。

1.道路測試與示范應用階段

美國是啟動自動駕駛技術研發和規制最早的國家，早在2012年，佛羅里達與加利福尼亞州即已通過法案允許自動駕駛道路測試，隨后哥倫比亞區及內華達、密歇根等州相繼通過相關立法。(9)Autonomous Vehicles/Self-Driving Vehicles Enacted Legislation (ncsl.org)，https://www.ncsl.org/research/transportation/autonomous-vehicles-self-driving-vehicles-enacted-legislation.aspx.早期這些州的立法主要針對自動駕駛道路測試，規定在何種條件下可以進行自動駕駛的道路測試或操作以及向測試車輛和駕駛員頒發許可等。(10)早在2015年底，美國加利福尼亞、哥倫比亞、佛羅里達、內華達四個州或區已通過自動駕駛測試方面的立法，11個州正在制定自動駕駛測試立法，11個州未通過相關立法。參見Automated and Autonomous Driving Regulation under uncertainty,Corporate Partnership Board Report, https://cyberlaw.stanford.edu/files/publication/files/15CPB_AutonomousDriving.pdf。

德國雖在自動駕駛技術研發方面稍遜于美國，但其政府與立法機構卻一直努力引領自動駕駛法律規制。德國聯邦交通和數字基礎設施委員會于2013年組建由政府、產業界、協會及學術界專家組成的自動駕駛圓桌會議作為自動駕駛政策咨詢機構，并在該咨詢機構工作基礎上于2015年9月發布了《自動和聯網駕駛戰略》，旨在保持德國作為領先供應商、世界領先市場、規則建立者的地位，積極推動自動駕駛等工業4.0關鍵技術在德國的研發、測試與投入生產。(11)BMVI.Strategie automatisiertes und vernetztes Fahren,S.3-4,https://www.bmvi.de/SharedDocs/DE/Publikationen/DG/broschuere-strategie-automatisiertes-vernetztes-fahren.pdf?__blob=publicationFile.作為該戰略實施貫徹的結果，德國政府近年修訂了國內法律框架，推進自動駕駛道路測試，發布了針對自動駕駛的倫理準則《自動化和網聯化車輛交通倫理準則》，并積極參與構建自動駕駛的歐盟及國際標準規范，在該領域創設自動駕駛框架前提條件方面處于國際領先地位。德國原則上允許所有德國區域和道路開放自動駕駛測試，道路測試主要由《德國道路許可規定》規范，自動駕駛牌照發放及測試屬于州權限范圍，在開放道路測試的車輛必須由人類駕駛員可以隨時介入，自動駕駛系統須隨時能夠開啟或關閉。(12)https://www.bmvi.de/DE/Themen/Digitales/Digitale-Testfelder/Digitale-Testfelder.html.如果自動駕駛車輛無法滿足一般的車輛生產許可邀請，可以根據《德國道路許可規定》第21條申請單獨生產許可或根據該規定第70、71條獲取例外批準。

2018年4月，我國交通部、工信部與公安部出臺了《智能網聯汽車道路測試管理規范(試行)》，各地方政府相繼出臺地方性實施細則，對自動駕駛道路測試主體、測試駕駛人及測試車輛應具備的測試條件與義務、測試車輛事故數據管理、交通事故處理等予以規范。自動駕駛車輛道路測試劃分為通用技術測試、專項技術測試與試運營測試三大類型。(13)參見《〈北京市自動駕駛車輛道路測試管理實施細則(試行)〉政策解讀》，http://jtw.beijing.gov.cn/xxgk/zcjd/202011/t20201119_2140422.html。在自動駕駛發展初期部署試點示范項目，能夠在可控范圍內促進產業鏈創新，完成自動駕駛的技術驗證、功能測試、性能檢測等任務，并將自動駕駛安全可靠地引入交通系統。(14)參見中國信息通信研究院、人工智能與經濟社會研究中心：《全球自動駕駛戰略與政策觀察(2020)》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/ztbg/202012/t20201229_367256.html。在自動駕駛由研發測試轉向示范應用的發展趨勢下，我國各地政府也開始出臺指導自動駕駛示范應用的規定。2019年9月，上海出臺了《上海市智能網聯汽車道路測試和示范應用管理辦法(試行)》(15)參見《上海市智能網聯汽車道路測試和示范應用管理辦法(試行)》(滬經信規范〔2019〕7號)，http://www.sheitc.sh.gov.cn/cyfz/20190910/0020-683620.html。，成為全國首個頒發智能網聯汽車示范應用牌照的城市。2020年8月，深圳市交通運輸局、發改委、工業和信息化局、公安交通警察局發布了《深圳市關于推進智能網聯汽車應用示范的指導意見》(16)參見《深圳市關于推進智能網聯汽車應用示范的指導意見》(深交規〔2020〕6號)，http://jtys.sz.gov.cn/zwgk/xxgkml/zcfgjjd/gfxwjcx/content/post_7989105.html。，推進智能網聯汽車技術細分場景的應用示范工作，允許在制定應用示范方案和應急預案、統一安裝車載終端等條件下申請開展載人應用示范、城市環衛作業應用示范、載貨及其他專項作業(第2條)。在各地智能網聯汽車道路測試及示范應用規定基礎上，2021年7月，工信部、交通部、公安部發布了《智能網聯汽車道路測試與示范應用管理規范(試行)》(工信部聯通裝[2021]97號)(17)參見《智能網聯汽車道路測試與示范應用管理規范(試行)》，https://www.miit.gov.cn/jgsj/zbys/gzdt/art/2001/art_ab9a6a34a61842df8c90793bf1672327.html。，以推動汽車智能化、網聯化技術應用和產業發展，規范智能網聯汽車道路測試與示范應用，表明我國自動駕駛從道路測試到示范應用、再到商業應用的路徑已日漸清晰。

2.商業應用探索階段

隨著自動駕駛技術的進步及技術安全性在道路測試中逐步得到驗證，自動駕駛技術在公共道路上商業化應用的呼聲越來越強烈。美國為在聯邦政策層面協調各州自動駕駛立法與行政命令，2016年9月，美國交通部通過國家高速公路管理局發布了《自動駕駛政策》，規定自動駕駛技術級別及適用于自動駕駛車輛開發測試與生產階段的實踐指引，目前已相繼發布了四版《自動駕駛政策》指引文件。(18)USDOT Automated Vehicles 2.0 Activities，https://www.transportation.gov.據美國國家立法機構會議的統計，2012年至2021年，美國至少有41個州和哥倫比亞特區審議了自動駕駛相關立法，29個州和哥倫比亞特區頒布了自動駕駛相關立法，11個州頒布了州長行政命令(19)Autonomous Vehicles Self-Driving Vehicles Enacted Legislation (ncsl.org)，https://www.ncsl.org/research/transportation/autonomous-vehicles-self-driving-vehicles-enacted-legislation.aspx.；2017年至2019年，有22個州的自動駕駛立法涉及商業化應用。(20)Congressional Research Service,Issues in Autonomous Vehicle Testing and Deployment,https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R45985.

德國2017年5月通過了《道路交通法(第八修正案)》，以修法方式對高度或完全自動駕駛技術進行概括性準入，以突破現有行政監管與法律框架對自動駕駛的桎梏，明確允許使用高度或完全自動駕駛功能操作車輛，只要該自動駕駛功能“按規定使用”(第1a條第1款)，成為世界上首個對自動駕駛技術進行法律準入的國家。2021年7月，德國通過了《道路交通法和強制保險法修正案——自主駕駛法》，標志著德國已跨越自動駕駛公共道路的自動駕駛、無人駕駛車輛測試階段，開啟公共道路商業應用，并根據自動駕駛技術級別的演化與發展引入L4級別自動駕駛。(21)Stra?enverkehrsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 5.M?rz 2003 (BGBl.I S.310,919),das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 12.Juli 2021(BGBl.I S.3108)ge?ndert worden ist，http://www.gesetze-im-internet.de/stvg/BJNR004370909.html#BJNR004370909BJNG000101308.

我國目前自動駕駛的法律文件主要局限于道路測試領域，自動駕駛技術商業應用的法律基礎闕如，自動駕駛技術產業發展面臨較大的不確定性與合規瓶頸，現行的《道路交通安全法》的機動車概念及相關汽車產品標準仍然拘泥于機械駕駛時代的技術框架，未引入自動駕駛汽車或智能網聯汽車概念并根據該概念做出彈性標準規定。現行《道路交通安全法》框架下的《道路交通安全法實施條例》第62條禁止駕駛員在駕駛機動車時有撥打接聽手持電話、觀看電視等妨礙安全駕駛的行為，以及禁止連續駕駛機動車超過4小時未停車休息或者停車休息時間少于20分鐘。上述規定在L3及以上級別自動駕駛技術條件下不僅不合時宜，而且成為后者商業落地之路上的法律路障。2021年3月，深圳市人大常委會公布了《深圳經濟特區智能網聯汽車管理條例(征求意見稿)》(22)http://www.szrd.gov.cn/szrd_zyfb/szrd_zyfb_tzgg/202103/t20210323_19416162.html.，對道路測試和示范應用、準入和登記、使用管理、網絡安全和數據保護、車路協同基礎設施、道路運輸、交通事故及違章處理、法律責任等問題進行規定，突破自動駕駛道路測試和示范應用階段，擴展至自動駕駛車輛準入、應用、事故處理等階段，是我國第一部規制自動駕駛商業應用的地方性立法。若獲通過，該條例即成為國內第一部針對智能網聯汽車的地方專門性立法，標志著我國自動駕駛立法正式擴展到商業應用領域。2021年3月，公安部公布了《道路交通安全法(修訂建議稿)》(23)https://www.mps.gov.cn/n2254536/n4904355/c7787881/content.html.，對具有自動駕駛功能的汽車進行道路測試和通行、違法和事故責任分擔做了規定。該修訂建議稿的公布意味著在國家法律層面自動駕駛立法正式提上議事日程。

限于主題與篇幅，本文并不專門探討自動駕駛致損責任制度這一事后法內容，而是更加聚焦地在自動駕駛準入法上回應自動駕駛技術產業落地與發展所提出的合法化需求，從自動駕駛技術產品準入與自動駕駛使用(即交通駕駛或參與行為層面)探討自動駕駛商業落地的方案。但由于上述兩方面的事前規制手段涉及產品準入法與交通行為法的行為規范與注意義務設定，也為自動駕駛事故責任追究提供了依據與標準，故也將在產品準入法與交通行為法方案中附帶探討相關責任問題。

二、自動駕駛準入法制定

自動駕駛汽車的商業應用首先面臨自動駕駛汽車上市與使用準入法方面的障礙，故應在《道路交通安全法》機動車概念中引入自動駕駛或智能網聯汽車概念，允許自動駕駛汽車在道路上通行，并盡快建立自動駕駛汽車產品準入制度標準，推動自動駕駛技術產業化發展與大規模商業應用。

(一)自動駕駛的應用準入：自動駕駛概念的技術功能性界定

我國現行《道路交通安全法》第119條第3項將機動車界定為：“以動力裝置驅動或者牽引，上道路行駛的供人員乘用或者用于運送物品以及進行工程專項作業的輪式車輛。”該機動車概念仍然停滯于機械駕駛技術時代，在智能駕駛技術條件下已顯得不合時宜，應根據最新自動駕駛技術發展在我國法律中引入自動駕駛概念，對其進行技術功能性界定。公安部《道路交通安全法(修訂建議稿)》第155條引入了自動駕駛汽車相關規定，但并未對自動駕駛汽車予以定義，僅在第150條將機動車概念修改為：“‘機動車’，是指以動力裝置驅動或者牽引，上道路通行的供人員乘用或者用于運送物品以及進行工程專項作業的、符合機動車國家標準的輪式車輛。”試圖通過增加“符合機動車國家標準的輪式車輛”的表述來涵蓋智能網聯汽車，但這種僅僅通過標準擴容而舍棄法律界定的方式過于含糊、簡略。我國于2021年7月最新發布的《智能網聯汽車道路測試與示范應用管理規范(試行)》(附則第37條第1款)，關于自動駕駛汽車的定義采用了產業界通行的智能網聯汽車的概念： “本規范所稱智能網聯汽車是指搭載先進的車載傳感器、控制器、執行器等裝置，并融合現代通信與網絡技術，實現車與X(人、車、路、云端等)智能信息交換、共享，具備復雜環境感知、智能決策、協同控制等功能，可實現安全、高效、舒適、節能行駛，并最終可實現替代人來操作的新一代汽車。智能網聯汽車通常也被稱為智能汽車、自動駕駛汽車等。”該概念也為《深圳經濟特區智能網聯汽車管理條例(征求意見稿)》所采納(第3條)。該規定側重于描繪自動駕駛的技術融合性特征與效益愿景，是一種技術描述性概念，未指明自動駕駛應達到的技術功能，也未能反映自動駕駛系統與人之間的互動關系，因而并非規范的、功能性的法律概念。這種概念規定缺乏法律上的明確性與可操作性，無法為行為人提供行為指引及界定注意義務，也無法為損害事故發生后的歸責與追責提供依據。

德國2017年修改的《道路交通法》引入第1a條第2款對高度或完全自動駕駛技術進行法律界定，規定高度或完全自動駕駛汽車是擁有技術設備以實現下述功能的車輛：“1.為完成駕駛任務(包括縱向和橫向導軌)，能在車輛啟動后控制車輛；2.在高度或完全自動駕駛功能控制車輛的過程中，能夠遵守指引車輛行駛的交通法規；3.可以隨時被駕駛員手動接管或關停；4.可以識別由駕駛員親自控制車輛的必要性；5.可以以聽覺、視覺、觸覺或者其他可被感知的方式向駕駛員提出由駕駛員親自控制車輛的要求，并給駕駛員預留接管車輛的充足時間；6.指出違背系統說明的使用。自動駕駛汽車的制造商必須在系統說明中做出有約束力的聲明，表明其汽車符合前述條件。”(24)Stra?enverkehrsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 5.M?rz 2003 (BGBl.I S.310,919),das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 12.Juli 2021 (BGBl.I S.3108) ge?ndert worden ist，http://www.gesetze-im-internet.de/stvg/BJNR004370909.html#BJNR004370909BJNG000101308.

德國《道路交通法》最新修正案引入L4級別自動駕駛技術規定，允許在特定運行區間具備相應技術條件的車輛在保障技術監督員能夠及時介入的情況下進行無人駕駛。筆者根據其第1e條規定將車輛配備的技術設施應達到的功能梳理如下：(1)在指定運行區域內獨立完成駕駛任務，無須駕駛員進行干預，也無須技術監督員持續監控車輛行駛狀況；(2)在只有違反交通法規才能繼續行駛時主動進入最低風險狀態(減速或在安全地帶停車)，并及時通知技術監督員；(3)配備避免碰撞系統，在損害發生不可避免(即道德困境)時應分析不同法益的重要性，優先保護人類生命，在對人類生命安全的威脅無法避免時，不將個人特征作為判斷權重；(4)應能識別出系統極限、技術故障，并能夠向技術監督員及時發出通知；(5)可以隨時由技術監督員停止運行，當技術監督員停止車輛運行時，車輛主動進入最低風險狀態。只有具備上述技術條件的生產商，才可以向聯邦機動車管理局申請獲得自主駕駛功能的車輛的運營許可。(25)Stra?enverkehrsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 5.M?rz 2003 (BGBl.I S.310,919),das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 12.Juli 2021 (BGBl.I S.3108) ge?ndert worden ist，http://www.gesetze-im-internet.de/stvg/BJNR004370909.html#BJNR004370909BJNG000101308.

上述規定在法律層面界定了高度或完全自動駕駛技術須達到的自主駕駛控制、人車切換等安全攸關的功能條件，為不同級別的自動駕駛技術設定了法律要求，以確保道路安全、生命健康、財產等重大法益不受侵害。我國立法者可以考慮借鑒德國交通法自動駕駛車輛的功能定義，將自動駕駛技術應達到的最低技術功能條件作為法律概念界定的依據，引入我國《道路交通安全法》附則第119條第3項關于“機動車”的規定之中，增加自動駕駛汽車或智能網聯汽車作為機動車的新技術類型。這種從技術功能角度界定自動駕駛汽車概念的模式實際上也框定了其產品技術準入門檻，即規定自動駕駛汽車上路應用須達到何種技術功能要求。這種概念規定也界定了生產商(包括整車制造商及自動駕駛系統提供商)設計、制造自動駕駛汽車整車、配件及自動駕駛系統的注意義務類型，例如自動駕駛控制功能、系統無法勝任時的識別及提醒功能、人車切換功能、最小風險管理功能等分別對應廠商或系統提供商保證交付車輛具備相應功能的注意義務，是事故發生后追責的法律依據，為責任制度這一事后規制工具與準入制度這一事前規制工具提供了有機銜接。

(二)自動駕駛車輛產品準入

根據我國《標準化法》第10條的規定，汽車標準屬于涉及人身健康和生命財產安全的強制性國家標準。強制性產品準入成為目前自動駕駛汽車量產的桎梏，例如，我國 GB 11557-2011《防止汽車轉向機構對駕駛員傷害的規定》中要求轉向必須由駕駛員通過轉向盤直接操作的規定，以及現階段自動駕駛系統、人機交互、數據記錄等技術標準，都滯后于智能網聯汽車產業商用化(產品準入)需求，阻礙自動駕駛技術創新及商用化步伐。(26)參見劉宇、申楊、柳賈寧：《智能網聯汽車商用化的市場準入路徑》，載《汽車縱橫》，2020(11)。公安部《道路交通安全法(修訂建議稿)》第155條規定：“具有自動駕駛功能的汽車開展道路測試應當在封閉道路、場地內測試合格，取得臨時行駛車號牌，并按規定在指定的時間、區域、路線進行。經測試合格的，依照相關法律規定準予生產、進口、銷售，需要上道路通行的，應當申領機動車號牌。”但該法并未對自動駕駛產品準入做規定。《深圳經濟特區智能網聯汽車管理條例(征求意見稿)》第14條雖引入了智能網聯汽車的產品準入制度，規定“符合智能網聯汽車產品地方標準或者團體標準的產品，列入深圳市智能網聯汽車產品目錄。在智能網聯汽車產品地方標準和團體標準制定公布前，智能網聯汽車生產企業可以向市工業和信息化部門提出產品相關準入條件豁免申請，經評估同意，列入深圳市智能網聯汽車產品目錄”，但該規定一方面缺乏上位法基礎，另一方面在相應地方標準與團體標準暫付闕如的情況下易陷入依賴豁免程序的死循環，阻礙常態化的產品準入制度的建立，故有必要盡快構建我國自動駕駛產品準入制度與標準。

為構建我國自動駕駛產品準入制度，推動自動駕駛汽車產業健康有序發展，工信部于2021年4月發布了《智能網聯汽車生產企業及產品準入管理指南(試行)》(征求意見稿)，就智能網聯汽車應達到的技術功能、生產企業安全保障能力、產品準入過程保障、產品準入測試等做了規定。智能網聯汽車產品準入過程保障要求包括整車尤其是駕駛自動化系統的功能安全過程保障要求、駕駛自動化系統預期功能安全過程保障要求和網絡安全過程保障要求(附件2)，體現了自動駕駛等人工智能產品準入的動態性特征，即不僅要求產品出廠時符合安全標準，也要求生產者對自動駕駛系統運行中的安全風險能夠識別、防御(包括對系統無法勝任駕駛任務的識別及對網絡攻擊等風險的識別、防御)，也符合上述美國學者Smith所繪制的系統技術標準規定、過程性監管規定、準入門檻規定圖譜。2021年8月，工信部印發《關于加強智能網聯汽車生產企業及產品準入管理的意見》(工信部通裝〔2021〕103號)，要求企業履行產品性能告知義務、加強組合駕駛輔助及自動駕駛功能產品安全管理，確保汽車能自動識別自動駕駛系統失效及是否持續滿足設計運行條件、采取風險減緩措施以達到最小風險狀態、進行人機交互切換、事件數據記錄系統和自動駕駛數據記錄系統，以及滿足功能安全、預期功能安全、網絡安全等過程保障要求。

因此，自動駕駛技術產品準入法層面不僅要求自動駕駛車輛及系統設計、制造須達到傳統汽車的安全技術標準，而且須達到自動駕駛所要求的環境感知監控、動態駕駛任務、人機協作共駕等技術標準。(27)Uniform provisions concerning the approval of vehicles with regards to Automated Lane Keeping System,ECE/TRANS/WP.29/2020/81,https://undocs.org/ECE/TRANS/WP.29/2020/81.如果說傳統工業時代汽車等產品的準入標準是單向的、靜態的標準，即產品在投入市場時應達到的功能水準相對確定、封閉，那么人工智能時代的自動駕駛汽車等智能產品的準入標準就相對具有不確定性與開放性，多變的交通場景、開放的網絡與數據環境以及算法自動決策因素決定了智能網聯汽車的技術標準呈現動態的、過程性的特點。傳統工業產品的生產商只需將產品投入市場即完成任務，不再參與產品的使用環節，而智能產品尤其是智能網聯汽車的生產商則需繼續參與汽車的使用(交通駕駛過程)，需要對自動駕駛系統進行持續的監督、更新，否則可能因駕駛系統的訓練數據缺陷或軟件安全漏洞引發嚴重的交通事故。例如，2020年6月，聯合國歐洲經濟委員會下屬的聯合國世界車輛法規協調論壇(簡稱為UN/WP29)通過了《聯合國統一車輛信息安全與信息安全管理系統審批規定》(Proposal for a new UN Regulation on uniform provisions concerning the approval of vehicles with regards to cyber security and cyber security management system)(28)https://unece.org/DAM/trans/doc/2020/wp29grva/ECE-TRANS-WP29-2020-079-Revised.pdf.與《聯合國統一軟件升級與軟件升級管理系統審批規定》(Proposal for a new UN Regulation on uniform provisions concerning the approval of vehicles with regards to software update and software updates management system)(29)https://undocs.org/ECE/TRANS/WP.29/2020/80.，規定生產商須履行持續的網絡安全管理義務與算法、軟件更新義務。上述工信部《關于加強智能網聯汽車生產企業及產品準入管理的意見》也要求企業應加強數據和網絡安全管理、規范軟件在線升級等，確保在線升級安全、保證技術參數變更不影響產品一致性等。

(三)自動駕駛技術級別準入

自動駕駛技術尚未完全發展成熟，仍處于不斷的技術升級過程中，在進行立法概括準入時，應在立法中妥當解決法律的安定性與技術快速迭代之間的張力，立法與最新技術發展保持同步的同時預留未來技術發展空間。

SAE自動駕駛國際通行標準于2021年4月進行了更新，文件引入了遠程協助與遠程駕駛等概念。遠程協助是指在無人駕駛情形下，當自動駕駛系統遇到未知的交通形勢而不知如何繼續行程或完成駕駛任務時，由在車外的人員向車輛發出指令，協助其繼續完成駕駛任務，使得L4、L5級別更具有可操作性。如上所述，德國最新《道路交通法》修訂草案也新增L4自動駕駛技術級別并引入自動駕駛遠程監督的技術方案。相比之下，我國《道路交通安全法(修訂建議稿)》規定的自動駕駛技術級別相對落后、保守，其第155條第3款規定：“具有自動駕駛功能但不具備人工直接操作模式的汽車上道路通行的，由國務院有關部門另行規定。”由此可見，目前公安部的修訂建議稿主要針對L3(有條件自動駕駛)技術級別，技術上較為滯后。《深圳經濟特區智能網聯汽車管理條例(征求意見稿)》第3條第2款規定：“智能網聯汽車自動駕駛包括有條件自動駕駛、高度自動駕駛、完全自動駕駛三個技術等級。”由此可見，該條例雖涵蓋L3、L4甚至L5技術級別的自動駕駛車輛，但對具體技術實現路徑未做規定，更未涉及遠程駕駛輔助等規定。不過，我國得益于5G通信技術居世界領先地位，且采取車路協同技術路線，百度等車企在車路協同、5G云代駕技術、自動駕駛平臺等方面都進行了大量研發探索，未來我國自動駕駛立法應在自動駕駛技術級別方面與國際最新技術保持同步，不局限于《道路交通安全法(修訂建議稿)》所限定的L3級別的自動駕駛車輛，要對L4、L5級別進行概括性的立法準入，樹立符合世界一流自動駕駛技術水平的最先進自動駕駛立法典范。

三、交通行為法規范調整：以人機協作為中心

由于自動駕駛技術應用于開放的公共交通場景，其法律準入不僅涉及技術與產品準入，也涉及上述場景下技術應用的許可性與適應性問題，因而需要在交通法上賦予自動駕駛車輛合法地位并對其使用行為進行規范，根據自動駕駛技術特征構建駕駛人與生產商的行為法規范。機械駕駛時代對使用或駕駛車輛的人類駕駛員行為通過交通法進行規制即可，而智能駕駛時代自動駕駛車輛生產商或供應商也通過對自動駕駛系統的控制參與到道路交通之中，因而在行為法層面除規制傳統的人類駕駛行為之外，也需對自動駕駛車輛生產商或系統供應商的行為進行規制。

(一)自動駕駛模式“駕駛人”的定義與定位

自動駕駛融合了電子控制、人工智能、網絡通信及互聯網技術等，對原有以人類駕駛員為核心的車輛功能、作用的重新定位，不僅改變了人類駕駛員在環境感知、分析決策及車輛控制等駕駛任務中的作用和職責，逐步分擔駕駛任務并最終完全替代人類駕駛車輛，而且將由此改變自汽車問世以來人類以汽車為交通工具所形成的生活、工作方式以及經濟、社會和法律環境與秩序。(30)參見《〈智能網聯汽車道路測試與示范應用管理規范(試行)〉(征求意見稿)編制說明》，https://www.miit.gov.cn/gzcy/yjzj/art/2021/art_bd5ef75343a44e01b3bc87cb7593bc45.html。傳統道路交通法對交通參與人的行為法規范是根據機械駕駛時代的車輛技術、道路設施條件以人類駕駛員為中心設定的，應根據自動駕駛時代駕駛操作從以人類為中心逐級到以自動駕駛系統為中心的過渡規律，修改《道路交通安全法》《道路交通安全法實施條例》等法律法規中不符合上述轉變的技術規范與行為規范，以適應L3以上級別自動駕駛技術條件發展的要求。在L3以上的高級別自動駕駛技術模式下，自動駕駛系統進行環境感知、路徑規劃，與人類駕駛員協作甚至主導駕駛操作，機械駕駛時代的人—機關系發生改變，使得傳統的“駕駛人”的角色功能也發生改變，人類雖然仍坐在車內，但并不必須親自完成駕駛操作，而是可以從事閱讀、接聽電話等非駕駛活動，形成自動駕駛時代所謂“沒有馬車夫的馬車”這一新的交通風景線。因此，對于L3以上級別的自動駕駛而言，到底是誰在“駕駛”飛馳在道路上的汽車，如何在法律上界定車內的人類角色，是智能交通法律首先必須思考的問題。

1.人類駕駛員作為駕駛人方案

德國《道路交通法》也對自動駕駛模式下的人類駕駛員做出了明確的“駕駛人”(Fahrzeugfuehrer)法律定位，規定駕駛員也包括“啟動該法定義的高度或完全自動駕駛功能、利用其控制汽車駕駛的人，即使其在按規定使用該功能的時候不親自駕駛車輛”(第1a條第3款)，賦予駕駛人借助高度或完全自動駕駛功能不親自進行駕駛操作的權利(第1b條第1款)。德國《道路交通法》通過上述駕駛人定義將操作高級別自動駕駛功能的人等同于駕駛人，這一駕駛人定位意味著其法律地位與機械駕駛時代的駕駛員的地位并無根本差異，具有以下兩重含義：

其一，該法將自動駕駛系統視為幫助人類完成駕駛操縱的技術手段或工具，仍維持了人類駕駛員的核心角色定位。該法第1a條第2款第3項規定，只有在駕駛員能夠隨時接管或關停自動駕駛功能時，使用高度或完全自動駕駛功能才是法律許可的。這意味著駕駛員隨時可能重新親自操縱駕駛，仍然對車輛控制有自由決定的空間，只要其親自控制或者隨時能夠重新控制車輛，就對車輛駕駛具有事實上的支配力，就屬于《德國交通法》第18條第1款意義上的駕駛人。(31)Vgl.Buck-Heeb，Dieckmann.“Die Fahrerhaftung nach § 18 I StVG bei (teil-)automatisiertem Fahren”，NZV，2019：113.

雖然其第1b條對高級別自動駕駛的駕駛人新增了警覺義務與接管義務，但仍保留了人類駕駛員或操作員的駕駛人主體地位，在責任制度方面也維持以車主責任為主導的交通事故責任分配結構。(32)Vgl.Greger.“Haftungsfragen beim automatisierten Fahren”.NZV，2018：1,5.這表明該部交通法仍然承襲了機械駕駛時代的技術底色，采取漸進式的立法路線，并未改變駕駛人、車主、汽車制造商之間的基本權利義務格局。

其二，賦予操作自動駕駛系統的人以駕駛人地位，也暗含著否定自動駕駛系統主體地位之意。這一立法決定追隨歐盟學界的主流意見，未采納《就機器人民事法律規則向歐盟委員會的立法建議(2015/2103(INL)》賦予具有深度學習能力和自主性的最復雜的智能機器人以“電子人格”(Electronic Person)的法律地位和責任主體地位的倡議。(33)European Parliament Resolution of 16 February 2017 with Recommendations to the Commission on Civil Law Rules on Robotics (2015 /2103 (INL) ),https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2017-0005_EN.html?redirect.雖然自動駕駛具有算法決策功能，能夠根據行車目標、車輛狀態及環境信息等，通過狀態機、決策樹、深度學習、增強學習等決策方法進行路徑規劃與駕駛操縱(34)參見李克強等：《智能網聯汽車(ICV)技術的發展現狀及趨勢》，載《汽車安全節能學報》，2017(1)。，但這種決策機制不同于人類大腦的決策，依賴于算法模型、訓練數據，不能視為意志自由基礎上的自主決策及意思表示。(35)參見王瑩：《法律如何可能？——自動駕駛技術風險場景之法律透視》，載《法制與社會發展》，2019(6)。

2.自動駕駛車輛生產商或供應商作為駕駛人方案

關于誰是自動駕駛車輛處于自動駕駛模式的“駕駛人”，美國聯邦交通管理局曾將Waymo L4級別以上的自動駕駛系統解釋為駕駛者。(36)谷歌在2015年向美國聯邦交通管理局提交無需人類駕駛員的無人駕駛汽車計劃，交通管理局在其問詢答復中聲稱，可以將其設計的自動駕駛系統視為駕駛員，認為其設計的汽車將沒有過去一百多年歷史意義上的駕駛員。但接下來的問題是谷歌是否能夠證明及如何證明其自動駕駛系統能夠滿足帶有駕駛員的汽車的標準。參見https://www.digit.in/news/car-tech/googles-self-driving-car-ai-can-be-considered-as-the-driver-28964.html。美國州自動駕駛相關立法或者并未對該問題明確規定，或者做出不相一致的規定。美國《車輛自動駕駛操作法案》建議將自動駕駛供應商定義為車輛在自動駕駛模式下的“駕駛人”：一個有資格的實體(Entity)可以向州聲明它愿意成為特定自動駕駛車輛的法律意義上的駕駛人(legal driver)。(37)Automated Operation of Vehicles Act,https://www.uniformlaws.org/HigherLogic/System/DownloadDocumentFile.ashx?DocumentFileKey=ff535c03-32e1-7cd8-4f6b-f48a12017c41&forceDialog=0.自動駕駛供應商可能是自動駕駛系統開發商、車輛制造商、配件供應商、數據供應商、車隊運營人、保險公司，隸屬于上述主體的公司或者可能出現的任何一個市場參與主體，重要的不是其在供應鏈或商業模式中的特殊角色，而是其是否愿意被識別為駕駛人以及是否有能力滿足該法案所規定的技術及法律要求。

該法案將自動駕駛供應商規定為自動駕駛車輛處于自動駕駛模式的駕駛人的構想，超出了對駕駛人概念的傳統理解，頗具創見。Bryant Walker Smith教授倡導對“駕駛”進行符合自動駕駛技術進步與駕駛安全性宗旨的目的理性的解釋，認為駕駛并不局限于傳統交通法概念上的理解，即從駕駛座位上對車輛進行直接操縱或對車輛移動進行物理上的控制支配，而是可以包括自動駕駛系統算法的智能操縱。(38)Bryant Walker Smith.“Automated Vehicles Are Probably Legal in the United States”，Tex.A&M L.Rev，2014(1)：433-439.其作為上述法案報告的主撰寫人，將自己的上述學術觀點應用于法案的駕駛人定位方案，將參與自動駕駛研發或系統運營并能保證滿足自動駕駛技術與法律要求的機構或個人界定為自動駕駛模式的駕駛人。

將自動駕駛供應商規定為自動駕駛車輛處于自動駕駛模式的駕駛人，不僅是法律概念選擇或解釋路徑的問題，更重要的是該概念所帶來的交通法上的法律主體地位、相關交通參與人的行為規范、權利義務及責任分配等一系列法律問題。顯然，將自動駕駛供應商定義為駕駛人，也就將自動駕駛供應商納入交通法的規制對象范圍，成為道路交通參與主體，賦予其與傳統駕駛人相同的權利及施加相同的義務，例如關注路況、遵守交通規則、謹慎駕駛等。如若違反交通法上的注意義務，則也應如同傳統駕駛人一樣承擔相應的法律責任。

我國現行交通法將駕駛主體界定為經過培訓持有駕駛執照的人。我國《道路交通安全法》第19條第1款規定：“駕駛機動車，應當依法取得機動車駕駛證。”《道路交通安全法實施條例》第19條第1款規定：“符合國務院公安部門規定的駕駛許可條件的人，可以向公安機關交通管理部門申請機動車駕駛證。”《智能網聯汽車道路測試管理規范(試行)》將經測試主體授權負責測試并在出現緊急情況時對測試車輛實施應急措施的駕駛人稱為“測試駕駛人”(第6條)，而《智能網聯汽車道路測試與示范應用管理規范(試行)》(征求意見稿)為了涵蓋示范應用情形，又將“測試駕駛人”改為“駕駛人”。上述自動駕駛路測及示范應用階段的部門法規章均使用“駕駛人”概念，以與道路交通法機動車駕駛人的概念及內容相銜接。公安部《道路交通安全法(修訂建議稿)》未對上述機動車駕駛人的規定進行修改，第155條第2款規定：“具有自動駕駛功能且具備人工直接操作模式的汽車開展道路測試或者上道路通行時，應當實時記錄行駛數據；駕駛人應當處于車輛駕駛座位上，監控車輛運行狀態及周圍環境，隨時準備接管車輛……”這一修訂也延續了上述測試規定的規制經驗，將利用自動駕駛系統完成駕駛任務的人賦予等同于駕駛人的法律地位，從而形成對德國道路交通法修訂經驗的路徑依賴。

在L3級別自動駕駛技術條件下采取這種漸進式立法路線，可以避免對駕駛員、汽車制造商及其他交通參與人間的權利義務格局造成沖擊，有利于降低立法成本及維護法的安定性。但由此會產生自動駕駛模式下人類駕駛員與自動駕駛系統駕駛權重疊與權限界分問題，對此下文將進一步討論。

(二)駕駛行為規范調整：警覺義務、接管義務、最小風險管理義務

我國《道路交通安全法實施條例》第62條規定，駕駛機動車不得有撥打接聽手持電話、觀看電視等妨礙安全駕駛的行為，不得連續駕駛機動車超過4小時未停車休息或者停車休息時間少于20分鐘等。鑒于L3以上級別自動駕駛技術能夠代替人類進行部分環境感知、路徑規劃與駕駛操縱，從而允許駕駛員抽離或短暫抽離駕駛行為，上述規定在技術進步面前已經不合時宜。如何根據L3、L4級別的技術特點進行自動駕駛系統與人類駕駛員的權限分配，實現交通風險的最優化管理，是當前自動駕駛法律準入的核心內容。

1.人機協作的駕駛權限分配與風險分擔

德國《道路交通法》雖然將啟動并利用自動駕駛功能完成駕駛任務的人定義為駕駛人，以賦權或擴權的方式(即賦予駕駛員借助高度或完全自動駕駛功能不親自進行駕駛操作的權利)為自動駕駛技術的使用予以法律準入，但同時也根據L3級別自動駕駛的人機協作技術要求引入新的駕駛人義務，即施加其對駕駛環境保持警覺的義務和在自動駕駛系統不能勝任時的接管義務(第1b條第2款)。警覺義務是指在不親自駕駛的期間，必須保持警覺，以便能隨時履行法定的接管義務。接管義務是指，當高度或完全自動系統向駕駛員發出接管請求、駕駛員意識到或者基于明顯狀況應當意識到車輛不再具有高度或完全自動駕駛功能所預設的使用條件時，有義務立即接管汽車駕駛。

《智能網聯汽車道路測試與示范應用管理規范(試行)》第26條規定：“道路測試、示范應用駕駛人應在車內始終監控車輛運行狀態及周圍環境，當發現車輛處于不適合自動駕駛的狀態或系統提示需要人工操作時及時采取相應措施。”公安部《道路交通安全法(修訂建議稿)》第155條第2款也規定了駕駛人保持警覺的義務及接管車輛的義務。上述規定是否妥當，值得深思：

其一，L3級別自動駕駛技術條件下駕駛人究竟具有多大的抽離駕駛行為的行動范圍，以及仍然保留多大程度的駕駛行為約束，在法律上制定確定的行為規范并非易事。在這一點上，德國的立法經驗似乎也未盡如人意。德國學界有觀點批判2017年修訂的交通法賦予駕駛員更加嚴格的義務違背了自動駕駛技術發展的初衷，設置全程警覺與接管義務實際上并不符合L3 級別以上的自動駕駛技術的設定，因為L3級別自動駕駛感知技術能夠通過算法決策完成主要駕駛功能并感知與監控交通狀況，且能夠在自動駕駛系統無法處理的情況下提醒駕駛員對車輛進行控制。如果要求駕駛員全程保持警覺并隨時準備接管車輛，則極大削弱了自動駕駛系統的技術應用優勢。(39)Vgl.Koenig.“Die gesetzlichen Neuregelungen zum automatisierten Fahren”，NZV，2017：123,124.自動駕駛允許人類駕駛員從駕駛任務中抽離，不需要始終監控環境，需要的僅是最低程度的注意以能夠重新接管車輛。因此，開啟自動駕駛功能而不對環境進行監控本身并不違反注意義務，只有違反了最低警覺要求才違反注意義務。但最低警覺的注意義務的類型及具體內容并不明確，哪些駕駛以外的行為是法律所完全許可的也并不確定。法律規定的邏輯結論只能是，開啟自動駕駛功能的駕駛人應確保事實上在有必要時立即控制車輛。(40)Vgl.Lüdemann，Sutter，Vogelpohl.“Neue Pflichten für Fahrzeugführer beim automatisierten Fahren - eine Analyse aus rechtlicher und verkehrspsychologischer Sicht”，NZV，2018：411,414.所謂最低警覺的義務實際上很難界定，相當于施加了一般性的注意義務，妥當的做法是根據L3級別及以上的自動駕駛技術特點，將環境監控的義務完全轉移給車輛，取消所謂警覺義務的規定。當車輛處于L3級別以上的自動駕駛模式時，系統就有義務在該運行區間內對環境進行監控并在發生無法勝任的突發交通形勢下及時通知人類駕駛員，駕駛員有義務在接收信息通知后立即接管車輛；如未及時接管而導致交通事故的，由駕駛員承擔交通過失的責任；若車輛未發出通知信息或發出通知信息不及時未給駕駛員預留適當最低反應時間的，由汽車生產商承擔產品缺陷的質量責任。

德國最新立法修訂仍保留了上述L3級別駕駛員的權利義務規定，未對學界批判做出回應，而是直接增加L4級別規定，允許車輛在特定運行區域取消駕駛員但設置技術監督員行駛。技術監督員無需對駕駛環境保持警覺，但當系統發出通知或在系統無法勝任、面臨系統極限時，須從外部停止車輛運行，采取啟動車輛的替代機動措施，或者在車輛進入最低風險狀態時，立即與車內乘員建立聯系，并啟動必要的措施確保道路安全(第1f條第1款)。(41)Vgl.Haupt.“Auf dem Weg zum autonomen Fahren”，NZV，2021：172，175.

其二，既然L3級別下人類駕駛員的警覺義務、接管義務范圍都存在爭議，就更不宜將上述義務延續至L4級別。根據我國工信部《汽車駕駛自動化分級》標準及SAE自動駕駛級別國際標準，L4級別是在特定運行區間及條件下自動駕駛系統負責全部環境監管與動態駕駛任務，雖然可能在罕見情況下需要人類接管，但人類駕駛員接管并非實現交通安全所必須——人類駕駛員未及時接管時車輛可以進入最低風險狀態，即減速或在安全地帶停車。因此，上述《智能網聯汽車道路測試與示范應用管理規范(試行)》與公安部《道路交通安全法(修訂建議稿)》的規定不符合L4自動駕駛技術級別的要求，也為人類駕駛員設定了過高的注意義務。根據該規定，若車輛未進行最低風險管理因而發生交通事故的，駕駛員因未履行警覺和接管義務須承擔交通過失責任(可能是侵權責任甚或《刑法》第133條的交通肇事罪的刑事責任)，未免過于嚴苛。而《深圳經濟特區智能網聯汽車管理條例(征求意見稿)》第26條規定：“駕駛人應當按照道路交通規則及智能網聯汽車使用手冊的要求，掌握并規范使用自動駕駛功能。駕駛人應當在車輛發出接管請求或者車輛處于不適合自動駕駛的狀態時立即接管智能網聯汽車。”該條例未規定駕駛人的警覺義務，將監管環境的警覺義務全部轉移給智能網聯汽車或自動駕駛系統，從比較法的立法經驗與教訓上來看，更符合L3級別以上自動駕駛的技術特點，因而值得肯定。但該條例仍保留了接管義務的規定而未具體區分技術級別，值得進一步討論。如果說L3級別設定駕駛員的接管義務是妥當的，但L4級別下人類駕駛員的接管并非駕駛安全所必須，在人類未及時接管時系統應進入最小風險狀態避免事故發生，即條例第27條規定的最小風險運行原則：“車輛發生故障、不適合自動駕駛或者有其他影響交通安全的異常情況時，不配備駕駛人的智能網聯汽車應當立即開啟危險報警閃光燈，移動至不妨礙交通的地方停放或者采取降低速度、遠程接管等其他降低運行風險的有效措施。”也就是說，此時未及時接管引發交通事故的，應當歸責給系統未及時采取最小風險運行措施，而不應歸責給駕駛員，才符合該技術級別的特征與風險分擔模式。因此，應取消L4級別人類駕駛員的接管義務，代之以車輛生產商的最小風險管理義務，既能防范因放松駕駛員義務權責銜接空白導致的交通安全危險升高，又可以避免權限重疊導致動態任務接管時發生互相推諉、無人負責的局面。可見，在L4級別下自動駕駛車輛生產商(包括系統提供商)應當承擔更重的注意義務與責任，對其技術質量安全提出了更高的要求。而深圳條例雖然引入了L4級別自動駕駛技術，但駕駛員行為規范及權利義務模式仍然停留在L3級別，導致技術與法律某種程度上的脫節。

2.可供選擇的法律方案

在我國未來的《道路交通法》修訂中，應根據不同技術級別的特征進行駕駛行為規范的妥適規定，可以考慮如下三種方案：

(1)分別針對L3、L4級別規定不同的行為規范和權利義務類型。針對L3級別設定生產商的環境監控義務與駕駛員的接管義務，針對L4級別設定生產商的環境監控義務與最小風險管理義務，此種安排的核心原理是根據不同技術級別的特征確定誰能最有效地控制交通安全風險，一旦確定后就排除其他主體的風險管控責任，以免出現因多個風險管控主體導致權限重疊和責任空擋。此種方案區分不同技術級別進行清晰的權責界定，但缺陷有二：一是要求清晰界定不同技術級別，因而對于處于技術級別過渡階段的車輛可能存在解釋適用上的困難；二是自動駕駛技術處于不斷升級革新之中，如果自動駕駛商業應用跳躍L3級別進入L4級別，則L3級別的規定就面臨過時與虛置。

(2)鑒于技術上對L3級別人機切換的安全性存疑，可以考慮在立法上直接跳躍或淡化對L3技術級別的規制，直接規定L4技術級別的交通行為規范與權利義務，對標最先進自動駕駛技術與法律解決方案。此種方案顯然以L4級別自動駕駛技術的安全性與適用性得到產業驗證為前提，但技術發展仍然面臨一定開放性與不確定性。

(3)參考上述美國《車輛自動駕駛操作法案》建議將自動駕駛車輛或系統生產商、供應商作為駕駛人的立法方案，將人機協作切換問題納入既有的法律框架內解決。既然自動駕駛模式下自動駕駛供應商是交通法上的駕駛人，那么其必須承擔交通法上的注意義務，直至駕駛模式狀態結束，切換為人類駕駛員駕駛模式。因此，人類駕駛員在自動駕駛模式下不需要保持警覺義務，只須在系統提示或自動駕駛模式結束時及時介入接管即可。即使人類駕駛員未及時接管也無需就因此引發的交通事故承擔交通法上的責任，但不影響其交通法以外的其他法律責任的承擔。由于此時仍是自動駕駛供應商在駕駛，為了避免事故發生，其應在技術上采取最小風險管理措施，例如減速、駛離道路或在安全地帶停車。這就在自動駕駛技術上提出了更高的要求，須趨向L4、L5級別的技術水平。此種方案基于不同的事前規制思路，也將提供不同的事后規制與責任模式選擇：將生產商(包括供應商)納入交通行為法規制范圍，不僅可以追究其產品責任，也可以追究其交通過失責任，顯然對其施加了更重的注意義務與責任，須考量保障交通安全與促進產業技術革新之間的平衡。

我國究竟采取何種自動駕駛模式的駕駛人定位及交通行為法規范方案，是自動駕駛商業應用法律準入面臨的具有挑戰性的路徑選擇問題，需要在綜合平衡自動駕駛技術創新與交通參與人法益保護的基礎上，根據立法時機與自動駕駛技術的發展水平做出妥當的立法決策。若L4級別自動駕駛成熟度在更廣泛的測試與示范應用中得到進一步提升與驗證，則第二種方案對標最先進自動駕駛技術與法律解決方案，直接規定L4技術級別的交通行為規范與權利義務，有利于維護法的安定性，在立法上更具科學性、前沿性。

綜上，雖然目前自動駕駛技術尚無法消除開放道路復雜性所帶來的所有交通風險，例如存在極端天氣、罕見、突發交通形勢等系統邊界情形，但這并不應成為自動駕駛技術立法準入的障礙。隨著自動駕駛L3級別技術的逐步成熟，有必要在產品準入法與交通行為法中引入自動駕駛技術：在產品準入法層面，需要引入自動駕駛技術功能性概念并建立動態的、細化的準入標準，不僅須注重自動駕駛車輛出廠時的系統安全性等靜態標準，更須注重對自動駕駛進行全生命周期的過程性監管與動態準入，施加生產商或系統供應商的網絡安全維護義務、算法更新義務；在交通行為法方面，需要根據自動駕駛技術的特征對駕駛人進行正確的法律界定，并在此基礎上進行環境警覺義務、接管義務、最小風險管理義務等行為規范的創設與調整，既為自動駕駛商業應用提供妥適的事前規制框架，也為事故損害的發生提供事后規制及追責的依據。