嚴格耕地保護 加強節約集約用地

國土調查是重大國情國力調查，黨中央、國務院對此高度重視。2018年9月，國務院統一部署開展第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）。3年來，在各地、各有關部門的大力支持和協同配合下，在全國各級調查機構和調查人員的共同努力下，“三調”工作克服地方各級機構改革和新冠疫情帶來的困難，圓滿完成了調查任務，取得了重大成果。簡要通報一下有關情況：

一、“三調”工作背景及總體情況

全面及時準確掌握國土利用狀況和資源家底，對落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，保障國家糧食安全，推進生態文明建設，科學規劃、合理利用和有效保護自然資源，促進經濟社會全面協調可持續發展具有重要意義。第二次全國土地調查（以下簡稱“二調”）查清了以2009年12月31日為標準時點的全國土地利用狀況，并于2013年12月23日正式對外發布。“二調”以來，我國國土利用狀況發生了很大變化，按照《土地調查條例》“每10年進行一次全國土地調查”的規定，2018年9月，國務院召開全國電視電話會議，全面啟動調查工作。

“三調”歷時3年，全國有21.9萬調查人員參與，經過“國家內業預判、地方實地調查、國家內業核查、地方實地舉證、國家‘互聯網+在線核查和實地核查”等多輪次上下互動，匯集了2.95億個調查圖斑，以2019年12月31日為標準時點，全面查清了我國陸地國土利用現狀等情況，建立了覆蓋國家、省、地、縣四級的國土調查數據庫。“三調”全面落實全過程質量控制要求，國家統計局組織開展的第三方數據質量綜合評估結果顯示，調查誤差均滿足設計控制標準，認為“三調”數據結果可靠。

調查結果經黨中央、國務院審議并原則同意后，國務院第三次全國國土調查領導小組辦公室聯合自然資源部、國家統計局印發了《第三次全國國土調查主要數據公報》。

二、“三調”數據成果及相關情況

（一）關于如何確保“三調”數據真實準確的問題

調查數據真實準確是“三調”的生命線。首先，黨中央權威和集中統一領導，為確保“三調”數據真實準確提供了根本保障。國務院“三調”領導小組多次研究部署，強調“盡可能采用先進技術手段，減少可能出現的人為干擾，千方百計提高數據質量”。自然資源部精心組織實施，先后召開上百次會議部署落實，幾十次赴地方調研指導，反復強調要先反映現狀真實性、再分析現狀合理性，“對調查真實性毫不動搖，寸步不讓，虛報嚴懲，對變化情況講清原因”。“三調”主要情況先后經國務院“三調”領導小組會議、國務院常務會議、中央政治局常委會會議、中央政治局會議審議，原則通過并提出了重大工作要求。

二是，層層壓實地方政府調查主體責任。嚴格執行分階段、分層級檢查驗收制度。將省級、國家級核查的關口前移，及早發現典型質量問題，及時糾正工作偏差，消除問題隱患。縣級初始調查成果平均經過了7輪“檢查—反饋—整改—再檢查”的反復核查整改。

三是，充分利用先進技術減少人為干預。在遙感、衛星定位和地理信息系統等調查技術基礎上，整合移動互聯網、云計算、無人機等新技術，全面建立應用“互聯網+調查”新機制。

四是，強化培訓指導，嚴格持證上崗。先后開展國家級培訓6800余人次，省級培訓11萬人次，提升調查一線骨干、核查和監理人員的業務能力水平。

五是，開展多輪次“三調”專項督察，發揮督察制衡作用。國家自然資源督察機構在調查關鍵節點，先后開展4輪專項督察，覆蓋了394個縣級調查單元。自然資源部公開通報了5起弄虛作假和152起調查不認真不到位、審核把關不嚴等典型案例。

（二）關于把“濕地”列為一級地類的問題

基于生態文明建設需要，考慮到濕地的生態功能與林地、草地、水域等有很大不同，“三調”將“濕地”調整為與耕地、園地、林地、草地、水域等并列的一級地類。我們從國情出發，基于社會公眾的一般認知和管理需要，綜合大多數專家意見，將“二調”分類中分別歸屬于林地、草地、水域及水利設施用地的“紅樹林地”“森林沼澤”“灌叢沼澤”“沼澤草地”“沿海灘涂”“內陸灘涂”和“沼澤地”等7個二級地類歸入“濕地”一級地類。同時，按照各地類不重不漏的原則，相應調整了林地、草地、水域等一級地類和有關二級地類的含義。所以，大家在對比的時候，就可能會出現“二調”的林地和“三調”的林地概念上有一點差別，把屬于濕地的內容調整出來之后，要根據實際情況來進行對比分析，這種情況也涉及到林地、草地和水域三個地類。

（三）關于嚴格區分耕地與園地地類的問題

“三調”成果顯示，10年間，全國耕地地類減少了1.13億畝，在非農建設占用耕地嚴格落實了占補平衡的情況下，耕地地類減少的主要原因是農業結構調整和國土綠化。從過去10年間的地類轉換情況看，既有耕地流向林地、園地等地類的情況，也有林地、園地等流向耕地的情況，總的來看，耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝。可能有人會認為耕地上種果樹、茶樹等變為園地，耕作層沒被破壞，仍然可以當作“耕地”來對待，不必對“耕地”“園地”做區分。

在管理上，從“一調”到“三調”，耕地和園地一直是兩個并行的一級地類。這兩個地類，在種植作物、種植方式、種植收益、對耕作層和耕作條件的影響等方面，都存在很大差異。耕地種植的多為一年一季或多季收獲的糧棉油糖菜等農作物，園地則以一次種植多年收獲的方式種植果樹、茶樹等經濟作物;耕地上產出的主要滿足居民對糧食的基本需求，而園地上產出的主要滿足居民飲食結構多樣化的需求;耕地流向園地、林地等農用地，有的不破壞耕作層，有的破壞耕作層，再恢復為耕地還要考慮經濟成本和社會成本。因此，從耕地保護來看，嚴格區分“耕地”和“園地”地類，可以有效支撐對耕地“非糧化”的管控，更好地落實新修訂的《土地管理法實施條例》關于“嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地”的規定。

我們注意到這個情況，在“三調”中對“二調”時是耕地、“三調”時已不是耕地的農用地進行了專門標注。全國共有8700多萬畝即可恢復為耕地的農用地和1.66億畝可以通過工程措施恢復為耕地的農用地。如果需要，這兩類農用地可通過相應措施恢復為耕地，但要付出必要的成本。

三、下一步工作考慮

下一步，我們將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照黨中央、國務院的決策部署，針對“三調”反映出的問題，采取有效措施加以改進解決。

（一）嚴格耕地保護

“三調”結果顯示，2019年末全國耕地19.18億畝。國務院2017年印發公布的《全國國土規劃綱要（2016-2030）》確定到2020年的全國耕地保有量目標為18.65億畝，2030年的全國耕地保有量目標為18.25億畝。從全國層面看，目前的耕地數量控制在國家規劃確定的耕地保有量目標任務內。但綜合考慮生態建設、經濟社會發展用地需求等因素，在耕地保護方面，我們絕不能掉以輕心，必須堅持最嚴格的耕地保護制度。一是結合各級國土空間規劃編制，以“三調”成果為基數和底圖，按照應保盡保原則，合理確定各地耕地保有量，嚴格劃定永久基本農田，牢牢守住18億畝耕地紅線，確保完成國家規劃確定的耕地保護目標。二是壓實地方各級黨委和政府耕地保護目標責任，實行黨政同責。把耕地保有量和永久基本農田保護目標任務帶位置逐級分解下達，作為剛性指標嚴格考核。三是對耕地特別是永久基本農田實行特殊保護，耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品生產，永久基本農田按糧田管理。嚴格用途管制，堅決遏制耕地“非農化”、嚴格管控“非糧化”，從嚴控制耕地轉為其他農用地。四是規范完善耕地占補平衡，確保補充耕地數量相等、質量相當。

（二）統籌生態建設

“三調”結果顯示，我國生態建設取得了積極成效，但生態建設格局在局部地區還不穩定，必須堅持最嚴格的生態環境保護制度。一是堅持系統觀念，在“三調”形成的數據庫基礎上，科學劃定生態保護紅線，合理安排生態建設布局，納入各級國土空間規劃并嚴格實施。二是尊重自然規律，對“三調”發現的不符合自然地理格局的土地利用方式，按照“宜耕則耕、宜林則林、宜草則草、宜濕則濕、宜荒則荒、宜沙則沙”的原則，逐步進行調整。三是通盤安排未來生態退耕、國土綠化等生態建設，依據“三調”形成的統一底圖，按照“宜喬則喬、宜灌則灌、宜草則草”的原則，科學確定并帶位置下達新的綠化任務。

（三）節約集約用地

“三調”結果顯示，建設用地的增加與經濟社會發展的用地需求基本適應，但粗放利用的問題依然突出，必須堅持最嚴格的節約用地制度。一是合理確定新增建設用地規模，科學劃定城鎮開發邊界，將城鎮建設嚴格限定在開發邊界之內。二是完善政府引導市場參與的城鎮低效用地再開發政策體系，著力推動城鎮存量建設用地開發利用，積極盤活農村存量用地，持續提高土地利用效率。三是強化節約集約用地評價，新上項目用地節約集約化程度應努力達到國內同行業先進水平。四是大力推廣節地技術，培育節地模式和節地典型。（本刊編輯 林鳳鳴整理）

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.28.002

王廣華

自然資源部黨組成員、副部長，國務院第三次全國國土調查領導小組辦公室主任