“十四五”時期的房產稅改革展望

張毅

【摘要】“十三五”時期，我國在多個經濟領域取得了重大成就，國民經濟邁向高質量、高效率發展階段。在此背景下，深化收入分配制度改革，推進形成合理有序的收入分配格局，讓改革發展成果更多地惠及全體人民，已成為我國財政稅收領域的重要任務。因此，“十四五”期間我國應不斷完善收入再分配機制，適時推進和推出房產稅的改革和立法，發揮稅收調節作用，優化稅制結構。具體可以從擴大房產稅征稅范圍，完善房產稅配套制度，更新計稅依據，賦予地方立法權，調整稅收優惠等方面對房產稅稅制進行改革。

【關鍵詞】“十四五”時期；房產稅；稅制優化

【中圖分類號】F299

一、引言

“十三五”時期，我國在多個經濟領域取得了重大成就。其中，在稅制結構的完善與優化方面更是取得了卓越的進步，例如首次推行了綜合與分類相結合的個人所得稅改革。在“十三五”時期，我國稅收法制化程度進一步提升，各項稅制改革制度不僅拉動了我國的經濟增長，也在經濟的宏觀調控、收入再分配的調節等方面發揮了重要作用。“十四五”時期，是我國實現第一個百年奮斗目標之后，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個五年，我國不僅要鞏固加強在“十三五”時期取得的卓越成績，還要逐步實現經濟的高質量發展和“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進”的新發展格局，可謂是“時間緊、任務重”。

“十四五”綱要提出，要建立現代財稅體制，更好地發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。我國已在優化稅制結構方面明確，要健全直接稅體系，適當提高直接稅占稅收總收入的比重，而財產稅作為我國現行稅制中發揮調節收入分配作用的直接稅之一，在稅收總收入中的占比還不高。在我國2019年的稅收收入中，房產稅收入為2988億元，僅占1.89%。這樣的收入規模，決定了財產稅的經濟影響范圍，不利于發揮其調節收入分配的能力。但是目前，除房產稅以外的其他五大稅種，如增值稅、消費稅、個人所得稅、環保稅、資源稅都已經進行了改革，僅剩下的房產稅幾乎無任何改革推進。因此，“十四五”時期推進房產稅的改革立法迫在眉睫。

二、房產稅制度的現狀與問題

自國務院1986年頒布《房產稅暫行條例》以來，我國一直在沿用該暫行條例對房產稅進行征收管理。我國現行房產稅是以房屋為主要征稅對象，對城市、縣城、建制鎮和工礦區的房地產征收的一種稅，是以房產的余值或租金收入為基礎，向房產所有者或經營者征收的一種財產稅。征收房產稅的目的是在籌措財政資金之余，利用稅收政策加強對房產的管理，配合做好調整國家房地產政策，合理調節房產所有者和經營者的收入。但是現行的房產稅已經無法適應當前社會發展的現狀，其中主要問題有以下幾方面。

（一）征稅范圍不全面

從房產稅目前的征收范圍來看，主要為城市、縣城、建制鎮和工礦區，農村被排除在征收范圍之外。但隨著近年來國家鄉村振興戰略等政策的實施，農村經濟迅速發展，大量的農村逐漸進行著城市化改革發展，城鄉差距逐漸減小。甚至有許多企業選擇將工業園區建在農村。農村若繼續被排除在征稅范圍之外，不僅減少了財政收入，還損害了市場主體間的公平競爭，不符合經濟發展要求以及稅收的公平原則。

（二）計稅依據不合理

我國現行房產稅是以歷史成本的折余價值作為計稅依據，無法反映出房產真正的價值，并且也無法利用稅收的手段對房產的增值收益進行調節。因此房產稅收入無法根據房產公允價值的變化進行相應的變化，擁有房產數量多、房產價值大的納稅人并沒有被征收與價值相匹配的稅收，不符合稅收的量能課稅原則。

（三）稅收優惠不合理

現行房產稅對居民所有的非營業性住房與土地予以免稅政策，因此居民在房產的保有環節不必承擔任何稅收負擔。結合目前各大城市居高不下的房價，在不考慮“限購”政策的情況下，可能會有更多的居民將房產作為投資品，進一步刺激房價的上升。既會造成稅收收入減少，還會對房地產市場的健康發展造成不良影響。

（四）配套制度不完善

房產稅改革的方向是既面向單位又面向個人征收的直接稅，相對于僅以單位作為征管對象的現行房產稅來說，征管成本較高，難度較大。雖然我國目前已經搭建了全國統一的不動產登記信息管理基礎平臺，但平臺的數據還需進一步完善詳實，加之我國城鎮住房產權政策經歷多次變遷，包含公有房、商品房、拆遷安置房、危改房等多種類型，也加大了產權確認和不動產登記信息系統收集數據的難度。除此之外，全國不動產動態評估系統還未建立，增加了未來房產稅征收的難度。

三、“十四五”時期房產稅改革面臨的機遇與挑戰

（一）“十四五”時期是房產稅改革的機遇期

“十三五”時期以來，我國堅持全面深化改革，充分發揮財稅制度對經濟的調節作用，促進了我國生產力的發展和提高，實現了全面建成小康社會的偉大歷史性成就。我國已經進入了一個全新的時代，社會主要矛盾已經發生了變化，經濟發展也同樣從高速增長階段轉變為高質量發展階段。盡管在“十三五”期間，我國居民收入得到了普遍的提升，但是總體而言，居民之間收入差距還在進一步拉大，而收入分配是解決這一問題最直接的方式。在這樣的背景下，財政制度大有可為，所得稅、財產稅等直接稅在調節收入分配、促進社會公平方面，自然能發揮更大的作用。因此，在“十四五”期間應不斷完善我國收入再分配機制，類似財產稅這種發揮收入分配調節作用的重要稅種必須推進改革。并在“十三五”取得的經濟成就的基礎上，解決完善收入分配制度、優化稅制結構等問題，“十四五”時期是進行房產稅改革的重要機遇期。

（二）“十四五”時期房產稅改革面對的挑戰

在2018年全國兩會的發布會上，財政部相關負責人曾明確回應，房產稅的改革應“立法先行、充分授權、分步推進”。在我國，房產對于居民而言不僅在于居住，更是居民財富的一種終極表現形式，有著特殊且重要的意義。因此，在“十四五”時期若能以立法的方式拉開“新”房產稅征收的序幕，不僅符合稅收法定原則，也能在立法過程中得到社會各界的充分討論，更能夠保障將來房產稅的實施。

但“十四五”時期推動房產稅的立法有很多問題仍需厘清解決。首先，正如財政部相關負責人所說，房產稅開征的最大挑戰主要是存在支付能力的問題，房產稅與居民收入是相分離的，導致很多居民有房子但是不一定有足夠的收入來繳納房產稅。其次，房產稅和土地出讓金的協調問題也是房產稅開征的一大挑戰。由于我國的經濟體制，城市土地屬于國有，住房用地出讓金70年一次性征收，住房產權人在購房時已經交納了70年的土地出讓金，房產稅是否算是一種重復征稅，該如何界定，房產稅立法時也需明確。最后，我國目前仍處在城市化快速推進的發展階段，很多大城市仍存在大量的住房需求，房產存量和增量一直存在較大波動，牽扯多方利益。例如對普通住房開征房產稅，征稅成本能否與預期收益相匹配；對高端住房征稅，是否會促進其在國外購房意愿；開征房產稅之后，稅金是否會轉嫁到租房者身上等。在這樣的背景下，對房產稅進行改革能否達到預期的效果，值得深思。

四、“十四五”時期房產稅改革的建議

（一）擴大房產稅征稅范圍

“十四五”期間應將房產稅的征稅范圍逐步擴大，從城鎮逐步拓展到鄉村。目前國際上大多數開征房產稅的國家，均采取普遍征收的原則。考慮到我國國情復雜，農村分布廣泛，且不同省份不同地區的農村發展差別也較大，可以采取逐步擴大試點范圍，將部分地區的鄉村納入征收范圍進行試點，再由試點地區逐步擴大到全國的分步推進戰略。

（二）更新房產稅計稅依據

世界上很多國家，例如美國、英國都是以房屋的評估價值作為房產稅的計稅依據，而房產的評估價值則一般是按照市場價值的一定比例來加以確定。若在“十四五”期間能夠采用房產的評估價值作為房產稅的計稅依據，不但能夠讓房產稅與房產的市場價值緊密結合，增加稅收收入，而且這樣的稅制設計讓占有財產價值更多的納稅人承擔更多的稅收，更能體現稅收的量能課稅原則。目前在上海市房產稅試點工作中，房產稅的計稅依據已經采用房屋市場交易價格，并由稅務局進行核定。該試點工作可為房產稅將來在全國的改革做好示范作用。

（三）賦予地方立法權

房產稅作為地方財政收入的主要來源，大多數國家都是將其作為籌集地方必要公共財政支出的一個手段。我國各省市之間經濟發展情況差別大，若采用完全統一的房產稅制度必然會損失一部分效率。因此中央應考慮下放一部分立法權力，如稅率制定權，讓各地方政府根據本區域內經濟發展現狀和未來規劃，充分利用房產稅這一工具，籌集財政收入，調節收入分配。隨著改革的不斷推進，房產稅在將來也許能夠作為擺脫地方“土地財政”的一個有效手段。

（四）調整稅收優惠

在現行的房產稅稅收優惠的基礎上，“十四五”期間應根據新的社會經濟發展形勢進行調整。調整對個人所有的非經營性住房的優惠政策，增加居民在房產保有環節的成本，充分發揮房產稅的調節作用，貫徹“房住不炒”的理念。但是，改革不可能一蹴而就，必須在保障居民正常居住生活的前提下進行，因此設置一定數額的免征額是非常必要的。可參考日本房產稅的設計，對于房屋價值規定一定的免征額，一些特殊情況和特殊群體可予以免稅。在目前上海市房產稅的試點工作中，已經設定了多條稅收優惠政策，如上海本市居民的第一套房免稅；購入第二套房但家庭全部住房面積人均不滿60平的予以免稅等。這些政策的實施效果可為我國未來房產稅的全面改革提供思路和參考。

（五）完善房產稅配套制度

為保證“十四五”期間我國房產稅改革的順利進行，除了優化稅制設計，更需要完善房產稅征收的相關配套措施。全國統一的不動產登記信息管理基礎平臺，雖然已經搭建完成，但是數據還需補充詳實，單住宅類不動產就有多種類型，需要分門別類地進行登記。雖然數據收集的工作難度較低，但耗費的周期長，工作量大，需要不斷完善。另外還需要建立我國的不動產動態評估體系，根據房屋的地段、樓層、戶型等多種影響因素對房屋價格作出合理評估，并根據市場情況進行動態調整。一系列房產稅的配套制度完善之后，同時也要加強稅務部門與房管部門等多部門的信息共享，多部門積極協作，提高征管效率，進一步完善我國的房產稅制度。

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