平衡計分卡理論對政府績效審計的影響

王梓霏　吳晶晶

隨著新公共管理運動的不斷推進，政府由權力至上發展到責任至上的階段，社會公眾更加關注整的績效及其責任，強調政府的透明度、公眾的知情權以及政府的問責性。而西方政府工作人員的工作質量、服務能力以及服務意識也因此提高，從而提高了公眾對于政府的滿意度。我國當前正處于經濟轉型的關鍵發展階段，需要政府承擔更為關鍵的指導和約束職能，因此我們更加需要重視推進政府績效審計的發展，建立更加高效廉潔的政府機關。筆者將平衡計分卡理論與政府績效審計結合，以完善我國政府績效審計的相關理論。

一、平衡計分卡的相關內容

1.平衡積分卡的理論。20世紀90年代初期，哈佛商學院教授羅伯特·卡普蘭聯合著名的企業咨詢大師諾頓在對12家在業績評價方面處于領先地位的企業進行研究，提出了平衡計分卡理論，并于1992年在《哈佛商業評論》上發表了《平衡計分卡：驅動業績的評價指標體系》一文，對該理論進行了系統性的概述。平衡計分卡能夠有效地反映出財務與非財務衡量方法之間的平衡、長期目標與短期目標之間的平衡、內部與外部的平衡、結果與過程的平衡、管理業績和經營業績的平衡等多個方面。

2.平衡計分卡具有以下幾個特征。①平衡計分卡能夠為組織的戰略管理提供有效的數據支持。通過平衡計分卡，管理者能夠將組織的戰略目標與組織的實際情況緊密相連，并對組織進行全面而又有效的管理。②平衡計分卡能夠有效提升組織的整體管理效率。通過平衡計分卡所反映出的數據能夠直接反映出組織的實際運行狀況，這節省了管理者的時間，也提升了組織管理的效率，并為組織的可持續發展打下了堅實的基礎。③注重團隊合作。平衡計分卡能夠使組織的管理者更加關注團隊合作的重要性，從而有效阻止了組織的管理者作出錯誤的決策。通過平衡計分卡的方式能夠使組織中的各個因素有效地結合，將組織聯系成一個統一而又高效的有機整體，有效地幫助管理者更加了解每位參與者的工作能力以及工作效率，從而使企業的管理者對人員進行更加合理高效的調配，促進組織的管理者選擇更為可行的決策方案。④激發每個組織參與者的參與度和熱情。組織采取平衡計分卡的模式，有利于激發參與者的積極性與參與度，并提升他們的工作熱情。傳統的業績評價體系雖然能夠使參與者開展管理者所希望的活動，但對他們的工作積極性并沒有很大的提升，而平衡計分卡則有效規避了這類問題的產生。⑤平衡計分卡能夠有效降低組織的信息負擔。采用平衡計分卡的方式，能夠有效地緩解這種信息造成的負擔成本，從而提高高層管理者的決策效率。

二、我國政府績效審計的現狀

1.政府績效審計的定義。結合中國政府績效審計的現狀，前審計長劉家義認為，績效審計是獨立的審計機構和審計人員，根據國家法律和行業標準，對政府履行公共責任、分配、管理和使用公共資源的合理性、有效性以及對經濟和社會公共資源的科學審查、考慮、分析和評估。其目的是促進全面，協調，有效和可持續的經濟和社會發展。

2.政府績效審計的理論。①政府績效審計的目標。在具體的審計工作中，各個單位的績效審計項目都有其各自的審計目的及具體目標。主要有以下內容：審查審計項目的績效標準是否合理、項目運行是否有效、項目活動是否合法、并提出整改建議。②政府績效審計的主體。政府績效審計的對象主要是政府機構及其經濟行為，這要求審計主體必須是具有公共管理職能且擁有獨立評價能力的第三方機構，所以我國政府績效審計的主體是各級的國家審計機關。③政府績效審計的客體。在不斷地審計實踐探索中，目前政府績效審計的客體主要包括公共部門、公共投資項目、公共資源三種類型。公共部門主要指具有公共事務管理職能，對國有資產和國有資源具有管理分配權的行政事業單位和企業。公共投資項目主要包括以政府財政資金作為投資的各種項目。公共資源主要包括自然資源，社會資源，公共資金資源。④政府績效審計的內容。在目前的審計工作中，政府績效審計的內容大多離不開“3E”理論。但是政府績效審計的內容不是一成不變的，審計對象和審計環境的不同都會導致績效審計內容產生翻天覆地的變化。⑤政府績效審計方法。政府績效審計是在財務收支審計的基礎上不斷發展完善而來的，但是績效審計又不同于財務收支審計，績效審計的審計對象范圍更廣，更復雜。部分傳統的審計方法已經不能適應績效審計的要求，更達不到績效審計的目標。在這樣的情況下，審計人員就必須審時度勢，做出判斷，根據不同的審計對象采用不同的審計方法。除了采用已經被實踐證實過的傳統方法，還需要不斷突破。審計人員既可以選擇傳統的財務收支審計方法，也可以選擇專門針對政府績效的方法，甚至可以混合使用。⑥政府績效審計的功能。政府績效審計的功能有本質功能和衍生功能，本質功能是審計本身所固有的客觀性的功能，有監督、鑒證、評價等功能。衍生功能是在本質功能的基礎上拓展出來的新功能。衍生功能有解除公共受托責任、價值增值功能和服務功能。

三、平衡計分卡理論在政府績效審計中的應用

1.平衡記分卡理論對于政府績效審計績效評價指標設計的總體思路。無論是在哪個組織中運用平衡計分卡，第一步都是要按照該組織的戰略議題和業務特點選擇合適的模型。按照公共組織的特點將企業平衡計分卡的四個維度財務、客戶、內部流程、學習與成長進行修正，結合政府部門的特點，并借鑒國內外學者關于公共部門平衡計分卡模型的設想，選取制度規范、公眾、內部業務流程、學習與發展四個維度。這四個維度并不是相互獨立的，而是組成了一條環環相扣的因果關系鏈。要實現戰略議題，就需要嚴格遵守與政府部門職能相關的制度規范，履行好政府部門的職責，要嚴格遵守制度規范，就要在為公眾服務時做到讓公眾滿意，只有通過優化內部業務流程，促使管理更加規范、及時、具有效益，才能提升公眾的滿意度。通過員工的學習與發展，可以促進員工素質和業務能力的提高，通過信息技術的提升能夠促進管理的及時化，通過組織的學習與發展可以為整個組織提供一個良好的管理環境，這些方面又可對內部流程中的相關因素起到積極作用，從而形成了具有因果關系，互相促進與制約的閉環系統。根據戰略議題，確定每個層面的戰略子目標，并確定出每個維度的戰略子目標。制度規范維度的目標是完成職能目標、滿足成本約束。公眾維度的目標是提高公眾滿意度。內部業務流程維度的目標是管理規范、管理及時、管理高效。學習與發展維度的目標是提升干部素質、提高信息化水平、促進組織發展。戰略地圖提出“你無法描述的，就無法管理?！卑凑崭鱾€維度之間的因果關系，結合每個維度的具體戰略子目標，繪制出它的戰略地圖。

2.平衡記分卡理論對于政府績效審計績效評價指標設計的詳細思路。①確定平衡計分卡四個維度的評估指標。根據每個維度的戰略子目標，在查閱文獻的基礎上，結合政府部門各項具體業務工作，將每個維度所確定的戰略子目標分解為具體的評估指標。初步選擇出績效評估指標后，運用德爾菲法將上述指標提交給政府績效管理方面的專家。通過向他們咨詢、綜合意見、整理、歸納，再將結果反饋給各位專家，供其重新分析判斷，提出新的結論，篩選出最終指標。②確定出各個指標的權重。各個指標對總體績效的貢獻不同，應該采用相應的權重系數來反映它們各自對于評估結果效用的大小。給權重系數科學的賦值是政府績效評估指標體系的一個重要環節。按照確定權重時不同來源的原始數據，它的賦值方法包括主觀法和客觀法兩種。選用主觀賦權法中的層次分析法來給各層次指標的權重賦值，通過發放調查問卷咨詢專家，得到專家關于指標重要程度的判斷數據，然后運用層次分析法計算出各指標的權重系數，單排序和總排序都要通過一致性檢驗。所謂層次分析法，是用來研究多目標決策問題的方法，它首先要將目標分解為多個子目標，然后將這些子目標排列為一定的層次結構。通過將諸因素兩兩比較來確定它們在層次中的相對重要程度，最后將這些判斷進行綜合，確定相對重要性的總排序。③制定評估標準。通常情況下，我們在制定評估標準時，主要會采用歷史標準、經驗數據標準和客觀標準三種。歷史標準是以先前的績效狀況作為衡量標準，該標準適用于影響過去的因素在本期仍然繼續發揮作用，因而將組織本期的數據與以往的數據比較，有助于發現組織績效的改善程度如何。經驗數據是按照經濟現象的發展變化規律以及在管理中長期累積的經驗而得出的評價標準?？陀^標準又稱行業標準，是以特定的時期內一定區域內的相同類型的企業為樣本，利用一定的方法對需要的數據進行統計計算得出來的平均值。

四、總結

平衡計分卡作為一種優秀的績效管理工具將組織績效評價的各項評價標準聯系在一起，形成一個更加全面、系統的整體評價報告，對于組織管理者進一步制定繼續的組織運營計劃提供理論指導和數據支持。但是平衡計分卡也存在著一定局限，例如，平衡計分卡各項指標計算極為繁瑣，需要在事前根據組織的實際情況制定相當完善的評價標準，并在各個環節收集相關數據，而在此過程中管理者的支持也是必不可少的，所以平衡計分卡理論在政府績效審計的應用中需要進一步地完善與改進。