問題二：教育法典應采取怎樣的立法模式

馬懷德：法典的編纂與單行法的完善應同步進行

從中國教育實際出發。教育法典的編纂，要吸收借鑒國外的經驗，更要堅持從中國的教育制度、教育思想、教育實踐出發，以習近平法治思想為根本遵循，為解決教育領域現實問題、實現教育可持續發展提供中國法律方案。

延續性與創新性相統一。教育法典的編纂，既不是對過往立法的簡單整合重組，也不是推倒舊法另起爐灶。教育法典的編纂，一方面要總結已有的立法成果，對其加以繼承；另一方面要結合教育現代化的趨勢探索革新，進行制度創設。

法典的編纂與單行法的完善同步進行。教育法典編纂是一個逐步推進的過程，需要“兩條腿”走路，即一方面要啟動教育法典編纂的研究、調研、規劃工作；另一方面要繼續學前教育法、學位法、考試法的創制以及現有教育法律法規的修改完善。

湛中樂：制定一部教育法典是可能的，但單憑一部教育法典調整全部的教育活動則不具有可能性

理論界目前有一種觀點支持編纂一部統一的教育法典：將全部的教育法規范編纂成一部統一的法典。如何理解“統一的法典”？從嚴格的法典概念出發，“統一的法典”意味著法典之外再無其他特別法。這意味著教育法典頒行后，教育領域只有一部教育法典，再無其他形式的教育法規范。

首先可以明確的一點是，法典不能包治百病。從民法法典化的歷史來看，用一部單一的法典整合并統攝全部的民法規范是一項不可能完成的任務。在法國，民法典之外還存在民事特別法。在德國，由于民法典無法容納全部的私法規范，所以，民法典之外還存在特別私法。在我國，民法典也不過是一部“袖珍民法典”，特別民法不可或缺。在刑事領域，立法者用一部單一的刑法典整合并統攝了刑法這個法律部門。自1997年以來，我國刑事領域只存在一部法典，不存在單行刑法。然而，刑法典頒行以來，立法者又先后制定了11個刑法修正案。由此可見，封閉的刑法典是不可能的。實際上，單一法典的模式也受到了刑法學者的質疑。總之，用一部法典統合一個法律部門難以實現，即便勉強實現了，也必然面臨頻繁的修正。另外，教育行政所面臨的客觀情況經常發生變化。故而，教育法典必須因時制宜。

總之，筆者的主張是，制定一部教育法典是可能的，但單憑一部教育法典調整全部的教育活動，則不具有可能性。教育法典不僅要容忍特別法的存在，也要為行政法規、地方性法規和部門規章預留創設教育法規范的空間。

孫霄兵：發展“一攬子修法”的立法思路，系統性整合教育法的內容

教育立法中的“一攬子修法”模式是2012年教育部提出的對包括《教育法》在內的四部法律進行修訂時所采取的立法形式。這種立法思路在我國立法中具有開拓性。相比“一攬子修法”的立法思路，法典化的立法模式是編纂一部符合我國國情和實際、體例科學、結構嚴謹、規范合理、內容協調一致的法典。法典化不是對現有教育法律的小修小補，而是站在國家教育長遠發展的歷史角度規劃一部綜合性的《教育法典》。《教育法典》的編纂也不是“另起爐灶”，法典的編纂是對國家教育重大方針的具體落實。因此，編纂《教育法典》不是從無到有地制定一部全新的法典，而是通過建立科學的規范體系，使用準確、統一的法律概念，按照教育法治原則，對既有教育法律規范的整合、補充和修改，可以視為對教育單行法的再法典化。

法典化是教育立法的新思路，它不是僅僅著眼于解決和完善教育領域暴露出來的某一問題、某一制度、某一環節，而是從教育的整體性和宏觀發展規劃出發，設計具有全局性、先導性和系統性的《教育法典》。首先，法典化立法思路不同于教育領域內的“問題導向”式立法，從教育法治發展目標和教育體制的整體優化出發，構建概念統一、邏輯嚴密、體系完整的規范體系。其次，法典化立法模式促使教育立法“集約化”發展。《教育法典》頒布后，教育立法將主要圍繞修改和完善《教育法典》展開，這可以減少不斷增加立法數量和擴大立法范圍的“粗放型”立法活動，一定程度上可以避免交叉立法和隨機立法的現象。

王敬波：需找到教育法律的統一邏輯關系；以編纂為主，還要重點創設

教育法律法規規章體系總體上趨于完備，教育法、義務教育法、職業教育法、高等教育法、民辦教育促進法已經制定，有的近年已經完成修訂，教師法、國家通用語言文字法正在修訂中，可以說教育領域主體性的法律制度已經比較完善。這些教育領域里的法律可以通過編纂的方式形成教育法典的基礎，也正因為教育法律的基礎，教育法典化才成為可能。

但是，我們在法典化的過程當中，如何來擺布現行的教育法律的關系，是一個難題。因為現行的教育法律不是按照單一的邏輯關系創設的，而是存在多個邏輯關系。作為單一的法律組成法律體系，并不會存在過多的矛盾，但是在通過法典化實現系統整合的過程中，就需要找到統一的邏輯關系來串起現行教育法律，這是教育法典化過程當中要解決的邏輯架構問題。存在三種選擇，第一種是按照義務教育、高等教育等教育層次，第二種是按照教師、學生、教學、科研等教育要素，第三種是按照教育權利、學術權利以及合同管理的權利等權利義務關系展開。

教育法典化過程中涉及創制和編纂關系，應該以現行的教育法律法規為主，以編纂為主，效率更高，但是不能局限于匯編，還要重點創設。例如要把現行的教育政策當中的重點方向，還有類似《殘疾人教育條例》等教育法規，《高校信息公開辦法》等教育規章中的重點內容吸納進教育法典。教育法典在吸納重大教育法規、規章以及教育政策的同時，還要留有余地，即為未來的改革留出余地，同時也為學校的章程和規章制度留出空間。

程雁雷：采用分統結合的立法模式，在加快教育單行法立改廢釋的同時，積極推進和啟動教育法典編纂

所謂分統模式，“分”是指加快教育領域各單行法的立改廢釋，形成系統完備的教育單行法，為編纂教育法典提供規范基礎。以《教育法》《教師法》《義務教育法》《高等教育法》《職業教育法》《民辦教育促進法》《學位條例》《家庭教育促進法》為核心的教育單行法，涵蓋了學校教育、社會教育、家庭教育三大領域，但尚不完備，還存在需要填補教育法律空白點和現有教育法律的修訂。例如需要加快學前教育法、高中教育法、終身學習法、特殊教育法、考試法、學校法、教育投入法等制定出臺，推進《教師法》《職業教育法》《學位條例》修改完善。所謂“統”是指積極推進教育法典編纂，全面啟動教育基礎理論研究，對諸如教育主體、教育行為、教育法律關系、教育救濟、教育法律責任等教育領域的核心概念和基本用語進行規范建構和精準運用；全面梳理現有教育法律規范和教育公共政策，對需要納入教育法典的內容進行深入思考和系統分析。

教育單行法的立改廢釋和編纂教育法典是并行不悖的，教育法典的制定并非畢其功于一役，即便是內容全面、邏輯自洽、規范權威的教育法典，在教育改革和發展的過程中，仍然需要教育單行法和司法解釋對其進行補充、完善。教育法典所要解決的問題是，通過編纂教育法典，全面梳理整合現有教育法律體系，系統綜合研究教育領域的法律問題，彌合教育法律理念和教育制度之間的邏輯銜接，保障教育立法之間的自洽性和體系完整性，充分發揮教育法典的引領性、基礎性、規范性、保障性作用。教育法典編纂是一項系統工程，任重道遠，需要不斷深化教育法學理論研究，助力教育領域科學立法，推動教育法治實踐發展，凝聚教育法典編纂的思想共識，最終實現教育法典的編纂出臺，推進教育法治建設。

關保英：可以制定一部教育法典總則或者通則

我國于1995年制定了《教育法》。《教育法》涉及的條文相對較多，涉及的教育事業的范疇也相對較多，包括教育基本制度、學校及其他教育機構、教師和其他教育工作者、受教育者、教育與社會、教育投入與條件保障、教育對外交流與合作等。

而在筆者看來，《教育法》的這些內容只是有關教育法治體系的總則性條款。其后制定的《義務教育法》《高等教育法》《職業教育法》《民辦教育促進法》《教師法》等都是教育法治體系的有機構成，而且這些法律所規范的都是教育法治中最基本的問題，應當成為教育法的構成部分。可以制定一部教育法典總則或者通則，在這部總則或通則中，除了保留上列《教育法》的若干主要內容之外，還要將義務教育、高等教育、職業教育、民辦教育、中外合作教育、社會教育、學前教育、中小學教育等內容囊括進來，還可將《教師法》的內容以及有關教師職業規范和行為操守的內容都囊括進來。目前國家正在討論制定《學位法》，而《學位法》也應當被納入教育法典總則之中。

2020年民法典的頒布為我國其他部門法制定總則和通則提供了范例，教育法若有一部總則或通則的話，在教育法治關系調控中就不會有所收縮，也會大大節約立法成本。更為重要的是，制定這樣的總則有助于緩解教育法規范大多分布在規章以下層級的不良狀況。我國學界關于行政法典總則的制定有一定的研究，但關于教育法典制定的研究鮮少，這非常不利于教育法規的完善。制定教育法典總則或通則是實施教育法治現代化的一個捷徑。

馬雷軍：統一立法是我國教育法法典化的模式選擇

從國際教育法典的情況來看，美國的“匯編立法模式”并不適用我國當前教育立法的現狀，即我國并不僅僅需要將現有教育法律法規進行匯編，而是需要起草體例和內容全新的教育法典。而日本的“總則立法模式”與我國當前的教育立法有相似之處，但是這種模式并不能從根本上解決我國教育立法資源短缺、教育立法內部法規競合等問題。根據我國教育立法的基本情況，“統一立法模式”是更適合我國當前及長遠發展和立法需求的。首先，統一的教育法典能夠保障法典體例從內部到外部的統一性、全面性和完整性。其次，統一的教育法典能夠從邏輯上統一法典的概念、內容和制度，是避免法規競合和沖突的有效手段。最后，統一的教育法典能夠有效地解決我國當前教育立法資源短缺的問題，有助于盡快完善我國教育法律體系。