問題三：教育法典應采用怎樣的體例安排

馬懷德：形成包括總則和分則在內(nèi)的科學合理的框架體系

教育法典的基本框架，要以教育法的理論邏輯為主線，以現(xiàn)有的教育立法成果為依托，形成包括總則和分則在內(nèi)的科學合理的框架體系。

總則部分主要包括教育方針、基本原則、受教育權、教育主體、教育關系、教育管理體制等內(nèi)容。教育方針和基本原則要凝練出適合所有教育領域的一般性準則和“最大公約數(shù)”，用以指導各領域各類型的教育活動；受教育權是整個教育法的權利基礎，應對其內(nèi)涵和實現(xiàn)機制做出明確規(guī)定；教育主體和教育關系涉及受教育者和教育服務供給者及其權利義務，主要包括學生、教師、學校和教育管理部門等；教育管理涉及教育管理機制及管理措施，要對教育管理部門的職責、管理程序、管理措施作出清晰規(guī)定。

分則部分需要對各階段和各領域的教育活動以并列方式作出詳細規(guī)定，每一部分的內(nèi)在邏輯為“主體—行為—責任”，內(nèi)容包括學前教育、義務教育、高等教育、職業(yè)教育、特殊教育、家庭教育、社會教育等。其中，學前教育、義務教育、高等教育、職業(yè)教育是常規(guī)和普通教育，特殊教育主要涉及殘障者和特定兒童，家庭教育和社會教育是學校教育的補充，涉及兒童的家庭環(huán)境和成年人的終身學習。

周洪宇：以“總分結構”作為我國教育法典編纂的基本結構

編纂教育法典是教育法制度體系建設的必然發(fā)展方向，是立法者、行政部門、學者和實務工作者不懈努力的目標。40多年教育法治的實踐與發(fā)展為教育法法典化提供了理論基礎、實踐基礎、體系基礎，也留下了大量值得深入研究的概念、范疇、規(guī)則、原則、規(guī)范、制度等內(nèi)容。我們要保持好歷史耐心和戰(zhàn)略定力，一張藍圖繪到底，一代接著一代干。

其一，堅持以《教育法》為基礎編纂教育法典的總則編，以其他單行法為基礎編纂教育法典的各分編。教育法法典化的工作應當積極吸取民法典的成功經(jīng)驗，以“總分結構”作為我國教育法典編纂的基本結構。民法典的編纂過程立足實際，采取“兩步走”的工作思路：第一步，制定民法總則，作為民法典的總則編；第二步，編纂民法典各分編，經(jīng)全國人民代表大會常務委員會審議和修改完善后，再與民法總則合并為一部完整的民法典草案。與民法體系類似，我國現(xiàn)行的教育法律體系中《教育法》具有抽象程度高、普適性強等與民法總則相類似的特征，且其他單行法多以《教育法》作為立法依據(jù)。以《教育法》為基礎，吸收從各單行法中提取的一般性法律規(guī)范作為補充，編纂教育法典的總則編，符合現(xiàn)代化法典的一般規(guī)律和民法典編纂的成熟經(jīng)驗。具體來看，總則應包含立法依據(jù)、目的與宗旨、調(diào)整對象與適用范圍、基本原則、基本制度等內(nèi)容，并吸納家庭教育、社會教育、教育行政權力、教育機構等法律規(guī)范，建立起一套圍繞受教育者權利與義務、國家權力與責任的制度體系。

其二，在教育法典的編纂中，要突出家庭教育、學前教育、特殊教育、終身學習、考試制度、職普融通等反映國家需求、時代需求、實踐需求的制度規(guī)范。我國現(xiàn)行教育法律體系已經(jīng)初步形成了對學前教育、義務教育、高中教育、高等教育、職業(yè)教育、終身學習等相對穩(wěn)定的教育法律關系的劃分，但建設高質(zhì)量教育體系、實現(xiàn)人的德智體美勞全面發(fā)展、培養(yǎng)社會主義建設者和接班人，需要政府、學校、家庭、社會等各方面的協(xié)同推進。完整的、系統(tǒng)的、合理的教育法律體系需要調(diào)整社會合力科學地規(guī)范地參與教育事業(yè)，以實現(xiàn)教育事業(yè)共建共治共享。

其三，教育法典分編的設計，可以承繼現(xiàn)有教育法律制度體系，將總則、家庭教育、學前教育、義務教育、高等教育、職業(yè)教育、特殊教育、終身學習、民辦教育、教師隊伍、學位等已經(jīng)形成穩(wěn)定教育法律關系，又具有獨立性、特殊性的法律規(guī)范等單行法律法規(guī)作為分編。值得注意的是，教育法典應當保持適度的開放性和兼容性，以便于吸收處理新生教育法律問題的法律規(guī)范。

湛中樂：以教育法規(guī)范群為基礎，編纂總則+分則結構的教育法典

在教育類法律以及部分教育類行政法規(guī)的基礎上編纂教育法典。從法律發(fā)展史的角度來看，編纂法典以當前有效或歷史上有效的法律為基礎，并非憑空造出一部全新的法典。由此可見，教育法規(guī)范群乃是編纂教育法典的基礎。我國的教育法規(guī)范群由教育類法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章構成。

首先，教育類法律必定是編纂教育法典的基礎，具體包括教育法、義務教育法、高等教育法、國防教育法、民辦教育促進法、職業(yè)教育法、教師法、學位條例。立法機關正在推進學前教育法和學位法的制定工作，學前教育法草案和學位法草案已經(jīng)形成。故而，編纂教育法典也要參考這兩個草案。

其次，教育法典乃是以中央立法的形式出現(xiàn)。因此，在編纂教育法典的過程中，可以將地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章中的教育法規(guī)范排除出去，無須參照、吸收。

第三，教育類行政法規(guī)和部門規(guī)章也可以被排除出去。根據(jù)立法法第80條第2款的規(guī)定：“部門規(guī)章規(guī)定的事項應當屬于執(zhí)行法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的事項。”換言之，部門規(guī)章往往是上位法的細化。除非教育法典要限縮部門規(guī)章創(chuàng)設教育法規(guī)范的空間，否則無須將教育類部門規(guī)章納入教育法典。同理，作為細化上位法有關規(guī)定的教育類行政法規(guī)也無須納入教育法典的范圍，具體包括教育督導條例、高等教育管理職責暫行規(guī)定、普通高等學校設置暫行條例、殘疾人教育條例、教師資格條例、民辦教育促進法實施條例；為了填補法律空白而制定的學校衛(wèi)生工作條例、學校體育工作條例、高等教育自學考試暫行條例則應納入教育法典的范圍。

由于教育法典乃是行政法典分則部分的一編，再加上教育法典的內(nèi)容較為龐雜，所以教育法典可模仿民法典的各分則編設立分編，分編之下再設章節(jié)。根據(jù)上文的分析可知，編纂教育法典應以教育法、教師法、學前教育法草案、義務教育法、高等教育法、學位條例、學位法草案、民辦教育法促進法、職業(yè)教育法、國防教育法、《高等教育自學考試暫行條例》、學校衛(wèi)生工作條例、學校體育工作條例等法律行政法規(guī)為基礎。甚至可以說，教育法典就是這些法律行政法規(guī)的合成物。在前述法律、行政法規(guī)中，教育法是教育領域的基本法，其他教育類法律、行政法規(guī)都要受該法的拘束。再從內(nèi)容的角度看，教育法與其他教育類法律、行政法規(guī)構成一般與具體的關系。教育類法律行政法規(guī)中還存在許多重復性的條文，能夠提取公因式。以有關教師的規(guī)定為例，教育法第33條、義務教育法第28條第1款、高等教育法第45條的內(nèi)容基本一致。因此，教育法典可設立通則分編，以教育法作為編纂通則分編的基礎。通則分編與其他各分編相當于總則與分則的關系，通則分編能夠統(tǒng)轄其他各分編。無論是將法典化理解成“體系化”，還是理解成“集成化”，只有總則+分則的結構模式才能將繁多蕪雜的條文組合成一個整體。設立通則分編還可以避免其他各分編的重復列舉，從而節(jié)省立法資源。另外，由于教師是各級各類學校教育都離不開的一個群體，所以可以將教師法整體吸收到教育法“第四章 教師和其他教育工作者”之中。學位和高等教育自學考試只存在于高等教育領域，因此可以將學位條例、高等教育自學考試暫行條例并入高等教育法，學校衛(wèi)生工作條例和學校體育工作條例則可以合并為學校法。

孫霄兵：應從體例上體現(xiàn)對教育法律關系不同主體的權利義務規(guī)范，分別制定具體篇章

如何安排體例結構是法典成敗的關鍵。在體例安排上，《教育法典》的編纂沒有像歐陸經(jīng)典《民法典》那樣現(xiàn)成的體例參考，因為每個國家的教育制度和法典化程度不盡相同。盡管法國、俄羅斯等國制定了《教育法典》，英國、日本等國制定了系統(tǒng)的教育單行法，但是這些國家的教育和法律制度千差萬別，難以完全照搬某個國家的教育法體例。因此，應從我國的國情和基本教育制度出發(fā)，設計符合我國國情的《教育法典》體例安排。

教育立法的根本出發(fā)點是保障受教育權利的實現(xiàn)，因此《教育法典》應當圍繞受教育權的保障與實現(xiàn)，從體例上體現(xiàn)對教育法律關系不同主體的權利義務規(guī)范，分別制定具體篇章。目前，教育法學界普遍認為，應將法律體系框架分別按照教育法淵源和教育法調(diào)整對象兩個方面來劃分，但對縱向的法律淵源層級和橫向的教育法子部門構成，尚未達成一致意見。值得注意的是，我國已經(jīng)制定了《義務教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》《民辦教育促進法》等法律，但在學前教育、特殊教育、家庭教育等教育領域還存在立法空白。如果要列舉教育活動的專門領域，這個清單會很長，這樣需要制定更多教育單行法律，導致立法資源的分散和高昂的立法成本。因此，在“法典化”的導向下，《教育法典》的體例構建需要突破那種單純以教育階段或者教育領域為中心的“類型化”立法模式，而應該針對教育活動中的不同法律關系主體分別規(guī)定相應的權利和義務。

程雁雷：體例上采用“總則+分則”的結構，內(nèi)容上實現(xiàn)教育規(guī)律和法律規(guī)律的有機結合

就教育法典的總則而言，是按照一定的規(guī)范目的和價值取向，采用提取公因式的方法，將分則中具有規(guī)范意義的共同要素、共通事項加以抽象、歸納，集中起來作出的一般規(guī)定，具體包括立法目的、基本原則、基本制度、教育主體、教育權利、教育行為、教育責任、教育救濟等內(nèi)容。教育法典分則對總則的內(nèi)容結合具體教育類型予以具體展開。

以教育行為為例，教育治理是通過教育領域特有的行為來實現(xiàn)，教育領域除了典型的教育許可、教育處罰等教育行政行為，還包括諸如示范、評估、督導、標準、考試、學區(qū)劃分等非典型性的教育行政行為。通過對非典型性的教育行政行為的類型化研究，可以厘清教育法典總則所需要規(guī)范的基本內(nèi)容，推動教育法典在我國法律體系中的地位研究的深入，對統(tǒng)領分則具體教育行政行為的設計和體系安排具有重要意義。

以教育法律責任為例，教育法典中法律責任的體例如何安排，首先應當明確教育法律責任的內(nèi)涵。現(xiàn)行從一般性法律責任推導教育法律責任的研究進路存在諸多缺陷，有必要從教育責任出發(fā)厘清教育法律責任的內(nèi)涵。教育法律責任是規(guī)定在法律法規(guī)中、由教育責任主體承擔的法律責任。教育法典雖然是綜合性的法典，但無需事無巨細囊括所有教育法律責任，從教育法調(diào)整的法律關系來看，主要是行政法律關系，因此教育法典只需要規(guī)定教育領域的行政法律責任，其他民事性質(zhì)的、行政性質(zhì)的法律責任只需援引其他法律相關條款即可。

以教育法律救濟為例，教育立法是教育和法律的有機結合，教育法律救濟制度的建構既要遵循法治理念，又要尊重教育的特殊規(guī)律。教育法律救濟規(guī)則的設計應當綜合考量教育法律關系的綜合性、教育事項的專業(yè)性、學校的自治性和教育的倫理性，在總則中規(guī)定教育法律救濟的一般條款，涵括各種教育法律救濟類型的共同內(nèi)容，分則中結合不同教育階段的特點具體規(guī)定適用的條件和范圍，例如高等教育編，對教育糾紛按照學術性和非學術性進行分類，學術性糾紛可以通過校內(nèi)申訴和學術仲裁救濟；非學術性糾紛則通過民事訴訟、申訴、復議、行政訴訟等救濟途徑予以解決。

馬雷軍：總分結構是我國教育法法典化的基本框架

從我國其他法律部門的法典來看，總分結構是普遍采用的框架結構。例如，我國的民法典，除總則編外，還包括物權編、合同編、人格權編、婚姻家庭編、繼承編、侵權責任編六個分則部分。總分結構將共同的、一般的、普遍性的內(nèi)容納入總則部分，這樣既有效避免法規(guī)重合，也便于使用者的理解和查找。這種立法技術被稱為“提取公因式”，目前被廣泛應用在法典的立法之中。按照“提取公因式”的方法將具有一般性、普遍性的法律規(guī)范提取出來，作為法典的總則。而無法“提取公因式”的法律規(guī)范，則按照一定的邏輯結構排列組合，作為法典的分則。

我國教育法典也宜采用總分結構。其中，教育法典總則以受教育權為核心，并圍繞教育行政權、學校教育權、家庭教育權和社會教育權等權利（權力）結構分層展開，規(guī)定教育領域一般性法律規(guī)范。這需要在現(xiàn)有《教育法》的基礎之上大幅增加法規(guī)的容量，將家庭教育、社會教育、教育行政等原本需要單獨立法的內(nèi)容納入總則。教育法典分則的規(guī)定具有一定特殊性，主要包括不便于在總則中統(tǒng)一納入的法律規(guī)范，涉及學前教育、義務教育、高中教育、高等教育、終身教育、特殊教育、民族教育、民辦教育等內(nèi)容。

同時，對于一些在教育法典頒布后有可能出現(xiàn)的新生教育法律問題，既可以考慮在教育法典的修訂中納入，也可以考慮暫時以教育特別法的形式加以規(guī)定。這就類似于在民法典制定過程中，將知識產(chǎn)權部分單獨立法的做法。

【文獻來源】

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周洪宇、方皛：《學習習近平法治思想 加快編纂教育法典》，載《國家教育行政學院學報》2021年第3期。

湛中樂：《論教育法典的地位與形態(tài)》，載《東方法學》2021年第6期。

孫霄兵、劉蘭蘭：《〈民法典〉背景下我國教育法的法典化》，載《復旦教育論壇》2021第1期。

王敬波：《教育法典制定中要關注八種關系》。

程雁雷：《論教育法律責任的基本范疇》，載《東方法學》2021年第1期。

程雁雷、蔣艷：《論我國高等教育法律救濟制度的優(yōu)化》，載《湖南師范大學教育科學學報》2021年第6期。

程雁雷：《基于法典化視角的教育行政行為類型化探究》，中國教育學會教育政策與法律研究分會第十二屆學術年會專題報告。

程雁雷：《受教育權救濟規(guī)則的法典化表達》，東南大學“教育法法典化與受教育權保障研討會”專題報告。

程雁雷、蔣艷：《教育法典背景下教育法律救濟制度的規(guī)則探析》，載《青少年犯罪問題》2021年第6期。

關保英：《論治理體系現(xiàn)代化視野下的教育法治》，載《復旦教育論壇》2021年第4期。

馬雷軍：《論我國教育法的法典化》，載《教育研究》2020年第6期。