問題三：教育法典應采用怎樣的體例安排

馬懷德：形成包括總則和分則在內的科學合理的框架體系

教育法典的基本框架，要以教育法的理論邏輯為主線，以現有的教育立法成果為依托，形成包括總則和分則在內的科學合理的框架體系。

總則部分主要包括教育方針、基本原則、受教育權、教育主體、教育關系、教育管理體制等內容。教育方針和基本原則要凝練出適合所有教育領域的一般性準則和“最大公約數”，用以指導各領域各類型的教育活動；受教育權是整個教育法的權利基礎，應對其內涵和實現機制做出明確規定；教育主體和教育關系涉及受教育者和教育服務供給者及其權利義務，主要包括學生、教師、學校和教育管理部門等；教育管理涉及教育管理機制及管理措施，要對教育管理部門的職責、管理程序、管理措施作出清晰規定。

分則部分需要對各階段和各領域的教育活動以并列方式作出詳細規定，每一部分的內在邏輯為“主體—行為—責任”，內容包括學前教育、義務教育、高等教育、職業教育、特殊教育、家庭教育、社會教育等。其中，學前教育、義務教育、高等教育、職業教育是常規和普通教育，特殊教育主要涉及殘障者和特定兒童，家庭教育和社會教育是學校教育的補充，涉及兒童的家庭環境和成年人的終身學習。

周洪宇：以“總分結構”作為我國教育法典編纂的基本結構

編纂教育法典是教育法制度體系建設的必然發展方向，是立法者、行政部門、學者和實務工作者不懈努力的目標。40多年教育法治的實踐與發展為教育法法典化提供了理論基礎、實踐基礎、體系基礎，也留下了大量值得深入研究的概念、范疇、規則、原則、規范、制度等內容。我們要保持好歷史耐心和戰略定力，一張藍圖繪到底，一代接著一代干。

其一，堅持以《教育法》為基礎編纂教育法典的總則編，以其他單行法為基礎編纂教育法典的各分編。教育法法典化的工作應當積極吸取民法典的成功經驗，以“總分結構”作為我國教育法典編纂的基本結構。民法典的編纂過程立足實際，采取“兩步走”的工作思路：第一步，制定民法總則，作為民法典的總則編；第二步，編纂民法典各分編，經全國人民代表大會常務委員會審議和修改完善后，再與民法總則合并為一部完整的民法典草案。與民法體系類似，我國現行的教育法律體系中《教育法》具有抽象程度高、普適性強等與民法總則相類似的特征，且其他單行法多以《教育法》作為立法依據。以《教育法》為基礎，吸收從各單行法中提取的一般性法律規范作為補充，編纂教育法典的總則編，符合現代化法典的一般規律和民法典編纂的成熟經驗。具體來看，總則應包含立法依據、目的與宗旨、調整對象與適用范圍、基本原則、基本制度等內容，并吸納家庭教育、社會教育、教育行政權力、教育機構等法律規范，建立起一套圍繞受教育者權利與義務、國家權力與責任的制度體系。

其二，在教育法典的編纂中，要突出家庭教育、學前教育、特殊教育、終身學習、考試制度、職普融通等反映國家需求、時代需求、實踐需求的制度規范。我國現行教育法律體系已經初步形成了對學前教育、義務教育、高中教育、高等教育、職業教育、終身學習等相對穩定的教育法律關系的劃分，但建設高質量教育體系、實現人的德智體美勞全面發展、培養社會主義建設者和接班人，需要政府、學校、家庭、社會等各方面的協同推進。完整的、系統的、合理的教育法律體系需要調整社會合力科學地規范地參與教育事業，以實現教育事業共建共治共享。

其三，教育法典分編的設計，可以承繼現有教育法律制度體系，將總則、家庭教育、學前教育、義務教育、高等教育、職業教育、特殊教育、終身學習、民辦教育、教師隊伍、學位等已經形成穩定教育法律關系，又具有獨立性、特殊性的法律規范等單行法律法規作為分編。值得注意的是，教育法典應當保持適度的開放性和兼容性，以便于吸收處理新生教育法律問題的法律規范。

湛中樂：以教育法規范群為基礎，編纂總則+分則結構的教育法典

在教育類法律以及部分教育類行政法規的基礎上編纂教育法典。從法律發展史的角度來看，編纂法典以當前有效或歷史上有效的法律為基礎，并非憑空造出一部全新的法典。由此可見，教育法規范群乃是編纂教育法典的基礎。我國的教育法規范群由教育類法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章構成。

首先，教育類法律必定是編纂教育法典的基礎，具體包括教育法、義務教育法、高等教育法、國防教育法、民辦教育促進法、職業教育法、教師法、學位條例。立法機關正在推進學前教育法和學位法的制定工作，學前教育法草案和學位法草案已經形成。故而，編纂教育法典也要參考這兩個草案。

其次，教育法典乃是以中央立法的形式出現。因此，在編纂教育法典的過程中，可以將地方性法規、自治條例和單行條例、地方政府規章中的教育法規范排除出去，無須參照、吸收。

第三，教育類行政法規和部門規章也可以被排除出去。根據立法法第80條第2款的規定：“部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。”換言之，部門規章往往是上位法的細化。除非教育法典要限縮部門規章創設教育法規范的空間，否則無須將教育類部門規章納入教育法典。同理，作為細化上位法有關規定的教育類行政法規也無須納入教育法典的范圍，具體包括教育督導條例、高等教育管理職責暫行規定、普通高等學校設置暫行條例、殘疾人教育條例、教師資格條例、民辦教育促進法實施條例；為了填補法律空白而制定的學校衛生工作條例、學校體育工作條例、高等教育自學考試暫行條例則應納入教育法典的范圍。

由于教育法典乃是行政法典分則部分的一編，再加上教育法典的內容較為龐雜，所以教育法典可模仿民法典的各分則編設立分編，分編之下再設章節。根據上文的分析可知，編纂教育法典應以教育法、教師法、學前教育法草案、義務教育法、高等教育法、學位條例、學位法草案、民辦教育法促進法、職業教育法、國防教育法、《高等教育自學考試暫行條例》、學校衛生工作條例、學校體育工作條例等法律行政法規為基礎。甚至可以說，教育法典就是這些法律行政法規的合成物。在前述法律、行政法規中，教育法是教育領域的基本法，其他教育類法律、行政法規都要受該法的拘束。再從內容的角度看，教育法與其他教育類法律、行政法規構成一般與具體的關系。教育類法律行政法規中還存在許多重復性的條文，能夠提取公因式。以有關教師的規定為例，教育法第33條、義務教育法第28條第1款、高等教育法第45條的內容基本一致。因此，教育法典可設立通則分編，以教育法作為編纂通則分編的基礎。通則分編與其他各分編相當于總則與分則的關系，通則分編能夠統轄其他各分編。無論是將法典化理解成“體系化”，還是理解成“集成化”，只有總則+分則的結構模式才能將繁多蕪雜的條文組合成一個整體。設立通則分編還可以避免其他各分編的重復列舉，從而節省立法資源。另外，由于教師是各級各類學校教育都離不開的一個群體，所以可以將教師法整體吸收到教育法“第四章 教師和其他教育工作者”之中。學位和高等教育自學考試只存在于高等教育領域，因此可以將學位條例、高等教育自學考試暫行條例并入高等教育法，學校衛生工作條例和學校體育工作條例則可以合并為學校法。

孫霄兵：應從體例上體現對教育法律關系不同主體的權利義務規范，分別制定具體篇章

如何安排體例結構是法典成敗的關鍵。在體例安排上，《教育法典》的編纂沒有像歐陸經典《民法典》那樣現成的體例參考，因為每個國家的教育制度和法典化程度不盡相同。盡管法國、俄羅斯等國制定了《教育法典》，英國、日本等國制定了系統的教育單行法，但是這些國家的教育和法律制度千差萬別，難以完全照搬某個國家的教育法體例。因此，應從我國的國情和基本教育制度出發，設計符合我國國情的《教育法典》體例安排。

教育立法的根本出發點是保障受教育權利的實現，因此《教育法典》應當圍繞受教育權的保障與實現，從體例上體現對教育法律關系不同主體的權利義務規范，分別制定具體篇章。目前，教育法學界普遍認為，應將法律體系框架分別按照教育法淵源和教育法調整對象兩個方面來劃分，但對縱向的法律淵源層級和橫向的教育法子部門構成，尚未達成一致意見。值得注意的是，我國已經制定了《義務教育法》《高等教育法》《職業教育法》《民辦教育促進法》等法律，但在學前教育、特殊教育、家庭教育等教育領域還存在立法空白。如果要列舉教育活動的專門領域，這個清單會很長，這樣需要制定更多教育單行法律，導致立法資源的分散和高昂的立法成本。因此，在“法典化”的導向下，《教育法典》的體例構建需要突破那種單純以教育階段或者教育領域為中心的“類型化”立法模式，而應該針對教育活動中的不同法律關系主體分別規定相應的權利和義務。

程雁雷：體例上采用“總則+分則”的結構，內容上實現教育規律和法律規律的有機結合

就教育法典的總則而言，是按照一定的規范目的和價值取向，采用提取公因式的方法，將分則中具有規范意義的共同要素、共通事項加以抽象、歸納，集中起來作出的一般規定，具體包括立法目的、基本原則、基本制度、教育主體、教育權利、教育行為、教育責任、教育救濟等內容。教育法典分則對總則的內容結合具體教育類型予以具體展開。

以教育行為為例，教育治理是通過教育領域特有的行為來實現，教育領域除了典型的教育許可、教育處罰等教育行政行為，還包括諸如示范、評估、督導、標準、考試、學區劃分等非典型性的教育行政行為。通過對非典型性的教育行政行為的類型化研究，可以厘清教育法典總則所需要規范的基本內容，推動教育法典在我國法律體系中的地位研究的深入，對統領分則具體教育行政行為的設計和體系安排具有重要意義。

以教育法律責任為例，教育法典中法律責任的體例如何安排，首先應當明確教育法律責任的內涵。現行從一般性法律責任推導教育法律責任的研究進路存在諸多缺陷，有必要從教育責任出發厘清教育法律責任的內涵。教育法律責任是規定在法律法規中、由教育責任主體承擔的法律責任。教育法典雖然是綜合性的法典，但無需事無巨細囊括所有教育法律責任，從教育法調整的法律關系來看，主要是行政法律關系，因此教育法典只需要規定教育領域的行政法律責任，其他民事性質的、行政性質的法律責任只需援引其他法律相關條款即可。

以教育法律救濟為例，教育立法是教育和法律的有機結合，教育法律救濟制度的建構既要遵循法治理念，又要尊重教育的特殊規律。教育法律救濟規則的設計應當綜合考量教育法律關系的綜合性、教育事項的專業性、學校的自治性和教育的倫理性，在總則中規定教育法律救濟的一般條款，涵括各種教育法律救濟類型的共同內容，分則中結合不同教育階段的特點具體規定適用的條件和范圍，例如高等教育編，對教育糾紛按照學術性和非學術性進行分類，學術性糾紛可以通過校內申訴和學術仲裁救濟；非學術性糾紛則通過民事訴訟、申訴、復議、行政訴訟等救濟途徑予以解決。

馬雷軍：總分結構是我國教育法法典化的基本框架

從我國其他法律部門的法典來看，總分結構是普遍采用的框架結構。例如，我國的民法典，除總則編外，還包括物權編、合同編、人格權編、婚姻家庭編、繼承編、侵權責任編六個分則部分。總分結構將共同的、一般的、普遍性的內容納入總則部分，這樣既有效避免法規重合，也便于使用者的理解和查找。這種立法技術被稱為“提取公因式”，目前被廣泛應用在法典的立法之中。按照“提取公因式”的方法將具有一般性、普遍性的法律規范提取出來，作為法典的總則。而無法“提取公因式”的法律規范，則按照一定的邏輯結構排列組合，作為法典的分則。

我國教育法典也宜采用總分結構。其中，教育法典總則以受教育權為核心，并圍繞教育行政權、學校教育權、家庭教育權和社會教育權等權利（權力）結構分層展開，規定教育領域一般性法律規范。這需要在現有《教育法》的基礎之上大幅增加法規的容量，將家庭教育、社會教育、教育行政等原本需要單獨立法的內容納入總則。教育法典分則的規定具有一定特殊性，主要包括不便于在總則中統一納入的法律規范，涉及學前教育、義務教育、高中教育、高等教育、終身教育、特殊教育、民族教育、民辦教育等內容。

同時，對于一些在教育法典頒布后有可能出現的新生教育法律問題，既可以考慮在教育法典的修訂中納入，也可以考慮暫時以教育特別法的形式加以規定。這就類似于在民法典制定過程中，將知識產權部分單獨立法的做法。

【文獻來源】

馬懷德、李紅勃：《關于編纂教育法典的立法建議》。

周洪宇、方皛：《學習習近平法治思想 加快編纂教育法典》，載《國家教育行政學院學報》2021年第3期。

湛中樂：《論教育法典的地位與形態》，載《東方法學》2021年第6期。

孫霄兵、劉蘭蘭：《〈民法典〉背景下我國教育法的法典化》，載《復旦教育論壇》2021第1期。

王敬波：《教育法典制定中要關注八種關系》。

程雁雷：《論教育法律責任的基本范疇》，載《東方法學》2021年第1期。

程雁雷、蔣艷：《論我國高等教育法律救濟制度的優化》，載《湖南師范大學教育科學學報》2021年第6期。

程雁雷：《基于法典化視角的教育行政行為類型化探究》，中國教育學會教育政策與法律研究分會第十二屆學術年會專題報告。

程雁雷：《受教育權救濟規則的法典化表達》，東南大學“教育法法典化與受教育權保障研討會”專題報告。

程雁雷、蔣艷：《教育法典背景下教育法律救濟制度的規則探析》，載《青少年犯罪問題》2021年第6期。

關保英：《論治理體系現代化視野下的教育法治》，載《復旦教育論壇》2021年第4期。

馬雷軍：《論我國教育法的法典化》，載《教育研究》2020年第6期。