警惕打著服務名義的“執法外包”

于平

近日，江蘇南通數十名身著市容制服的人員圍搶老人甘蔗一事，激起了社會各界的譴責聲浪。當地有關方面對此回應稱，涉事人員來自南通靜通市容管理有限公司，屬于政府購買服務的第三方市容公司。輿論壓力之下，南通三星鎮政府登門向老人致歉，并終止與靜通公司的合作。其后，包括三星鎮鎮長在內的6名干部受到處理。

這一事件，將“執法外包”的問題推到了輿論的聚光燈下。事實上，類似的將“市容管理”外包的案例，并不少見。有統計顯示，我國現存市容管理相關企業高達12.28萬家。近年來，第三方市容人員的越軌事件屢有發生，飽受社會詬病。比如今年3月，浙江桐鄉一名自稱“市容巡查隊大隊長”的男子，要求藥店清理張貼在玻璃墻上的醫保定點標識、防疫要求等“垃圾廣告”，“如果反抗，則格殺勿論”，引發輿論嘩然。該名打著“大隊長”旗號的男子，其實就是第三方外包公司人員。

事實上，“執法外包”是我國法律明令禁止的行為。比如行政處罰法就明確規定：行政機關不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。行政強制法也規定：“行政強制措施應當由行政機關具備資格的行政執法人員實施，其他人員不得實施。”由此可見，一些地方將市容管理等職能外包給第三方公司，并允許第三方人員參與市容執法，有明顯的違法之嫌。那么，為何這一做法頗為流行，且能一路綠燈、通過政府招投標程序呢？

其實，諸如此類的“執法外包”，大多打了一個擦邊球。以南通事件為例，據媒體披露，南通靜通市容公司與當地多個政府部門簽訂的合同，都打著“市容管理服務”的名義，根據合同約定，該公司的具體職責包括：“對園區內市容環境進行日常巡查，及時發現秩序混亂、占道經營、亂設攤、跨門營業等行為，對違法違規行為進行勸阻，督促當事人進行整改。”從表面看，這一合同似乎并無問題，但只要仔細推敲，就不難發現其中已埋下巨大的風險。

市容管理是帶有一定強制色彩的行為，所謂巡查、勸阻、督促等工作，面對的大多是小攤販、小商戶等弱勢群體，這一群體通常并不具備監督第三方市容人員的能力和意識。因而在不受有效約束和規范的情況下，“市容管理服務”很容易演變為變相執法甚至是暴力執法。南通事件若不是遭輿論曝光，恐怕被搶甘蔗的受害老人只能自認倒霉。而靜通市容公司涉事人員在光天化日之下如此毫無顧忌，恐怕這樣的越軌行為也非偶一為之。

政府服務外包或政府購買公共服務，原本無可厚非，因為這有助于壓縮行政成本、提升服務效率和服務質量。然而，南通事件卻提醒人們，必須對打著服務名義的“執法外包”抱有足夠的戒心。執法權和立法權、司法權等公共權力相似，都是國之重器，并且，執法權在很大程度上是一種強制權，關乎公民人身和財產權利的處置，因而只能由經過嚴格訓練和考核的合格人員行使，而決不能成為可以轉讓的商品。正因此，一些地方將城市管理的部分職能交由民營企業承擔，甚至將這一做法視為“成功經驗”，應當對此予以充分的反思。

市容管理的“執法外包”所暴露的弊端，并不僅僅源于行政部門的監管不到位，更需檢討的是這一模式本身。在缺少完善的制度規范的情形下，將市容管理等領域外包出去，其越界和濫權風險可想而知。并且，“執法外包”也容易降低行政部門的責任感，一旦出現侵犯公民合法權益的惡性事件，很可能將責任轉嫁至“外包人員”或“臨時工”，進而損害政府的公信力。

一起搶老人甘蔗的惡性事件，讓南通靜通市容公司進入了黑名單，相關官員被問責。但是個案的公正處理，并不意味著“執法外包”現象能就此畫上句號。對于多地依然存在的“執法外包”現象，有必要及時進行全面清理。而在法律和制度層面，如何進一步作出相應的規范，也已成為當務之急。如此，才能確保執法權的合規行使，真正服務于社會和大眾。