秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建

□文/李建勛 成文潔

（西安理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 陜西·西安）

［提要］針對(duì)秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護(hù)長(zhǎng)效維系問(wèn)題，在分析存在的系統(tǒng)性機(jī)制缺乏、責(zé)任主體定位不明確等問(wèn)題基礎(chǔ)上，探索由政府、企業(yè)、公眾、媒體組成的多主體特征及內(nèi)在關(guān)系，提出一種基于多主體的生態(tài)保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。該機(jī)制從事前開(kāi)展源頭引導(dǎo)、事中實(shí)施過(guò)程嚴(yán)控、事后進(jìn)行后果嚴(yán)懲，通過(guò)與四大主體的融合、自耦和聯(lián)動(dòng)，解決因缺乏主體分責(zé)和系統(tǒng)性而造成的秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護(hù)機(jī)制短效問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)由事后監(jiān)管到全方位監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。

一、引言

秦嶺北麓環(huán)山帶狹義上地處于秦嶺北坡25°～0°坡線，屬于山地生態(tài)和平原生態(tài)的過(guò)渡地帶，具有豐富的自然資源和獨(dú)特的生物多樣性格局，導(dǎo)致其自身生態(tài)系統(tǒng)具有脆弱性，限制了秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果的可持續(xù)發(fā)展。為此，一些學(xué)者開(kāi)展了大量研究。在秦嶺北麓環(huán)境保護(hù)方面，王克西提出了加大治理保護(hù)生態(tài)環(huán)境力度，對(duì)敏感與脆弱區(qū)域?qū)嵤┥鷳B(tài)移民，設(shè)置管理特區(qū)等政策，形成了綜合性生態(tài)保護(hù)策略。Liu引用歐盟開(kāi)展生態(tài)安全研究的案例探索秦嶺北麓環(huán)境保護(hù)的系統(tǒng)性，并明確生態(tài)安全監(jiān)測(cè)應(yīng)具備完整性，其有利于提升區(qū)域的整體生態(tài)安全。利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評(píng)估理論和GIS技術(shù)，馬琪對(duì)秦嶺北麓重要生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行了空間識(shí)別，為區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線劃定提供了參考依據(jù)。蔣建軍借助解析秦嶺北麓現(xiàn)存水資源特征和開(kāi)發(fā)程度，依據(jù)研究結(jié)果對(duì)水環(huán)境保護(hù)提供了政策性方針。另外，李高潔還針對(duì)秦嶺北麓西安段環(huán)山帶構(gòu)建了適配的自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，進(jìn)一步提升了區(qū)域內(nèi)生態(tài)治理方案的實(shí)用性。張曉鵬則認(rèn)為若要打破現(xiàn)行秦嶺北麓臨渭段生態(tài)保護(hù)壁壘，需要落實(shí)監(jiān)督與責(zé)任到各個(gè)主體，以此提高生態(tài)保護(hù)成效。此類研究的開(kāi)展，為秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制的建立提供了理論基礎(chǔ)，有力地支撐了區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護(hù)機(jī)制的構(gòu)建，推動(dòng)了秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的發(fā)展。但Hagen A認(rèn)為被打破的生態(tài)平衡不僅僅需要生態(tài)系統(tǒng)自愈，還需要人力介入修正生態(tài)系統(tǒng)，并提高位于多角度主體的主觀能動(dòng)性。這是一個(gè)在有效制度維系和監(jiān)管下的長(zhǎng)期治理和過(guò)程，需要從生態(tài)保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建加以探索。然而相關(guān)研究仍顯匱乏，僅有少數(shù)學(xué)者開(kāi)展了有關(guān)探索。Zagas等利用GIS技術(shù)，采用通用流失方程辨識(shí)了希臘Olympus山脈南部森林在水土流失方面的關(guān)鍵作用。陳潤(rùn)羊在對(duì)新農(nóng)村環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制研究時(shí)，提出了著眼于涵蓋政績(jī)考核、環(huán)境管理體系、完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的管控方案，督促公眾參與。安志蓉則認(rèn)為中國(guó)環(huán)境保護(hù)機(jī)制的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)多主體在內(nèi)共同參與的長(zhǎng)效機(jī)制。除此而外，韋淑玲還提出應(yīng)當(dāng)加快政府職能轉(zhuǎn)變，打破一次性評(píng)估并實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，形成了融合政府、媒體、公眾“三位一體”的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護(hù)機(jī)制可持續(xù)發(fā)展具有借鑒意義。

縱觀現(xiàn)有成果，專家學(xué)者們從不同角度入手解決秦嶺北麓各分段的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，在設(shè)置管理特區(qū)、識(shí)別生態(tài)功能區(qū)、探索監(jiān)督責(zé)任劃分、長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建等方面均獲得了良好成效。然而，由于秦嶺北麓環(huán)山帶具有豐富的自然資源和獨(dú)特的生物多樣性格局，導(dǎo)致其生態(tài)系統(tǒng)需要更為適配其獨(dú)特性的長(zhǎng)效維系的生態(tài)保護(hù)機(jī)制來(lái)運(yùn)作實(shí)施監(jiān)督，現(xiàn)有研究多為針對(duì)性政策，長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制的探討亟待深入，尤其是缺乏將秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制與多主體共同監(jiān)督緊密聯(lián)系。為此，本文從多主體視角出發(fā)，在探尋秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護(hù)長(zhǎng)效維系存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，明確不同主體的作用關(guān)系，立足長(zhǎng)效機(jī)制的系統(tǒng)性，按照多主體職責(zé)構(gòu)建秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)環(huán)境長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制。

二、研究區(qū)概況

秦嶺北麓環(huán)山帶屬于山地生態(tài)和平原生態(tài)的過(guò)渡區(qū)域，地理位置于秦嶺北麓25°坡線以下，區(qū)域以帶狀呈現(xiàn)，內(nèi)有環(huán)山公路倚靠秦嶺高地與平原之間。環(huán)山帶研究區(qū)橫跨周至縣、鄠邑區(qū)、長(zhǎng)安區(qū)、藍(lán)田縣。研究區(qū)位置如圖1所示。（圖1）

秦嶺北麓環(huán)山帶地處淺山區(qū)，其包含地質(zhì)地貌等自然特征，也包含了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)屬性。秦嶺北麓環(huán)山帶境內(nèi)周至縣部分屬于重點(diǎn)生態(tài)區(qū)，長(zhǎng)安區(qū)、藍(lán)田縣等地區(qū)屬于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和城市化地區(qū)。與山區(qū)相比，其地理位置鄰近城市，具有優(yōu)良的可達(dá)性。此外，由地區(qū)腹地向外，其開(kāi)發(fā)狀態(tài)屬于密度與強(qiáng)度逐漸降低的過(guò)渡地帶，是鏈接城市中心和鄉(xiāng)村腹地的重要地段，此地生態(tài)自然資源優(yōu)渥，具有獨(dú)特的生物多樣性特征，研究區(qū)域生物多樣性維護(hù)能力平均指數(shù)0.055，其中靠近平原的城市化地區(qū)生物多樣性維護(hù)能力相對(duì)更低。研究區(qū)水源涵養(yǎng)平均深度140.6mm，研究區(qū)水土保持平均量520.61t/（hm2·a）。水土保持量和水源涵養(yǎng)深度整體也呈現(xiàn)山區(qū)高、平原低的空間特征，具體數(shù)據(jù)如表1所示。（表1）

表1 研究區(qū)生態(tài)環(huán)境概況一覽表

三、秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)環(huán)境長(zhǎng)效維系現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）生態(tài)保護(hù)機(jī)制系統(tǒng)性不足。具有完整系統(tǒng)性的機(jī)制是生態(tài)環(huán)境長(zhǎng)效維系的核心，然而在工程的實(shí)施和評(píng)估中很難將長(zhǎng)效維系與環(huán)境保護(hù)機(jī)制系統(tǒng)化聯(lián)系在一起?，F(xiàn)階段，秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護(hù)機(jī)制運(yùn)作體系仍有待提升，尚存在機(jī)制邏輯不夠清晰、實(shí)施管理較為復(fù)雜等問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)在施行監(jiān)督管理權(quán)力時(shí)，對(duì)環(huán)境問(wèn)題發(fā)生后的治理時(shí)序以及治理手段不夠明確，導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)機(jī)制缺乏可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。因此，需要通過(guò)分析系統(tǒng)性與時(shí)序性的邏輯關(guān)系，從源頭保護(hù)入手，在環(huán)境保護(hù)過(guò)程中實(shí)施相應(yīng)嚴(yán)管措施，于后果發(fā)生時(shí)進(jìn)行嚴(yán)懲，解決因缺乏系統(tǒng)性而造成的秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護(hù)機(jī)制短效的關(guān)鍵問(wèn)題。

（二）參與實(shí)施主體定位不明晰。秦嶺北麓環(huán)山帶的生態(tài)環(huán)境長(zhǎng)效機(jī)制運(yùn)作時(shí)，不僅需要政府作為主推動(dòng)力，還需要構(gòu)建涵蓋政府、企業(yè)、民眾和媒體的生態(tài)保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，以此促進(jìn)生態(tài)可持續(xù)的實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)階段主體界限不夠明確，各主體保障力度較弱。在機(jī)制運(yùn)行時(shí)，政府是機(jī)制長(zhǎng)效維系的重要主體，對(duì)機(jī)制構(gòu)建、監(jiān)督管理均起到了關(guān)鍵作用，但由于缺乏對(duì)機(jī)制這個(gè)重要主體的監(jiān)督和聯(lián)合，導(dǎo)致了行政部門(mén)對(duì)整體機(jī)制的把控力度不足。從企業(yè)角度看，由于缺乏清晰的定位和環(huán)境保護(hù)的內(nèi)在動(dòng)力，政府出于經(jīng)濟(jì)考量會(huì)減少對(duì)企業(yè)環(huán)境污染施加壓力。實(shí)施主體定位的不明確也導(dǎo)致了各主體對(duì)自身承擔(dān)的責(zé)任界限模糊，在環(huán)境問(wèn)題發(fā)生時(shí)不能夠第一時(shí)間將責(zé)任具體化，導(dǎo)致企業(yè)將治污成本社會(huì)化而轉(zhuǎn)嫁給公眾。因此，需要在環(huán)境保護(hù)機(jī)制長(zhǎng)效維系的過(guò)程中對(duì)每一階段的重要主體進(jìn)行分析，同時(shí)進(jìn)行管理任務(wù)分責(zé)。

（三）監(jiān)督管理過(guò)程有待完善。秦嶺北麓環(huán)山帶是鏈接城市平原和鄉(xiāng)村腹地的關(guān)鍵地帶，由于一些開(kāi)發(fā)商肆意追求商業(yè)利益，過(guò)度開(kāi)發(fā)擾亂了秦嶺北麓環(huán)山帶原有的生態(tài)平衡，破壞了原有的景觀格局。2018年7月起，秦嶺北麓違建用地開(kāi)始進(jìn)行回收，回收土地主要方式是覆蓋綠植進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)，根據(jù)相關(guān)訪談與政策了解，主要方式有人工修復(fù)和自然恢復(fù)。在自然修復(fù)中人為不進(jìn)行介入管束，環(huán)境修復(fù)速度慢，影響生態(tài)環(huán)境發(fā)展的可持續(xù)需求。此外，秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體戰(zhàn)略還在一定程度上存在綱領(lǐng)指導(dǎo)性強(qiáng)、實(shí)踐操作性弱的問(wèn)題，致使各個(gè)區(qū)域?qū)蛹?jí)規(guī)劃細(xì)致度欠佳，部分區(qū)域規(guī)劃的可實(shí)施性尚待提升。此外，秦嶺北麓環(huán)山帶在生態(tài)保護(hù)和修復(fù)方面相對(duì)薄弱，對(duì)違規(guī)行為經(jīng)濟(jì)罰款較輕，且生態(tài)補(bǔ)償范圍較小，覆蓋面窄，山區(qū)人民群眾的日常生活習(xí)慣還未得到根本性轉(zhuǎn)變，部分公眾形成思維定式，生態(tài)保護(hù)參與度較少，僅在政府作出相應(yīng)督查措施后，公眾短時(shí)間作出響應(yīng)，影響政府監(jiān)察效果的定期跟進(jìn)。

四、秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護(hù)主體界定劃分

秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護(hù)機(jī)制能否長(zhǎng)效運(yùn)行，關(guān)鍵在于政府部門(mén)監(jiān)管、公眾參與、媒體響應(yīng)與揭露現(xiàn)狀的外部壓力，也離不開(kāi)企業(yè)在法規(guī)和自律的驅(qū)動(dòng)下主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，與此同時(shí)政府面向其余主體的環(huán)境倫理道德建設(shè)必不可少。政府作為最大監(jiān)管主體，需要對(duì)秦嶺北麓環(huán)山帶入駐企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管；企業(yè)作為主體關(guān)系中的行為主體，要重點(diǎn)配合政府出臺(tái)的相關(guān)規(guī)章制度；公眾作為參與主體，配合政府積極學(xué)習(xí)環(huán)境保護(hù)思想道德建設(shè)，約束自身綠色生活行為，對(duì)企業(yè)存在排放污染違規(guī)情況進(jìn)行投訴；媒體需要配合政府對(duì)公眾進(jìn)行保護(hù)環(huán)境意識(shí)，同時(shí)對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管與曝光，對(duì)政府出臺(tái)相關(guān)政策進(jìn)行宣傳。主體關(guān)系如圖2所示。（圖2）

圖2 主體關(guān)系圖

（一）監(jiān)管主體。政府是干預(yù)環(huán)境保護(hù)機(jī)制全局運(yùn)作的最大監(jiān)管主體，是有關(guān)政策的制定者和實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督者，在環(huán)境保護(hù)中負(fù)有全過(guò)程構(gòu)建、參與、督導(dǎo)的主體責(zé)任。當(dāng)前，地方政府的考核方式逐漸融合了基于人與自然內(nèi)在規(guī)律性要求的民生考核，地方政府在追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)也需要承擔(dān)保護(hù)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的責(zé)任義務(wù)。政府部門(mén)在事前活動(dòng)中，需要對(duì)主體功能區(qū)進(jìn)行規(guī)劃控制，制定并且更新生態(tài)保護(hù)紅線，進(jìn)行生態(tài)保護(hù)道德文化建設(shè)。在事中嚴(yán)控機(jī)制中進(jìn)行分區(qū)聯(lián)動(dòng)，制定生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)環(huán)境進(jìn)行實(shí)時(shí)檢測(cè)，對(duì)污染物排放進(jìn)行控制和監(jiān)督。在事后嚴(yán)懲機(jī)制中，政府部門(mén)需要將損害問(wèn)題進(jìn)行追責(zé)，并監(jiān)督損害主體進(jìn)行賠償，主導(dǎo)有關(guān)部門(mén)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)與治理。

（二）行為主體。企業(yè)是造成秦嶺北麓環(huán)山帶環(huán)境污染的主要行為主體，同時(shí)也是防止環(huán)境污染、實(shí)施環(huán)境治理的主要執(zhí)行者，且由于環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)化機(jī)制的要求，企業(yè)應(yīng)具備產(chǎn)權(quán)明晰、污染擔(dān)責(zé)的環(huán)境責(zé)任義務(wù)，并遵循環(huán)境治理成本企業(yè)內(nèi)部化，由企業(yè)來(lái)承擔(dān)環(huán)境治理費(fèi)用和環(huán)境治理責(zé)任。因此，需將其界定為重點(diǎn)治理主體，企業(yè)在源頭保護(hù)中需要配合有關(guān)部門(mén)監(jiān)測(cè)其污染排放量，不達(dá)標(biāo)無(wú)法進(jìn)駐、已進(jìn)駐但不達(dá)標(biāo)則進(jìn)行警告和整改取消進(jìn)駐資格。在事中嚴(yán)控機(jī)制中，按照負(fù)面清單嚴(yán)格排查，并嚴(yán)格遵守政府制定的污染物排放流程；在事后嚴(yán)懲機(jī)制中，企業(yè)依據(jù)污染情況和賠償制度將治理污染賠償金交與專門(mén)治理機(jī)構(gòu)，向政府和媒體公開(kāi)透明排污情況。

（三）參與主體。公眾是促進(jìn)秦嶺環(huán)境保護(hù)機(jī)制長(zhǎng)效運(yùn)作的重要參與主體，同時(shí)也是環(huán)保工作的參與者和政策實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)督者與被監(jiān)督者，在環(huán)境保護(hù)過(guò)程中具有參與、監(jiān)督、維護(hù)的主體責(zé)任。政府需要維護(hù)公眾環(huán)境知情權(quán)，同時(shí)引導(dǎo)、培養(yǎng)公眾保護(hù)環(huán)境意識(shí)，激發(fā)公眾保護(hù)環(huán)境責(zé)任，提高公眾參與度。同時(shí)，公眾還應(yīng)主動(dòng)地行使國(guó)家環(huán)境法律法規(guī)所賦予的環(huán)境權(quán)益，盡量選擇低碳、綠色的生活方式，減少各類環(huán)境污染事件的發(fā)生，自覺(jué)地履行維護(hù)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的公民責(zé)任。在事前保障機(jī)制中，公眾需對(duì)主體功能區(qū)的調(diào)整進(jìn)行響應(yīng)、配合，積極參與生態(tài)保護(hù)道德文化交流；在事后嚴(yán)懲機(jī)制中，公眾需將環(huán)境受損問(wèn)題及時(shí)上報(bào)申訴，同時(shí)主動(dòng)承擔(dān)因自身造成環(huán)境受損的相應(yīng)賠償。

（四）促進(jìn)主體。媒體是維系生態(tài)保護(hù)輿論氛圍與社會(huì)環(huán)境的促進(jìn)主體，同時(shí)也是政策實(shí)施的監(jiān)督者，在環(huán)境保護(hù)中具有輿論引導(dǎo)、輿論監(jiān)督的主體責(zé)任。當(dāng)前，媒體通過(guò)輿論傳播與推廣，推動(dòng)了環(huán)境保護(hù)工作發(fā)展進(jìn)程，使社會(huì)各界與公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)有了進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)，具有正向引導(dǎo)民眾環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展觀念的義務(wù)；同時(shí)，媒體通過(guò)監(jiān)督和曝光破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為，引起社會(huì)討論與地方政府的措施應(yīng)對(duì)，履行環(huán)境保護(hù)可持續(xù)發(fā)展的監(jiān)督義務(wù)。媒體在事前保障機(jī)制中，弘揚(yáng)生態(tài)保護(hù)道德文化，引導(dǎo)民眾生態(tài)保護(hù)的價(jià)值觀念。在事后嚴(yán)懲機(jī)制中，應(yīng)正確引導(dǎo)輿論進(jìn)行損害問(wèn)題追責(zé)，并監(jiān)督損害主體進(jìn)行賠償。

五、秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制框架構(gòu)建

秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、民居生活之間有著密切的聯(lián)系，尋求這三者之間的最大效益是政府建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的出發(fā)點(diǎn)和基本原則。據(jù)此，秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制框架的構(gòu)建，將有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的散落于各個(gè)領(lǐng)域、部門(mén)的法律、規(guī)定、政策、理念等進(jìn)行整合，以生態(tài)環(huán)境復(fù)雜性為切入點(diǎn)，把整個(gè)過(guò)程分為事前保障機(jī)制、事中嚴(yán)控機(jī)制和事后嚴(yán)懲機(jī)制三個(gè)部分，形成符合秦嶺北麓環(huán)山帶綠色發(fā)展的生態(tài)環(huán)境保護(hù)可持續(xù)策略，保障區(qū)域內(nèi)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制框架如圖3所示，其中政府作為監(jiān)管主體定位生態(tài)區(qū)、進(jìn)行跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)作、實(shí)施環(huán)境監(jiān)測(cè)、完善生態(tài)補(bǔ)償體系、劃定生態(tài)保護(hù)紅線、弘揚(yáng)生態(tài)保護(hù)道德文化；企業(yè)作為行為主體學(xué)習(xí)生態(tài)保護(hù)道德文化、配合政府完成生態(tài)區(qū)規(guī)劃活動(dòng)、遵守本地污染物排放規(guī)范、配合政府進(jìn)行長(zhǎng)效動(dòng)態(tài)監(jiān)管、對(duì)造成污染的環(huán)境給予賠償和修復(fù)；公眾作為參與主體積極學(xué)習(xí)生態(tài)保護(hù)道德文化、參與動(dòng)態(tài)修復(fù)監(jiān)督工作；檢舉違規(guī)排污企業(yè)；媒體作為促進(jìn)傳播生態(tài)保護(hù)道德文化、曝光違規(guī)破壞環(huán)境企業(yè)、監(jiān)督和宣傳政府環(huán)境保護(hù)工作。（圖3）

圖3 秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制圖

六、秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制分解

秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制可以分解為三大機(jī)制（事前保障機(jī)制、事中嚴(yán)控機(jī)制、事后嚴(yán)懲機(jī)制），是一個(gè)有機(jī)的整體，缺一不可。事前保障機(jī)制為長(zhǎng)效機(jī)制全局奠定夯實(shí)的基礎(chǔ)，是事中嚴(yán)控機(jī)制有效實(shí)施的前提；事中嚴(yán)控機(jī)制作為長(zhǎng)效機(jī)制中的核心，為其有效實(shí)施提供了保障；事后嚴(yán)懲機(jī)制是保證長(zhǎng)效機(jī)制延續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，使長(zhǎng)效機(jī)制進(jìn)入有序的良性循環(huán)。在基于多主體的長(zhǎng)效機(jī)制中，政府與企業(yè)、公眾、媒體形成監(jiān)管、監(jiān)督、促進(jìn)等相互聯(lián)動(dòng)?！叭髾C(jī)制”與多主體的自耦和聯(lián)動(dòng)，才能真正發(fā)揮秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護(hù)建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的作用。

（一）事前保障機(jī)制

1、明確生態(tài)片區(qū)功能定位。以政府、公眾、企業(yè)為主體，按照差異化布局原則，政府應(yīng)明確各個(gè)生態(tài)片區(qū)的功能定位，生態(tài)片區(qū)功能分區(qū)如圖4所示。在秦嶺北麓環(huán)山帶研究范圍中，應(yīng)當(dāng)對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行區(qū)域化保護(hù)，優(yōu)化城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村空間布局，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)政策，擴(kuò)大宣傳，限制高污染、高耗能的企業(yè)進(jìn)駐本地。通過(guò)政策、金融、稅收等杠桿調(diào)節(jié)該區(qū)域的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，提高空間整體綠化率與資源重復(fù)利用率，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)、城市中心密集區(qū)以及環(huán)境承載壓力大、問(wèn)題突出的地區(qū)，將工業(yè)區(qū)、住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)分片區(qū)管理，引導(dǎo)、培養(yǎng)公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)。對(duì)于生態(tài)脆弱的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，政府要精準(zhǔn)劃分禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，以強(qiáng)制性原則為基礎(chǔ)，構(gòu)建嚴(yán)格、合理、統(tǒng)一的管理體制。實(shí)現(xiàn)低排污率、低能耗率的生態(tài)保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制目標(biāo)。（圖4）

圖4 生態(tài)片區(qū)分區(qū)圖

2、合理規(guī)劃生態(tài)紅線。以政府部門(mén)為管理主體，將生態(tài)保護(hù)紅線的劃定融入到保護(hù)地和重要生態(tài)功能空間，作為實(shí)施主體功能區(qū)策略的有效途徑和載體，使其在土地開(kāi)發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)中發(fā)揮生態(tài)保護(hù)紅線的空間約束作用，重視水生態(tài)功能定位，將水資源消耗總量和水資源消耗強(qiáng)度雙目標(biāo)和水源質(zhì)量作為基準(zhǔn)線，依據(jù)其承載能力，合理劃定生態(tài)紅線，將生態(tài)保護(hù)紅線落地的微觀走向應(yīng)與地籍管理邊界相統(tǒng)一，強(qiáng)化責(zé)任權(quán)屬和功能定位，并將關(guān)鍵環(huán)境政策上升為“政策型立法”強(qiáng)化管控約束力。

3、傳播生態(tài)保護(hù)道德文化。如果與法律、政策等相比較，生態(tài)保護(hù)道德文化體系制度屬于非正式制度，故而應(yīng)加強(qiáng)對(duì)媒體、公眾、企業(yè)在環(huán)境方面的保護(hù)意識(shí)引導(dǎo)，通過(guò)媒體的傳播營(yíng)造對(duì)環(huán)境保護(hù)的良性輿論氛圍，樹(shù)立公民、企業(yè)的綠色環(huán)保意識(shí)。通過(guò)進(jìn)一步建立和完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)的道德體系，從思想層面充分調(diào)動(dòng)一切社會(huì)積極力量，提高公民、企業(yè)對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的自覺(jué)性，形成保護(hù)環(huán)境的良好社會(huì)習(xí)慣，從而為秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)全面長(zhǎng)效發(fā)展提供有力的思想基礎(chǔ)。

（二）事中嚴(yán)控機(jī)制

1、建立跨域聯(lián)動(dòng)機(jī)制。以政府為主體，采取措施打破原有壁壘，使地區(qū)部門(mén)之間、地域間的差異最小化，建立跨地域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，解決跨界的環(huán)境污染問(wèn)題，實(shí)施重要生態(tài)空間管控分區(qū)聯(lián)動(dòng)，使企業(yè)主動(dòng)響應(yīng)政府分類分區(qū)制定的產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)政策和環(huán)境準(zhǔn)入制度，并根據(jù)重要生態(tài)功能空間細(xì)分方案，確立實(shí)際有效、合情合理的環(huán)境影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施縣、區(qū)差異化考核，把環(huán)境、資源、生態(tài)等指標(biāo)納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的評(píng)估體系進(jìn)行完善。

2、完善生態(tài)補(bǔ)償體系。在原有基礎(chǔ)上擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶∪貛X北麓環(huán)山帶生態(tài)補(bǔ)償制度，為生態(tài)保護(hù)機(jī)制的長(zhǎng)效運(yùn)行提供補(bǔ)償保障。同時(shí)，加大生態(tài)補(bǔ)償資金投入，吸納科研院所、企業(yè)、民眾、職能部門(mén)等多方意見(jiàn)形成的完備生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新多元生態(tài)補(bǔ)償方式，明確生態(tài)補(bǔ)償各方的責(zé)任權(quán)利，激勵(lì)與懲罰并舉，完善生態(tài)補(bǔ)償措施，為生態(tài)保護(hù)機(jī)制的長(zhǎng)效運(yùn)行提供補(bǔ)償法律保障。

3、提升承載預(yù)警能力。通過(guò)建立、優(yōu)化環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、延時(shí)比對(duì)、趨勢(shì)成圖等數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)估，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、確定危險(xiǎn)來(lái)源，對(duì)當(dāng)?shù)匾约安暗攸c(diǎn)發(fā)出準(zhǔn)確的信息反饋、警告，并運(yùn)用信息發(fā)布系統(tǒng)發(fā)布到具體地域，預(yù)防突發(fā)性、應(yīng)急性生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的發(fā)生，給秦嶺北麓環(huán)山帶自然生態(tài)留下更多的修復(fù)時(shí)間、空間，達(dá)到及時(shí)監(jiān)督、及時(shí)整改的保護(hù)自然環(huán)境資源的目的，能夠使整個(gè)區(qū)域內(nèi)的污染程度限定在生態(tài)空間可承載范圍之內(nèi)，支撐生態(tài)環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展。

4、健全排放許可制度。當(dāng)前，排污許可制度定位不夠明確、企業(yè)單位治污責(zé)任落實(shí)不力、政府職能部門(mén)監(jiān)管欠佳等問(wèn)題仍不程度的存在，使得排污許可制度難以全面發(fā)揮出預(yù)期的實(shí)效。因此，應(yīng)根據(jù)功能分區(qū)進(jìn)一步細(xì)化實(shí)施范圍、綜合許可、分類管理以及機(jī)構(gòu)設(shè)置，同時(shí)深化排污許可的申請(qǐng)、審核、發(fā)放、管理等程序，創(chuàng)建區(qū)域改革領(lǐng)導(dǎo)小組和機(jī)構(gòu)，齊力推進(jìn)排污許可制度的創(chuàng)新實(shí)施方案，為秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護(hù)機(jī)制的長(zhǎng)效運(yùn)行提供制度保障。

（三）事后嚴(yán)懲機(jī)制

1、完善環(huán)境損害追責(zé)制。將環(huán)境損害分責(zé)制和終身追責(zé)制劃分為定期評(píng)估和完善的目標(biāo)，增強(qiáng)各主體的環(huán)保意識(shí)，對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)、利用、盤(pán)查、保護(hù)等采取周期性與不定期結(jié)合的評(píng)估方式，并健全科學(xué)的審計(jì)指標(biāo)、審計(jì)模式，用制度適當(dāng)限制權(quán)力，減小行政人員的自由裁量權(quán)，對(duì)與環(huán)境資源相關(guān)的行政決策、重點(diǎn)工作進(jìn)行政府監(jiān)管、媒體監(jiān)督，打造秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護(hù)的長(zhǎng)效責(zé)任機(jī)制。

2、細(xì)化損害賠償細(xì)則。完善生態(tài)環(huán)境損害的鑒定評(píng)估管理體系和資金運(yùn)行機(jī)制，針對(duì)秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)功能區(qū)定位不同，循序漸進(jìn)地落實(shí)和細(xì)化責(zé)任主體、賠償范圍、索賠主體的認(rèn)定，充分發(fā)揮行政效能，通過(guò)與公眾、企業(yè)的“磋商調(diào)解”，進(jìn)一步明確有關(guān)生態(tài)損害賠償?shù)木唧w情況、要求，在權(quán)責(zé)雙方的賠償處理過(guò)程中，增加賠償?shù)姆绞角馈?/p>

3、環(huán)境修復(fù)監(jiān)管動(dòng)態(tài)化。通過(guò)人為修復(fù)與生態(tài)自然修復(fù)的科學(xué)結(jié)合、合理分配，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的長(zhǎng)期治理與修復(fù)，故而應(yīng)形成政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、全民行動(dòng)的多元化參與模式，長(zhǎng)期進(jìn)行跟蹤、檢測(cè)、監(jiān)管、評(píng)估，深度采納專門(mén)科研部門(mén)和有資質(zhì)機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)建議，對(duì)于治理與修復(fù)過(guò)程中產(chǎn)生的資金款項(xiàng)要進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，從而按照時(shí)間維度和環(huán)境狀態(tài)變化情況實(shí)行長(zhǎng)效動(dòng)態(tài)監(jiān)管，保證區(qū)域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)真正實(shí)現(xiàn)平衡。

七、結(jié)論

生態(tài)保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的建設(shè)一直以來(lái)是維系秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)環(huán)境持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，隨著綠色經(jīng)濟(jì)和綠色發(fā)展的推行，秦嶺北麓環(huán)境保護(hù)逐漸成為了眾多學(xué)者研究的熱點(diǎn)。為了強(qiáng)化秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護(hù)的可持續(xù)性，本文在分析長(zhǎng)效機(jī)制四大主體的特征與責(zé)任劃分的基礎(chǔ)上，將全流程監(jiān)管機(jī)制劃分為事前保障制度、事中嚴(yán)控制度和事后嚴(yán)懲制度，建立了一個(gè)包括政府、企業(yè)、公眾、媒體多個(gè)主體在內(nèi)的共同參與的長(zhǎng)效機(jī)制，支持了生態(tài)保護(hù)由事后監(jiān)督向事前、事中、事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變，為秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)保護(hù)機(jī)制短效關(guān)鍵問(wèn)題的解決和長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建提供了解決方案。