數字貨幣：從國家監管到全球治理*

陳偉光 明元鵬

引 言

隨著網絡信息技術的迅速發展，全球正在呈現出數字化內嵌式的變革，傳統經濟社會向數字經濟社會演變，數字貨幣在數字化浪潮推動下應運而生并蓬勃發展。數字貨幣就發行主體不同，分為私人數字貨幣和主權數字貨幣。私人數字貨幣是貨幣市場自發演化的產物，由貨幣當局以外的市場主體發行，不具備法償性。根據賦值方式不同，私人數字貨幣分為兩類：一類是依賴區塊鏈系統并在該系統內產生和使用，又稱加密貨幣，如比特幣、以太坊等；另一類是在區塊鏈上發行、運營并受鏈外資產支持，又稱穩定幣，如Libra、USDT等。主權數字貨幣是以國家信用為背書的法定貨幣的數字化，具有法償性，全球80%的央行正在推行試點，(1)“Central Bank Digital Currencies: Towards a Global Approach”, https://www.finextra.com/blogposting/18450/central-bank-digital-currencies-towards-a-global-approach.如中國央行推行試點的DC/EP、新加坡央行主導的Ubin項目等。據cryptocurrencies網站顯示，截至2021年6月26日，全球交易的私人數字貨幣種類共計5460種，在全球20445個交易平臺上24小時不間斷交易，交易總額達1.29萬億美元，每天交易額超過935億美元，其中，比特幣交易份額占整個數字貨幣市場的76%以上(2)CoinMarketCap, “Global Cryptocurrency Market Charts”, https://coinmarketcap.com/charts/.，頭部效應顯著。(3)“頭部效應”指在一個領域或行業中，第一名擁有更多的資源，獲得更多的關注，收益越高，發展越快。

與傳統貨幣體系相比，數字貨幣的一個重要功能是重新定義支付、經濟活動和用戶數據的互動方式，用戶不通過金融中介機構即可直接進行點對點交易，從而減少交易成本、提升交易效率。移動商業模式和互聯網模式與數字貨幣的結合，有效促進普惠金融的發展，降低金融服務的成本、增加金融服務的覆蓋面以及提升金融服務的質量。(4)焦瑾璞、孫天琦、黃亭亭、汪天都：《數字貨幣與普惠金融發展——理論框架、國際實踐與監管體系》，《金融監管研究》2015年第7期。數字貨幣基于互聯網和算法，以超低成本完成貨幣創造、流通、交易，并且跨國界流動，從根本上改變社會、經濟和信息互聯的方式，進而改變貨幣和支付系統，建立“數字貨幣區”，使貨幣與特定數字網絡的用戶關聯起來，而不是將貨幣與國家關聯起來。(5)VOX, “Digital Currency Areas”, CEPR Policy Portal, https://voxeu.org/article/digital-currency-areas.盡管大部分國家對私人數字貨幣的法律地位未予以明確定位，但其帶來的風險和挑戰已引起國際社會的極大關注，很多國家根據本國國情和金融環境，出臺了相關監管政策。同時，G20峰會、國際貨幣基金組織(IMF)、反洗錢金融行動特別工作組(FATF)、世界經濟論壇(WEF)等國際組織，也關注數字貨幣對全球金融市場和資產流動產生的重大沖擊和影響，數字貨幣全球治理逐步提上議程，預示著數字貨幣從國家獨立監管走向全球治理的合作。

私人數字貨幣的飛速發展呈現出向法定數字貨幣拓展的態勢。平臺機構在技術創新和網絡效應的推動下，擁有了非國家貨幣的發行權，這種私權利對國家發行貨幣的公權構成了挑戰。私人數字貨幣的興起更像一個叫醒電話，喚醒中央銀行重視法幣的穩定價值，中央銀行不能忽視數字加密貨幣這一難以回避的技術浪潮，應重視央行貨幣與數字技術的融合創新。(6)[德] 諾伯特·海林：《新貨幣戰爭——數字貨幣與電子支付如何塑造我們的世界》，寇瑛譯，中信出版集團2020年版，第7頁。當前，各國央行加快法定數字貨幣的研發實驗，反映出公權力對私人主體覬覦貨幣發行權的警惕，(7)許多奇：《從監管走向治理——數字貨幣規制的全球格局與實踐共識》，《法律科學(西北政法大學學報)》2021年第2期。以及對私人數字貨幣規制和治理的重要性。針對上述議題，本文主要聚焦私人數字貨幣的治理問題研究，總結國內外數字監管的經驗教訓，探討數字貨幣從國家監管走向全球治理的必要性和可行路徑。

一、數字貨幣風險分析

數字貨幣的點對點支付可以提升支付效率，網絡間交易可以降低交易成本，匿名性特征可以強化隱私安全，跨國間流動可以優化資源配置，但其建立在“共識機制”、“去中心化”、分布式賬本技術之上，只是由特定密碼學與共識算法驗證的一連串數字，(8)范一飛：《中國法定數字貨幣的理論依據和架構選擇》，《中國金融》2016年第17期。沒有內在價值，也無法創造價值。私人部門設計和發行數字貨幣缺乏國家信用背書，發行目的不是為了便利商品流通，而是為了獲取相應的經濟利益。數字貨幣發行后可借助未受限的網絡空間跨境自由流動，高風險性凸顯。

一是交易風險。交易風險指投資者在數字貨幣交易中的權利和義務缺乏法律的具體規范，權益得不到保障。其一，數字貨幣價格泡沫嚴重。比特幣、萊特幣、以太坊等數字貨幣受到全球投資者的追捧，被認為是歷史上最大的資產泡沫之一。(9)鄒傳偉：《泡沫與機遇——數字加密貨幣和區塊鏈金融的九個經濟學問題》，《金融會計》2018年第3期。以比特幣為例，2017年初，最低價為789美元，2017年底飆升到18674美元，2021年4月16日達到歷史最高價59893.45美元，同年6月26日跌至32028.26美元，價格暴漲暴跌，極其不穩定。其二，數字貨幣在互聯網上匿名交易，參與者幾乎不受監管，用戶資金缺乏安全保障，用戶隱私和重要信息容易泄露。其三，數字貨幣交易平臺處于自由發展狀態，存在虛假宣傳、蓄意操縱價格、內部交易、不合規經營等情況，甚至發生平臺關閉或經營者攜款潛逃，投資者面臨巨額損失且維權無門。

二是系統性風險。系統性風險指數字貨幣在發展過程中因內部或外部的不利因素經過長時間積累而未被重視，在某段時間共振，對金融系統造成重大影響。早期數字貨幣市場價值和規模較小，參與的金融機構極少，對金融系統影響有限。但在金融科技的推動下，數字貨幣種類不斷衍生、交易平臺越來越多、交易數額越來越大，甚至更多的金融機構和上市公司開始持有數字貨幣。(10)根據世鏈財經(shilian.com)，已有11家紐交所上市公司官宣持有比特幣，總量為59.28萬個，約占流通比特幣的3.2%，參見https://blog.csdn.net/u013239752/article/details/108995486。這使得國家新發行的貨幣大量進入數字貨幣領域，帶來信貸興衰和資產價格周期，提升了引發系統性風險的概率。大規模跨境資本流動是引發系統性危機的因素之一，數字貨幣為資本跨境流動提供了新渠道。數字貨幣脫離傳統金融系統管轄，降低了國際資本市場中的金融摩擦和交易成本，便于跨境資本流動，使外國資本更容易進入本國市場，而這些跨境資本不經過銀行清算和結算，由此導致系統性風險上升。從全球層面來看，數字貨幣可有效執行跨境轉賬，繞過傳統支付系統管轄，一定程度上會促進資本的流動，使貨幣政策執行和匯率管理變得復雜，可能會成為全球金融危機的新來源。(11)“Digital Money Across Borders: Macro-Financial Implications”, https://www.imf.org/en/Publications/Policy-Papers/Issues/2020/10/17/Digital-Money-Across-Borders-Macro-Financial-Implications-49823.

三是流動性風險。流動性風險指數字貨幣因供給量限制和交易量變動引發價格劇烈波動，使得市場未能有效運行。一方面，數字貨幣體系不具備法定貨幣機制特征，比特幣等數字貨幣總量近乎剛性供給，易造成流動性緊縮。數字貨幣價格暴漲暴跌背后蘊藏著流動性緊縮的巨大風險。很多穩定幣為緩解流動性不足，開啟“印鈔模式”，據DAppTotal顯示，USDT在疫情防控期間增發8次，累計凈增發金額達到7.92億美元。(12)區塊鏈網：《數字貨幣市場也正面臨著嚴重的流動性緊缺問題》，https://www.qklw.com/blockchain/20200615/92040.html。另一方面，數字貨幣雖然采用“T+0”交易模式，但換手率低于同期股票市場，與股票市場相比，數字貨幣流動性嚴重不足。大部分國家和地區不能直接通過法幣購買數字貨幣，要將法幣換為泰達幣、比特幣等一些平臺幣，通過平臺幣代購其他數字貨幣，這導致數字貨幣流動性管理難度加大，要是兌換商的流動性管理出現問題，持有者無法將數字貨幣兌換為法幣。(13)王信、任哲：《虛擬貨幣及其監管應對》，《中國金融》2016年第17期。數字貨幣體系沒有承擔最后貸款人的公共機構，一旦出現風險事件，兌換商容易遭到擠兌，(14)郭曉敏、陳建奇：《數字貨幣如何影響國家安全：邏輯、機制及應對》，《財經問題研究》2020年第8期。消費者或投資者面臨直接的經濟損失。

四是法律風險。法律風險指某些組織或個人利用數字貨幣規避現有法規，或通過不合規的行為獲取一定的利益。第一，洗錢犯罪。IMF報告曾指出，數字貨幣體系作為逃避資本管控的渠道，非法資金通過數字貨幣實現跨國流動，這給反洗錢、反恐怖融資帶來挑戰。(15)謝平、石午光：《數字貨幣的風險、監管與政策建議》，《新金融評論》2018年第1期。數字貨幣革新了洗錢犯罪的行為模式，快速化的支付結算提高了洗錢犯罪的概率，多樣化的支付方式為洗錢提供了無形且便利的渠道。(16)巫文勇：《貨幣數字化場景下洗錢犯罪形態和刑法重構》，《中國刑事法雜志》2020年第3期。第二，非法融資。首次代幣發行(ICO)作為數字發行的主要融資手段，融資過程周期短、成本低。ICO項目發起人和參與者之間是委托代理關系，雙方的激勵與責任不完全一致，參與者限于技術的專業性，難以對項目具體進展及未來方向有完整、透明的評估和判斷，很多ICO最終成為“龐氏騙局”。(17)姚前：《數字貨幣初探》，中國金融出版社2018年版，第229頁。ICO存在騙取財物、組織傳銷和非法集資的刑事法律風險。(18)王冠：《基于區塊鏈技術ICO行為之刑法規制》，《東方法學》2019年第3期。第三，數據泄露。隨著智能設備的普及，個人成為數據信息的載體，數字貨幣供應商因特定的商業目的，收集用戶的個人信息或交易數據，過度集中的數據面臨入侵和泄露的風險，然而，諸多國家的法律和監管機制在這方面尚不明確。(19)歐陽本祺、童云峰：《區塊鏈時代數字貨幣法律治理的邏輯與限度》，《學術論壇》2021年第1期。

五是技術風險。技術風險指受現有技術水平的限制，數字貨幣存在無法預見、無法解決的困難。數字貨幣的技術風險源于區塊鏈系統和貨幣交易平臺兩個方面。數字貨幣與區塊鏈技術密切相關，而區塊鏈本身存在兩種技術風險：一是區塊鏈自身技術缺陷的內部風險，如一些未知漏洞、系統不能集中關閉升級、安全漏洞修復困難，一旦51%的算力被掌握即可改寫區塊鏈數據等；二是量子計算、人工智能等快速發展帶來區塊鏈應用的外部風險，如共識機制崩潰、激勵機制失靈等。(20)戚學祥：《超越風險：區塊鏈技術的應用風險及其治理》，《南京社會科學》2020年第1期。數字貨幣平臺風險首先是平臺開發中編程結構不完善、編程語言使用不當等原因產生的代碼層漏洞，一旦平臺被黑客攻擊，用戶損失無法幸免，個人錢包里的數字資產也會丟失，最后自行承擔虧損。據Chainanalysis分析報告，2019年發生了有史以來最多的交易所被黑客攻擊事件。其次是智能合約的使用導致平臺監管功能弱化，智能合約在觸發條件下自動執行，但存在程序過程、存儲結構和交易順序等問題。(21)戚學祥：《超越風險：區塊鏈技術的應用風險及其治理》，《南京社會科學》2020年第1期。一旦合約被執行則無法撤回，或發生安全漏洞時合約自動終止執行，這弱化了平臺的監管功能，增加了管理的技術難度。這些技術風險需要長時間、大規模、全方位的實踐應用才能確保技術的安全性。

六是挑戰主權貨幣風險。主權貨幣代表著現代國家的獨立和權威，貨幣壟斷支撐政府權力，而數字貨幣的大規模發行和流通會將這種權力從政府手中拿走，形成一種與國家公權力相對的私權利。政府擁有貨幣發行的壟斷權，并利用此權力發行貨幣，政府也有權力規定通過哪種物品清償塌縮發行國幣標價的債務。(22)[英] 弗里德里希·馮·哈耶克：《貨幣的非國家化》，姚中秋譯，海南出版社2020年版，第23頁。但在國家監管缺失的情形下，私人數字貨幣在金融領域奪得一席之地，與主權貨幣形成競爭，并在數據共享、社會組織管理等方面占據一定的話語權和控制權，屆時，社會分層和政治組織形式將會發生改變，傳統國家的治理模式將被顛覆。比特幣已成為繼美元、歐元、人民幣、日元、盧比之后的第六大“貨幣”，(23)《比特幣成為世界第六大貨幣》，參見https://www.wwsww.cn/btbwhy/6437.html。隨著全球影響力的提升，比特幣可能會逐步成為世界儲備貨幣，使得一些主權貨幣邊緣化，喪失國際地位。數字貨幣在全球范圍內推動貨幣傳輸的“去中心化”，不可避免地出現金融生態“去政府化”。以Libra為代表的穩定幣嘗試憑借“共識”創造全球性貨幣，保留傳輸記賬過程中的“去中心化”“去權威”優勢，同時承接傳統銀行的財政信用，功能更為全面，具備在全世界普遍使用的潛力和公信力。(24)何為、羅勇：《數字貨幣來了》，當代世界出版社2021年版，第98頁。數字貨幣背后的寡頭科技公司一旦具有了公信力，就有了與政府同臺競爭的機會和能力，社會公眾可能不需要將信用托付國家，依托一個私營組織完全可以通過“共識性機制”滿足全球金融支付方面的需求，主權貨幣所面臨的潛在威脅就更大。

綜上所述，數字貨幣存在的諸多風險不可回避。隨著時間的推移、場景的變換和技術的更新，數字貨幣的風險可能會進一步擴散，危害金融安全。面對數字貨幣演進中不斷顯現的風險，其已被納入世界主要國家金融監管議程。

二、數字貨幣監管的各國實踐

數字貨幣作為技術創新催生的新業態，或將成為新一代金融基礎設施，(25)楊東、馬揚：《天秤幣(Libra)對我國數字貨幣監管的挑戰及其應對》，《探索與爭鳴》2019年第11期。它的出現是對傳統金融制度和金融安全的挑戰。對所有國家而言，數字貨幣是新生事物，如何對其實施有效監管、如何平衡數字安全與隱私保護、如何在金融創新和風險防范之間尋求平衡，都是各國政府在制定監管政策時需要考慮和解決的問題。

(一)主要國家的監管實踐

數字貨幣監管已成為全球性難題，根據代幣網統計，全球257個國家或地區中，132個國家對數字貨幣發行、交易、流通沒有限制，(26)Coin Dance, “Global Bitcoin Political Support & Public Opinion”, https://coin.dance/poli.其余國家將數字貨幣納入本國監管體系，制定相應監管政策。各國根據國情和金融市場發展情況，對數字貨幣監管態度不盡相同，但監管內容和監管框架有一定的相似之處，主要包括數字貨幣的定位、發行、交易、稅收等方面(見表1)。其中，美國、英國、中國、日本、新加坡等國家的監管政策具有一定的代表性。

表1 全球主要國家數字貨幣監管政策比較

第一，美國。美國對數字貨幣的監管實行聯邦和州合作的監管模式，采取鼓勵發展與監管并舉的策略。在聯邦層面，監管機構從金融創新角度規制數字貨幣及其衍生品，例如，金融犯罪執法網絡(FinCEN)將比特幣定義為“可轉化的虛擬貨幣”，規定比特幣的“傳遞業務”要接受《銀行安全法》監管，美國證券交易委員會(SEC)稱私人數字貨幣是一種證券產品，比特幣的“挖礦”合同屬于“投資合同”等。在州層面，各州制定自己的數字貨幣監管規則，政策獨立、多樣，尚未形成統一。比如，紐約州率先推出牌照制度，對數字貨幣從業者實行監管，懷俄明州免除加密數字貨幣的財產稅，亞利桑那州和佐治亞州允許居民使用加密數字貨幣支付稅費等。(27)參見https//news.bitcoin.com/majority-of-us-states-with-stance-on-bitcoin-and-blockchain/?utm_source=OneSignal%20Push&utm_medium=notification&utm_campaign=Push。隨著數字貨幣市場廣度和深度的開拓，美國構建靈活的監管體系，SEC在數字貨幣監管過程中發揮核心作用。SEC要求ICO公司必須在證券交易所注冊，(28)參見https://www.klgates.com/。發布了“數字資產”投資者合同框架，把數字貨幣定性為證券。(29)參見https://www.sec.gov/divisions/corpfin/cflegalregpolicy.htm。2019年2月，美國參眾兩院提交了“區塊鏈促進”法案，明確區塊鏈的產業政策，提出對數字貨幣加強監管。(30)趙炳昊：《加密數字貨幣監管的美國經驗與中國路徑的審視》，《福建師范大學學報(哲學社會科學版)》2020年第3期。Libra白皮書發布后，參眾兩院舉辦兩輪聽證會，從Libra的運作機制、治理結構、屬性等方面，對其帶來的監管問題進行嚴厲“問詢”。2019年底，美國國會一共提出21個與區塊鏈和加密數字貨幣有關的法案，其中，參議院提出的《加密幣2020法案》將加密幣分為三大類——加密商品、加密貨幣、加密證券，并由期貨交易委員會、金融執法網絡和證券交易委員會分別予以監管。(31)參見https://finance.yahoo.com/com/news/expect-cryptocurrency-legislation-2020-1800028179.html。2020年以來，在新冠肺炎疫情沖擊、多國央行及私人數字貨幣競相布局的背景下，美國收緊對數字貨幣的監管，美聯儲、美國貨幣監理署(OCC)和聯邦存款保險公司(FDIC)考慮成立“跨部門沖刺小組”，創建統一的數字貨幣監管框架。(32)參見https://www.jdfi.com/kx202077.html。

第二，英國。英國對數字貨幣持開放態度，實施“監管沙盒”。英國財政部、英格蘭銀行和金融行為管理局(FCA)成立數字貨幣工作組，管控數字貨幣風險。(33)朱嘉明、李曉等主編：《數字貨幣藍皮書2020》，中國工人出版社2021年版，第131頁。2015年,英國財政部發布《數字貨幣政府號召信息反饋》報告，指出英國政府采取“反洗錢法”監管數字貨幣，同時聯合數字貨幣標準協會及數字貨幣行業共同制定一個監管框架。(34)付蓉：《數字貨幣監管的國際經驗借鑒和啟示》，《金融科技時代》2017年第2期。同年，FCA提出“監管沙盒”模式，數字貨幣交易平臺可申請進入“監管沙盒”，申請通過后的數字貨幣交易所在英國合法存在。英國對ICO活動的監管態度不像其他國家那樣敏感，未出臺具體的監管方案，只發布ICO風險提示，提醒投資者注意ICO活動風險，ICO也不在FCA監管之列。2018年，英國央行表示對數字貨幣交易所采取與證券交易所相當的管理標準，嚴厲打擊數字貨幣的金融犯罪。正如英國央行行長安德魯·貝利在達沃斯論壇演講中指出，數字貨幣的監管關鍵在于打擊金融犯罪。(35)《貝利2021年1月25日達沃斯論壇演講》，http://www.21jingji.com/2021/1-27/zNMDEzNzlfMTYyMjYzNQ.html。英國稅務及海關總署(HMRC)將數字貨幣視為一種資產，數字貨幣交易需繳納資本利得稅，從事“挖礦”工作也需要按英國相關法規納稅。(36)中幣區塊鏈：《中幣調研報告4月(上)——2021年全球各國對加密行業監管態度與新規》，https://news.huoxing24.com/20210409100011756384.html。2019年，FCA發布《加密貨幣資產指引》文件，擬定數字貨幣市場的監管框架，并指出交易性代幣暫時不受監管。由于比特幣等加密數字貨幣的波動性過高，2021年，FCA禁止向零售型消費者出售加密數字貨幣資產的衍生品，以保護消費者利益。

第三，中國。中國對數字貨幣實施嚴厲的監管政策。2013年，比特幣價格飆升，中國人民銀行等五部委聯合發布《關于防范比特幣風險的通知》，定位比特幣為不具法償性的虛擬商品，不是真正意義上的貨幣，不應作為貨幣在市場上流通。(37)《人民銀行等五部委發布〈關于防范比特幣風險的通知〉》，http://www.gov.cn/gzdt/2013-12/05/content_2542751.htm。2017年，比特幣價格再次暴漲，ICO活動風靡全球，央行聯合其他部門發布《關于防范代幣發行融資風險的公告》，(38)中國政府網：《工商總局等七部門〈關于防范代幣發行融資風險的公告〉》，http://www.gov.cn/xinwen/2017-09/05/content_5222745.htm。明確指出代幣發行是非法融資行為，禁止ICO，由ICO延伸出來的STO、IFO、IEO、IMO等均被認定為非法金融活動，并對數字貨幣交易平臺進行集中整治，關閉國內所有數字貨幣交易平臺。(39)比特幣家園：《中國互金協會：〈關于防范比特幣等所謂“虛擬貨幣”風險的提示〉》，https://www.btc126.com/view/1763.html。2018年，銀監會發布《關于防范以“虛擬貨幣”“區塊鏈”名義進行非法集資的風險提示》，提醒廣大人民群眾警惕虛擬貨幣的炒作，明文禁止金融機構不得開展數字貨幣相關業務。2021年6月以來，中國政府開始全面關停比特幣等虛擬貨幣的“挖礦”，并要求銀行與支付機構全面排查識別虛擬貨幣交易所及場外交易商的資金賬戶，及時切斷交易資金支付鏈路，數字貨幣在中國的合法空間十分有限。相對而言，中國香港地區對數字貨幣監管較為審慎，數字貨幣的法律地位較為明確，監管框架相對完善。中國香港證監會先后發布《有關首次代幣發行的聲明》《有關針對虛擬資產組合的投資管理公司及交易平臺運營者的監管框架的聲明》等文件，明確監管內容和監管范圍。

第四，日本。日本積極支持數字貨幣發展。日本擁有全球第二大數字資產交易市場，是全球第一個將數字貨幣交易合法化并推出交易牌照的國家。日本內閣在2016年簽署《資金結算法》修正案，將數字貨幣納入法律體系，規定比特幣等數字貨幣可以用于支付。日本金融服務局(FSA)全方位監管數字貨幣交易所，制定了數字貨幣交易商監管條例，明確數字貨幣交易商的運營規則。FSA為全球各大數字貨幣交易商、區塊鏈技術商辦理營運牌照。FSA不斷完善數字貨幣監管機制和法律體系，2019年頒布《新幣發售規則及其指導意見》，加強數字貨幣的規范監管，使數字貨幣業務透明化和合規化。鑒于數字貨幣的跨境交易支付特征，日本監管機構通過經驗分享、舉辦加密資產圓桌論壇等方式，加強與海外監管機構的合作，實施協同監管，在數字貨幣國際監管和協作治理中發揮主導作用。此外，日本國稅廳(FAQ)正在討論數字貨幣的稅收問題，擬頒布《虛擬貨幣的收益及其他所得》，實施對數字貨幣的稅收監管。

第五，新加坡。新加坡對數字貨幣較為包容。新加坡金融管理局(MSA)實施“沙盒監管”，旨在為金融科技企業創造良好的制度環境。2017年，MSA發布《數字貨幣通證指南》，將數字貨幣劃分為證券類、應用類和支付類。MSA在推進“沙盒監管”的過程中不排斥ICO項目，新加坡成為全球尤其是亞洲各國區塊鏈企業規避本國政策、赴海外代幣發行的聚集地，成為全球第三大ICO融資市場。(40)《新加坡成為全球第三大ICO樞紐》，https://www.wwsww.cn/ico/2065.html。MSA從風控和合規兩方面，對數字貨幣交易所和場外交易等平臺進行監管，主要包括洗錢及恐怖融資、平臺合規運營、網絡和技術風險等內容，并按照《支付服務法案》實行“牌照制度”。(41)“‘Payment Services Bill’-Second Reading Speech”, http://www.mas.gov.sg/News-and-Publications/Speeches-and-Monetary-Policy-Statements/Speeches/2019/Payment-Services-Bill.aspx.新加坡當局也很注重數字貨幣的稅收監管，新加坡稅務局(IRAS)發布的《數字貨幣所得稅課稅指南》規定，使用比特幣等數字貨幣買賣商品或服務的企業，繳納7%的商品增值稅，數字貨幣交易所獲得利潤需繳納17%的所得稅。(42)朱嘉明、李曉等主編：《數字貨幣藍皮書2020》，中國工人出版社2021年版，第134頁。

(二)數字貨幣監管改進

通過對上述主要國家數字貨幣監管的比較分析，可以發現，各國在數字貨幣的法律地位、行政管理、市場準入和稅收征管等方面存在明顯差異。各國監管立場和法律政策的差異性，顯示出對數字貨幣這種新生貨幣形態認知的難度。(43)惠志斌：《數字加密貨幣的形成機制與風險監管研究》，《探索與爭鳴》2018年第9期。隨著數字貨幣發展的日新月異，各國的監管政策也要與時俱進。

第一，轉變監管理念。數字貨幣是新興科技與傳統金融深度結合的產物，是金融領域的重大創新，它的出現在一定程度上突破了傳統的金融監管理論和現有的經濟理論框架。監管過程中套用或照搬傳統的監管方式和理念，不僅會因監管的滯后性和高成本性而抑制新興技術的創新應用，還會造成監管混亂或失靈。在金融科技帶來的數據化、技術化或智能化浪潮中，傳統的被動式監管或響應式監管需要向主動性、包容性、適應性監管方向轉變。(44)巴曙松、王珂、朱元倩：《Libra的監管挑戰——基于金融創新視角的研究》，《金融論壇》2020年第5期。現行的監管受傳統監管理念影響，過度依賴法律法規，忽視技術本身的功效，而數字貨幣融合了區塊鏈技術、加密技術、可信云計算、大數據技術、智能合約等新興技術，利用這些新興技術實現智能化監管是促進數字貨幣發展的有利選擇。我們需要轉變監管理念，實現“有為的政府”和“有效的技術”和弦共振，鼓勵新技術的創新應用，發揮政策引導的調節效應。監管機構可以通過嵌入區塊鏈、大數據等技術平臺，對數字貨幣進行實時監控，實現高質量和常態化監管。

第二，統一監管標準。目前各國將數字貨幣界定為商品、證券、支付工具及數字資產等，分別從資產交易、支付、稅收、ICO、反洗錢、反恐怖融資、消費者保護、金融穩定等方面對其進行監管。(45)姚前、陳華：《數字貨幣經濟分析》，中國金融出版社2018年版，第125頁。各國監管標準不同，監管側重點迥異，這種各自為政的監管模式在一定程度上分散了數字貨幣的全球性風險。當前數字貨幣的交易監管、稅收監管、ICO監管及支付監管缺乏統一的監管標準。由于跨國流動性，數字貨幣“趨利避害”現象層出不窮，避開對其不利的監管政策，趨向對其有利的國家。重復征稅和國際避稅問題是數字貨幣國際監管權力協調的重要內容之一，(46)李智、黃琳芳：《數字貨幣監管的國際合作》，《電子科技大學學報(社科版)》2020年第1期。也是監管標準差異的癥結所在。為避免監管重復、監管空白、監管沖突，降低監管成本，提升監管的透明度和效率，通過國家間合作與對話，統一數字貨幣監管標準，建立適用不同主體的“共識性”制度，以便在國際監管標準建立和實施的同時，各國之間進行同等性監管。統一監管標準既能為數字貨幣創造監管抓手，又能實現監管的互聯互通。

第三，完善監管法規。數字貨幣的急速發展給全球帶來的影響遠超立法者和監管者的設想。未來或許會形成數字貨幣區或數字貨幣跨境支付網絡，在這種情況下，政府監管支付網絡、控制私人財產跨境流動的有效性會削弱，法律制度不完備成為新常態。(47)許多奇：《Libra：超級平臺私權力的本質與監管》，《探索與爭鳴》2019年第11期。國家的法律和監管政策往往固化或滯后新興技術的發展，而數字貨幣的跨境交易和支付使其法律風險向境外溢出成為可能。例如，數字貨幣的境外商業行為違背中國的行政規章，但在海外某國或地區屬于合法行為，那么，這種商業行為可通過互聯網平臺向中國提供服務，中國在境內具有管轄權，但存在境外執法障礙。(48)鄧建鵬、孫朋磊：《區塊鏈國際監管與合規應對》，機械工業出版社2020年版，第56-57頁。因此，各國監管部門需完善監管法規，實現對數字貨幣的跨境管轄，就像歐盟的《一般數據保護條例》(GDPR)可以管轄全球數字經濟企業一樣。(49)鄧建鵬、孫朋磊：《區塊鏈國際監管與合規應對》，機械工業出版社2020年版，第56-57頁。跨境監管涉及行政法、金融法和國際法等多個法律學科，立法和執法層面有待進一步研究。非主權數字貨幣可能會成為主流，國家法規需尋求更長遠的應對之策，(50)楊東、陳哲立：《法定數字貨幣的定位與性質研究》，《中國人民大學學報》2020年第3期。形成全球性的數字貨幣監管規則。

第四，優化監管方式。傳統的貨幣監管以央行為核心，建立了復雜的制度體系來維護國家權威，嚴禁私人貨幣信用的運行。傳統的監管制度建立在中心化、中介化基礎之上，而數字貨幣以去中心化為核心要義。數字貨幣借助區塊鏈技術，改變了中心化的信用創造方式，通過技術背書，建立“信任網絡”進行信用創造。傳統的審慎監管、功能監管、行為監管、流動性監管等監管方式，已不適應數字貨幣的長遠發展，面對數字貨幣帶來的隱患，也是防范乏力。根據數字貨幣的發展態勢，把握金融監管、金融創新和金融風險之間的關系，優化監管方式，提升監管技術，選擇有針對性的監管措施，以適應數字貨幣領域的變革，及時回應金融市場的新變化。國家在平衡鼓勵創新和控制風險的基礎上，推動監管方式的優化與變革，解決技術發展與監管滯后的矛盾，使數字貨幣的監管跟上科技發展的步伐。

第五，加強監管協作。由于地域限制，各國對數字貨幣的監管存在天然的監管空隙。現有的資本管制和監管制度都是以主權國家為界，單純依靠一個國家對數字貨幣的監管非常困難。數字貨幣的跨國流動并不受制于單個國家的監管政策，對單個國家而言，監管俘獲、監管空隙、監管套利、監管競次等一系列監管失靈現象將長期存在。(51)Hossein Nabilou, “Regulatory Arbitrage and Hedge Fund Regulation: A Need for a Transnational Response”, Fordham Journal of Corporate & Financial Law, Vol.22, No.4, 2017.此外，全球范圍內流動的數字貨幣面對不同法域的政府監管，有的國家承認數字貨幣的合法地位，有的國家對數字貨幣加以限制并審慎對待，這種不同政府的監管差異易產生監管方式的多樣性、監管內容的復雜性，甚至出現監管沖突，監管的有效性得不到保障，監管的合理性得不到認同。基于平等、公平、互惠、合作、共享、開放等理念，形成多種形式的國際合作，建立數字貨幣監管部門的合作關系和合作機制，明確數字貨幣跨境交易的監管范圍，共同維護金融消費者的合法權益。監管機構在監管理念、監管機制、監管模式、監管經驗、監管合規水平、風險治理機制等方面互通有無，達成共識。國家之間在協作過程中建立協調機制，實現監管機構之間的信息共享，形成若干各國必須共同遵守的決議和指導各國行為的法規，以此作為數字貨幣全球治理的基礎。

綜上所述，世界主要經濟體的中央銀行或監管部門開展了一系列的數字貨幣監管工作，各國基于不同的制度環境，強調數字貨幣滿足本國監管部門的要求。綜合國內外監管機構對數字貨幣的監管政策，在監管理念、監管標準、監管法規、監管方式、監管協作等方面亟須改進和完善。然而，由于國家間政策差異、市場差異、技術條件限制，各國對數字貨幣的看法和態度難以達成共識，監管效果甚微，監管難題層出不窮。在技術創新的推動下，數字貨幣在結構和功能上呈現出鮮明的類別特征，國家獨立的監管已無法適應數字貨幣在全球范圍內的井噴式發展，必須從國家監管上升到全球治理，建立一個全球性的治理體系，制定全球性規則，將數字貨幣納入公平合法、安全可控的發展軌道。

三、數字貨幣全球治理機制的形成

各國對數字貨幣的態度各異，導致數字貨幣市場亂象叢生，監管參差不齊。數字貨幣無國界性使其在跨國流動中帶來全球性問題和整體性風險，任何一個國家都難以管控。面對全球性監管難題，數字貨幣從國家監管轉向全球治理是大勢所趨。G20作為全球經濟治理的重要平臺，最早關注數字貨幣全球治理問題。國際貨幣基金組織(IMF)、政府間國際組織、非官方國際組織等各種組織，也充分認識到數字貨幣全球治理的迫切性和復雜性，提出相應的治理方案。數字貨幣全球治理提上日程，治理機制正在形成之中。

一是G20峰會機制。2018年3月，布宜諾斯艾利斯二十國集團(G20)財長和央行行長會議，首次關注數字貨幣全球治理問題。會議公報指出，加密數字資產可能會對全球金融體系產生影響，呼吁金融穩定委員會(FSB)和國際標準制定機構(SSBs)繼續監控數字資產及其風險，必要時需評估多邊應對措施。(52)新華網：《G20財長會強調堅持貿易對話》，http://www.xinhuanet.com/money/2018-03/22/c_1122573400.htm。彼時數字貨幣發展處于起步階段，不同國家對數字貨幣態度各異，G20并未形成數字貨幣治理的一致行動，但考慮到數字貨幣發展速度和數據缺口等內容，G20提倡預警性監控。之后的歷屆G20峰會越來越關注數字貨幣治理問題，設置專門議題討論(見表2)。

金融穩定委員會(FSB)作為G20峰會主導下的核心機構，被譽為“全球央行”，負責監管全球金融體系，數字貨幣興起后，FSB極為關注其發展動態。2019年，FSB與市場基礎設施委員會(CPMI)合作開發了一個監管框架并確定了衡量指標，分析數字貨幣可能影響全球金融穩定的風險點及其傳播渠道。(53)FSB, “Crypto-Asset: Work Underway, Regulatory Approaches and Potential Maps”, May 31, 2019, p.5, https://www.fsb.org/2019/05/crypto-assets-work-underway-regulatory-approaches-and-potential-gaps/.FSB主席Randal Quarles曾表示，全球金融監管機構有可能因數字貨幣行業的快速創新而落伍，他呼吁全球金融監管機構緊跟數字貨幣發展的步伐，盡快制定數字貨幣全球監管規則。(54)《金融穩定委員會主席：需要加快制定數字貨幣監管規則》，https://www.bitcoin86.com/news/52175.html。Libra白皮書發布后，FSB聚焦以Libra為代表的全球穩定幣(GSC)對全球金融穩定的影響。FSB于2020年7月向G20財長和央行行長會議提交了一份咨詢報告，指出全球穩定幣可能會給監管帶來一系列挑戰，主要是金融穩定、消費者和投資者保護、數據隱私和保護、財務誠信、減少逃稅、公平競爭和反壟斷政策、市場誠信、網絡和運營風險等方面，(55)《金融穩定理事會主席致G20財政部長和央行行長的公開信》，https://www.163.com/dy/article/ERJOMES205198086.html。同時提出應對全球穩定幣挑戰的十項監管原則。(56)FSB在《解決“全球穩定幣”所引起的監管與挑戰》報告中，提出十項原則，包括：(一)當局應擁有并利用必要的權力和工具以及充足的資源，全面地監管、監督GSC項目及其多功能活動，并有效執行相關法律法規；(二)當局應在職能上將監管要求應用于GSC項目，并與其風險相稱；(三)當局應確保對跨境和跨部門的GSC項目進行全面的監管與監督，國內與國際相互合作與協調；(四)主管部門應確保GSC項目建立了全面的治理框架，并為GSC項目內的職能和活動明確責任分配；(五)當局應確保GSC項目具備有效的風險管理框架；(六)當局應確保GSC項目建立了健全的系統保護、收集、管理和存儲數據；(七)當局應確保GSC項目具有適當的恢復和解決方案；(八)主管部門應確保GSC項目向用戶和相關利益者提供全面和透明的信息；(九)主管部門應確保GSC項目為用戶提供任何贖回權的性質和可執行性以及贖回程序的法律清晰性；(十)當局應確保GSC項目在特定司法管轄區開始任何運營之前，符合特定司法管轄區的所有適用監管和監督要求，并構建必要的適應新監管要求的系統和產品。FSB還從國家和國際層面促進對全球穩定幣的治理：在國家層面，強調各國政府需要在“相同業務、相同風險、相同規則”的原則下應用監管工具，建立符合FSB指導的監管框架；在國際層面，正在制定全球穩定幣的國際標準，預計今年底完成相關標準制定。(57)“Addressing the Regulatory, Supervisory and Oversight Challenges Raised by ‘Global Stablecoin’ Arrangements: Consultative Document”, April 14, 2020, https://www.fsb.org/2020/04/addressing-the-regulatory-supervisory-and-oversight-challenges-raised-by-global-stablecoin-arrangements-consultative-document/.

表2 G20峰會對數字貨幣的關注情況

二是國際貨幣基金組織(IMF)。IMF將數字貨幣治理列入當前的首要任務之一，2019年9月發布專題報告——《數字貨幣的崛起》，對新興數字貨幣進行詳盡討論，呼吁國際合作和信息共享，加強對數字貨幣的集體監管；(58)IMF Blog, “Digital Currencies: The Rise of Stablecoins”, https://blogs.imf.org/2019/09/19/digital-currencies-the-rise-of-stablecoins/.2020年10月發布報告——《跨境支付數字貨幣：對宏觀金融的影響》，討論了數字貨幣的四種可能應用場景及其對宏觀經濟和監管政策的影響，報告還認為促進大型科技平臺之間的競爭，有助于減輕穩定幣等私人數字貨幣缺乏競爭和治理不確定帶來的風險。(59)“Digital Money Across Borders: Macro-Financial Implication”, https://www.imf.org/en/Publications/Policy-Papers/Issues/2020/10/17/Digital-Money-Across-Borders-Macro-Financial-Implications-49823.數字貨幣等創新產品對老牌金融企業已產生明顯影響，正“撼動”銀行體系，甚至動搖整個金融體系，金融行業的這種變化使得IMF對數字貨幣的態度由“均衡監管”走向“強化監管”。(60)Wei-Tek Tsai, Dong Yang, Kangmin Wang, Weijing Xiang and Enyan Deng, “Srisa: A New Architecture to Enforce Travel Rule”, FICC, 2020.數字貨幣已形成大規模且成熟的地下市場，而各國現有的監管政策注重合規市場，對此，IMF呼吁各國政府通過監管科技布局地下市場和合規市場，強化鏈上、鏈下和交易所的監管，同時妥善處理數字代幣、穩定幣和法幣的競爭關系。IMF指出，在數字時代，私人數字貨幣和法定數字貨幣可以相輔相成、互利共生，通過擴展這種雙重的貨幣體系邏輯，對私人數字貨幣加以規范的引導和治理，促進貨幣形式的多樣性和創新性。(61)IMF Blog, “Public and Private Money Can Coexist in the Digital Age”, https://blogs.imf.org/2021/02/18/public-and-private-money-can-coexist-in-the-digital-age/.

三是政府間國際組織。反洗錢金融行動特別工作組(FATF)、巴塞爾銀行委員會(BCBS)、支付與市場基礎設施委員會(CPMI)等政府間國際組織，從不同視角關注全球數字貨幣治理問題。FATF早在2015年就制定了數字貨幣指導方針，呼吁所有國家采取協調行動，防止虛擬貨幣被用于洗錢和恐怖融資。《反洗錢金融行動特別工作組建議40條》(簡稱《建議》)是FATF為全球反洗錢工作設定的基本工作框架，為了適應新形勢的發展，2018年，FATF對《建議》作出更改，其中，第16項專門針對數字貨幣，規定了數字貨幣的使用范圍，包括法定和虛擬數字資產交換、虛擬資產之間的交換與轉讓、發行或承銷虛擬資產有關的活動等，修改后的《建議》肯定了數字貨幣作為貨幣、商品和資產的合法地位。(62)參見http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/ddocument/recomendations/RBA-VA-VASPs.pdf。隨著數字貨幣市場熱度不斷攀升，FATF發布了《基于風險的角度：監管數字資產和數字資產服務商的章程指南》，明確要求數字貨幣交易所涉及資金轉移時，“交易雙方”的相關信息與執法部門共享，且只有在執法部門要求的情況下，才允許披露用戶隱私的相關信息。(63)FATF, “Guidance for a Risk-Based Approach to Virtual Assets and Virtual Asset Service Providers”, 2019, http://www.fatf-gafi.org/publications/?hf=10&b=0&q=Guidance+for+a+Risk-Based+Approach+to+Virtual+Assets+and+Virtual+Asset+Service+Providers&s=desc(fatf_releasedate).為降低數字貨幣成為金融犯罪工具的風險，FATF發布了針對數字貨幣的“旅行規則”(Travel Rule)，要求所有數字貨幣交易所都要履行“KFC”(了解你的客戶)義務，虛擬資產提供服務商必須共享發起方和接受方超過特定閾值的數字貨幣交易信息等，這些舉措為反洗錢和打擊金融犯罪(AML/CFT)提供了一個強有力的框架。“旅行規則”在美國、歐洲、亞洲部分地區已經得到了轉化性使用，但各國對“旅行規則”的接受程度不同，執行存在分歧。

巴塞爾銀行委員會(BCBS)通過對從事加密資產活動的銀行制定高水平的監管標準、跟蹤加密資產的動態、合理量化銀行對加密資產的直接和間接風險、對銀行加密資產進行審慎處理等一系列政策，(64)“Designing a Prudential Treatment for Crypto-assets”, https://www.bis.org/bcbs/publ/d490.htm.規制銀行機構參與數字貨幣交易的行為，增強全球銀行業穩定性。BCBS設計了一個虛擬資產審慎監管框架，并提出該框架需遵循一致性原則、技術中立原則、簡單性原則和最低標準原則，各國可以在此基礎上制定對數字貨幣的監管標準。(65)參見https://www.bis.org/fsi/publ/insights23.pdf。支付與市場基礎設施委員會(CPMI)圍繞分布式賬本技術在支付、清結算領域的應用情況，搭建了一個治理框架，促進各國支付、清算、結算體系的安全高效運行。CPMI與國際證監會組織(IOSCO)設立聯合工作組，密切監測數字貨幣在清算和結算方面的創新對金融市場基礎設施的影響。IOSCO將穩定幣監管作為重點，發布了《全球穩定幣協議報告》，評估全球穩定幣可能引起的監管問題以及現有準則是否使得當前行業獲得發展，開始研究如何制定適用于全球穩定幣的監管標準和規則。(66)國際證監會組織：《全球穩定幣或將受到證券法規監管》，https://www.weiyangx.com/354368.html。

四是非官方國際組織。世界經濟論壇(WEF)、世界數字貨幣論壇(WDCF)、博鰲亞洲論壇(BFA)等非官方國際組織，致力于全球數字貨幣治理。世界經濟論壇的職責是探索和解決世界經濟中存在的問題，促進國際交流與合作，而數字貨幣正在顛覆金融服務領域，給全球經濟帶來新的問題。針對當前數字貨幣監管的分散狀態，世界經濟論壇創建了首個全球性組織——數字貨幣治理聯盟，旨在規范數字貨幣的發展空間，并打造有信譽且可信賴的數字貨幣。該組織計劃設計一個全球數字貨幣治理框架，并制定可操作、透明和包容的政策，促進各國協同建立一個包容性、集成性的全球數字貨幣系統。(67)World Economic Forum, “Digital Currency Governance Consortium”, https://www.weforum.org/communities/digital-currency-governance-consortium.世界數字貨幣論壇是全球第一個以專題領域命名的國際組織，聚焦數字貨幣和區塊鏈治理，對數字貨幣引發的全球經濟、政治、金融、文化等問題展開深入討論。2019年12月，世界數字貨幣論壇啟動全球發布會暨亞元ACU白皮書發布會，世界50多個國家政要及區塊鏈專家就數字貨幣引發的問題進行商酌，并倡導加快數字貨幣全球治理的步伐。為應對“數字貨幣戰爭”給國家和地區帶來的挑戰和威脅，世界數字貨幣論壇提出了全球性或地區性的倡議和宣言，引導數字貨幣全球治理，促進世界各國政府在數字領域的合作。(68)參見http://news.iresearch.cn/yx/2019/12/311409.shtml。博鰲亞洲論壇作為一個增進亞洲各國及亞洲與全球之間交流與合作的平臺，為解決亞洲或全球經濟問題發揮著重要作用。博鰲亞洲論壇關注數字貨幣如何改變未來的支付體系、給金融體系帶來何種影響以及如何治理數字貨幣等問題。2021年，博鰲亞洲論壇年會專門設置“數字貨幣與跨境支付”分論壇，各國政要就跨境使用數字貨幣可能帶來貨幣替代的壓力、加劇貨幣錯配的脆弱性、削弱政府管理貨幣政策的能力及影響跨境支付等問題，進行全方位的交流并研討治理方案。(69)中新網：《博鰲亞洲論壇2021年年會舉行“數字支付與數字貨幣”分論壇》，http://www.chinanews.com/tp/hd2011/2021/04-19/980436.shtml。

綜上所述，G20、國際貨幣基金組織、反洗錢金融行動特別工作組、世界經濟論壇等國際組織，已著手數字貨幣全球治理。雖然目前還未形成統一的治理機制，但相應的治理原則、規則和規范正在醞釀之中。數字貨幣全球治理將是未來國際貨幣體系競爭與合作的重要議題，能否實現“高效、統一、包容、透明、可信任”的治理目標，(70)世界經濟論壇成立的“全球數字貨幣治理聯盟”提出的目標。合理有效的治理路徑至關重要。

四、數字貨幣全球治理路徑

數字貨幣全球治理還處于探索階段，如何在缺少科層制組織結構和中心權威協調的條件下，維系技術演化和組織結構的共識，成為數字貨幣全球治理的重要內容。(71)賈開：《雙重視角下的數字貨幣全球治理：貨幣革命與開源創新》，《天津社會科學》2020年第6期。我們以加強全球合作模式、構建全球區塊鏈、建立風險評價體系三個維度為載體，從市場協調、科技治理、風險監管三個方面切入，探索數字貨幣全球治理路徑。

(一)加強全球合作模式

一是以數據驅動為核心。數字貨幣不僅依賴區塊鏈和互聯網技術，更依賴高質量的數據和強大的計算能力。數字貨幣治理需要以數據為本，豐富數據監管多樣化手段，構建實時、動態的治理體系，其真正的內涵在于以數據為核心，采取有效的數據收集、報告、分析和管理流程，推動治理模式由“了解客戶”向“了解數據”轉變。(72)“FinTech and RegTech in a Nutshell, and the Future in a Sandbox”, https://www.researchgate.net/publication/322240254_FinTech_and_RegTech_in_a_Nutshell_and_the_Future_in_a_Sandbox.具體而言：其一，數字貨幣交易、流通等相關數據的獲取以及辨識這些數據的真偽。從市場角度看，若監管者能及時掌握數字貨幣的流動特征，實時觀測金融機構的運營狀況，可以提升市場的穩定性和競爭水平。(73)D. Arner, J. Barberis and R. Buckley,The Evolution of Fintech: A New Post-Crisis Paradigm, Social Science Electronic Publishing, pp.1271-1319.監管者通過大數據技術，全方位獲取數字貨幣的數據，采取相應的措施辨識真偽，通過分析數據，察知數字貨幣的動態走向以識別風險。其二，數據分享。各國監管部門、行業協會、國際組織之間共享數據是數字貨幣全球治理的基礎。數據保護或本地化規則會導致數字貨幣治理過程中的信息低效，產生“孤島”。打通國家間數字貨幣的信息孤島，實現數據共享，提升國際社會協同治理的能力。其三，構建數據分析和風險預警機制。充分利用人工智能、云計算、量子技術等前沿技術，實現對數字貨幣流向的追蹤，提前預防其在市場運行中的風險，為事中事后監管提供強有力的證據。(74)楊東、潘曌東：《區塊鏈帶來金融與法律優化》，《中國金融》2016年第8期。其四，監管機構將收集的數字貨幣數據信息建立數據庫，以此為基礎進行風險識別和風險警戒線設置，一旦有跡象表明數字貨幣市場可能會面臨風險，監管部門可以提前介入，采取管制措施。(75)楊東：《監管科技：金融科技的監管挑戰與維度建構》，《中國社會科學》2018年第5期。

二是以二級市場治理為重點。數字貨幣市場同證券市場一樣分為兩級：一級市場指借助新興技術創造數字貨幣，二級市場指數字貨幣的交易市場。一級市場來源于技術創新，有助于促進國家的技術進步，提升國家的競爭力，一級市場的治理應該由各國自行裁量。數字貨幣全球治理應側重于二級市場的治理，以交易平臺為治理紐帶。交易平臺記錄著數字貨幣的發行和交易信息，國家監管機構、國際組織借助交易平臺監測資金動向。監管部門對交易平臺建立規范制度，確立運營準則、明確技術安全，以便合理掌控平臺的權利尺度，約束平臺。

三是發揮非政府間合作論壇的作用，推動行業自治。數字貨幣的設計融合了密碼學、計算機技術、數學、博弈論等多個學科，不同的學科有不同的特點。組建非政府間合作論壇，各領域專家交流解決數字貨幣領域共同面臨的問題。譬如，2017年11月，俄羅斯區塊鏈與加密數字協會召集了三十多個國家的行業代表，討論設立全球統一的ICO評級標準，以應對評級方法不透明及評級市場的操縱問題。(76)[美] 亞當·格林菲爾德：《區塊鏈、人工智能、數字貨幣：黑科技讓生活更美好》，張文平等譯，電子工業出版社2018年版，第178頁。2018年1月，瑞士加密幣協會提出起草ICO行為準則的建議，為行業自律奠定基礎。互聯網治理主要是把分散的多方利益關聯起來，數字貨幣治理也可以效仿互聯網治理模式，將發行主體、交易平臺、技術極客等多方利益主體關聯起來，形成治理網絡，推動行業自治。(77)Garry Jacobs, “Cryptocurrencies & the Challenge of Global Governance”, Cadmus, Vol.3, No.4, 2018.成熟的市場自治對該領域的發展產生良性效應，數字貨幣全球治理過程中應發揮非政府間合作論壇的作用，積極引導行業自治體系的形成。

(二)構建全球區塊鏈

一是核心國家共同構建一個智能合約編程框架。數字貨幣全球治理建立在各國共同參與的基礎之上，Libra穩定幣已經對此作出了嘗試，雖然遭到了各方監管的掣肘，但其設計和發行機制給全球數字貨幣治理提供了一定的經驗借鑒。從技術層面而言，核心國家可以共同構建一個底層的、關于智能合約的編程語言框架，在這一框架基礎上，根據相應規則發行數字貨幣，并建立一個“全球中央銀行”管理數字貨幣發行。(78)高奇琦：《主權區塊鏈與全球區塊鏈研究》，《世界經濟與政治》2020年第10期。目前，國際貨幣基金組織在全球貨幣治理方面發揮著重要作用，可以在現有基礎上實現對數字貨幣的治理。通過共同的智能合約編程框架，“全球中央銀行”發行數字貨幣，獲得類似鑄幣稅的收益，并將這部分資產聚集到國際組織手中，為國際組織增加資金來源，提升治理效率。同時，各國將一定的資產映射到數字貨幣體系中，一旦某國違反國際組織的相關規定，智能合約自動生效，各國的數字資產在相應的區塊鏈系統中實現增減，對其他國家產生威懾效應。(79)高奇琦：《主權區塊鏈與全球區塊鏈研究》，《世界經濟與政治》2020年第10期。這種由核心國家構建的智能合約編程框架可以緩解公權與私權的沖突，也可以減少公權與公權的沖突，既有利于全網風險追蹤和風險聯控聯防，也有利于監管部門的有效溝通。(80)姚前、陳華：《數字貨幣的經濟效應分析》，中國金融出版社2018年版，第144-145頁。

二是以開源治理協調各國集體行動。開源治理來源于開源軟件社區治理，即在一個松散的社區網絡結構下激勵參與者的積極性進而就程序代碼的開發實現共識。(81)賈開：《區塊鏈的三重變革研究：技術、組織與制度》，《中國行政管理》2020年第1期。開源軟件與傳統軟件最大的區別在于其向全球提供巨大的代碼數據庫，有利于后來者的漸進式創新。開源治理參與者的激勵動機不同于產權回報基礎上的傳統生產模式，不同主體的多元化動機都可能激勵其參與到開源技術的完善進程中來。(82)[法] 普里馬韋拉·德·菲利皮、亞倫·賴特等：《監管區塊鏈——代碼之治理》，衛東亮譯，中信出版社2019年版，第184-185頁。開源治理試圖解決的問題與區塊鏈發展所面臨的問題非常相似，開源治理的經驗可以為破解區塊鏈的發展瓶頸提供參考，也自然成為數字貨幣在技術演化的組織過程維度需要著重考量的范本。(83)賈開：《雙重視角下的數字貨幣全球治理：貨幣革命與開源創新》，《天津社會科學》2020年第6期。各國政府和國際組織在區塊鏈治理的底層激勵機制上采取一些經濟刺激手段，引導區塊鏈自治系統的活動，以分布式共識運作，支持網絡各方有權通過協調活動，(84)[法] 普里馬韋拉·德·菲利皮、亞倫·賴特等：《監管區塊鏈——代碼之治理》，衛東亮譯，中信出版社2019年版，第230-231頁。從技術層面的區塊鏈治理實現數字貨幣的開源治理。

三是建立合規數字貨幣中心平臺。普林斯頓大學數字貨幣區理論認為，未來金融市場不再以銀行為中心，而是以平臺為中心。(85)VOX, “Digital Currency Areas”, CEPR Policy Portal, https://voxeu.org/article/digital-currency-areas.IMF在“數字貨幣興起”報告中指出，商業銀行有可能在未來被數字貨幣平臺“取代”，且“取代”后對金融體系影響很小。(86)“The Rise of Digital Money”, https://www.imf.org/en/Publications/Policy-Papers/Issues/2021/07/28/The-Rise-of-Digital-Money-462914.未來金融市場可能以數字貨幣平臺為中心，而合規的平臺具備安全性和合法性。數字貨幣中心平臺有四個方面的功能優勢：其一，在沒有央行支持、沒有銀行擔保情形下，有了平臺就可以進行交易；其二，數字貨幣在平臺上交易，流動性會得到保障；其三，沒有平臺，數字貨幣就沒有價值；其四，在分布式金融(DeFi)時代，參與者使用平臺上的智能合約從事金融活動。(87)蔡維德：《互聯網——未來世界的連接方式》，東方出版社2021年版，第367-368頁。以區塊鏈技術為核心，通過鏈上、鏈下、交易所、市場等方面的共同治理，建立合規的數字貨幣平臺，依靠機器共識、價值共識、治理共識形成一種自組織。在中心平臺的基礎上構建治理網絡，從單鏈轉向多鏈，形成跨國或跨區域的鏈網，加強各國監管者之間的協調以及金融企業的合作與數據共享，實現數字貨幣全球治理。(88)[美] 阿爾文德·拿拉亞南、約什·貝努等：《區塊鏈——技術驅動金融》，林華等譯，中信出版社2016年版，第227-229頁。

(三)建立數字貨幣風險評價體系

數字貨幣帶來的風險已受到主權國家和國際組織的關注，但國際社會沒有對風險展開系統性評估，也沒有進行前瞻性預測。風險具有潛在性、傳染性和溢出性，一旦數字貨幣領域的風險治理不善而擴散到其他領域，有可能危及整個經濟系統。因此，有必要建立數字貨幣風險評價體系。綜合數字貨幣的技術特征，通過完善的數據收集系統，借助有效的數據分析和決策，主權國家和國際組織針對數字貨幣的實際風險作出預估，并借助技術手段建立相應的評價體系。評價體系應主要包括交易風險評價體系、系統性風險評價體系、流動性風險評價體系、法律風險評價體系、技術風險評價體系和信用風險評價體系。監管部門通過完整的風險評價體系，對數字貨幣產生的風險作出事前防范、事中協調和事后妥善處理。加快數字貨幣風險評價體系構建，設立數字貨幣風險監測預警機制，提升風險研判評估技術，推進數字貨幣全球治理并構建全球一體化的數字貨幣聯防聯控體系。

結 語

隨著技術的創新，數字貨幣的種類持續不斷地衍生，新貨幣、新平臺、新組織及其內含的新風險向社會跨區域、跨國界和跨時間滲透擴散，導致20世紀以來相對穩定的貨幣和交易體系逐漸被數字貨幣所蠶食。(89)袁曾：《法定數字貨幣的法律地位、作用與監管》，《東方法學》2020年第3期。數字貨幣需要納入主要國家監管體系。

各國對數字貨幣的監管規則是建立在傳統金融監管規則基礎之上。然而，近十年來，數字貨幣的發展是金融與科技的深度融合與滲透，審慎監管、行為監管、功能監管等監管方式面對數字貨幣引發的風險顯得力不從心。數字貨幣因本身技術特性和持有者的逐利心態，往往游離于國家監管體系之外，或變相逃避監管，從而實現監管套利。數字貨幣沒有具體形態，其通過網絡實現跨國流通交易，而各自為政的國家監管受制于信息不對稱、監管技術手段匱乏、監管法律滯后和監管理念過時等因素，往往會出現監管空白或監管乏力。因此，數字貨幣從國家監管轉向全球治理是必然選擇，通過全球治理構建新的監管模式，克服目前存在的過度監管、監管缺失等問題，從而將其納入公平合法、安全可控的發展軌道。

國際組織正致力于通過制度設計和政策實踐，引導各國加強合作治理，數字貨幣全球治理目前還處于探索階段。由于數字貨幣全球治理面臨治理主體不明確、治理內容不清晰等困境，構建“市場協調、科技治理、風險監管”相結合的數字貨幣全球治理路徑不失為一種可行性選擇。數字時代已經來臨，隨著法定數字貨幣的深入實踐，未來需要進一步研究法定數字貨幣與私人數字貨幣的互動關系，實現數字貨幣工具理性和價值理性的有機統一。