國家治理視角下的中西方政策擴散比較研究*

黃燕芬，田盛丹，張 超

政策擴散(Policy Diffusion)是某項政策由一個政府實施之后，通過特定路徑傳播，并最終被其他政府采納的現象。(1)Shipan C R, Volden C, “Policy Diffusion: Seven Lessons for Scholars and Practitioners”, Public Administration Review, 2012, 72 (6): 788-796.(2)Makse T, Volden C, “The Role of Policy Attributes in the Diffusion of Innovations”, The Journal of Politics, 2001, 73 (1): 108-124.中國改革過程可以被視為一場在中央政府領導下，各級政府共同參與的長時間、大規模、多領域政策擴散，(3)朱亞鵬：《政策創新與政策擴散研究述評》，《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2010年第4期。也是中國政府從“全能政府”向“有限政府”過渡，以及國家治理從“無限責任”向“有效治理”轉型的過程。(4)黃燕芬、張超：《國家治理視角下的政策擴散研究：基于期望效用模型的分析框架》，《教學與研究》2020年第3期。公共政策是政府治理創新的路線圖，反映國家治理體系現代化的總體發展戰略，是中國改革進程中增量式、漸進式治理創新的主要依據。(5)胡寧生、戴祥玉：《地方政府治理創新自我推進機制:動力、挑戰與重塑》，《中國行政管理》2016年第2期。國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現，而公共政策實踐內嵌于國家的制度、規則和程序之中，因此，國家治理為政策擴散提供了一種邏輯溯源的視角和分析框架。同時，不同領域政策擴散變遷為各個維度的制度安排，進而政策擴散為國家治理體系提供了持續的制度資源。從國家治理視角來看政策擴散，能夠在宏觀層面把握制度變遷脈絡中政策創新擴散的動態過程與總體趨勢，同時將政策擴散理論與國家治理體系與治理能力現代化建設的時代命題相對接。

早期的政策擴散研究發源于美國，關注聯邦制政府的政策擴散現象，涌現出部分較為系統的政策擴散研究成果，并展現出對西方聯邦制國家政策擴散的良好解釋力。相形之下，中國政策擴散的研究起步較晚，主要范式仍是利用西方政策擴散理論來解釋中國案例，(6)楊代福：《西方政策創新擴散研究的最新進展》，《國家行政學院學報》2016年第1期。尤其缺乏國家治理視角下中西方政策擴散的比較研究。從制度演進的歷程看，西方主要資本主義國家經歷了200多年的發展，制度體系呈現出相對穩定的特征，以政策擴散形式推進的制度變革往往是局部的、補充性的；中國的改革開放經過40余年的漸進發展，已經進入深水區和攻堅期。習近平總書記明確強調“要以堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化為主軸，增強以改革推進國家制度和國家治理體系建設的自覺性，突出制度建設這條主線，繼續全面深化改革”。(7)新華社評論員：《突出制度建設主線全面深化改革》，2019年11月27日，http://www.xinhuanet.com//2019-11/27/c_1125282492.htm.可以預見，未來一段時期，全面深化改革將是全局的、突破性的。政策擴散作為國家治理的有效工具，仍將發揮重要作用。因此，在開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的開局階段，站在國家治理視角對中西方政策擴散理論和實踐進行系統性的比較研究，并總結中國政策擴散的基本經驗，為中國特色政策擴散理論的拓展和構建提供方向，顯得尤為重要和緊迫。

鑒于此，本文將從國家治理視角出發，鋪陳出中西方政策擴散比較研究的基本框架，(8)雖然西方主要資本主義國家制度體系存在差異，但是典型特征是多黨制和聯邦制。本文以此為制度背景進行國家治理視角下中西方政策擴散的比較研究。并重點從擴散模式、擴散機制和擴散動力三個最為核心的內容進行比較分析，在此基礎上總結中國政策擴散的基本經驗，并提出國家治理視角下政策擴散理論本土化的可能方向。

一、國家治理視角：西方的體制穩態和中國的漸進改革

政策擴散發生于特定的國家治理場域之中，由國家制度體系所形塑的治理模式和治理架構往往影響政策擴散的深層邏輯。因此，國家治理視角不但是中西方政策擴散比較研究的現實背景，更是其邏輯起點。

(一)國家治理視角是政策擴散比較研究的情景依托

政策擴散是現代國家治理的重要手段。政策科學的鼻祖拉斯韋爾(Lasswell)將理性主義帶入政策分析，并且將情景性作為第一屬性，提出政策過程本身嵌套于社會過程之中，從而超越了杜威(Dewey)基于實用主義哲學思想的模型，倡導政策科學不但重視如何“解決問題”，還應當重視問題本質的探究。(9)Lasswell H.D., A Pre-View of Policy Sciences, American Elsevier, 1971.所謂情景(Situation)，即是政策所處歷史階段的社會化特征，包含經濟、政治、文化等多重歷史因素。(10)李文釗：《拉斯韋爾的政策科學:設想、爭論及對中國的啟示》，《中國行政管理》2017年第3期。作為實證主義代表人物的薩巴蒂爾(Sabatier)倡導以模型描述和技術分析實現理性決策，在其著作《政策過程理論》中，將政策擴散作為政府意志在更大范圍內傳播的主要途徑，其發生依賴于府際間的互動和博弈，(11)Sabatier P.A., Theories of the Policy Process, Westview Press, 2007.也就實質上成為一種國家治理的有效工具。(12)楊宏山、李娉：《中美公共政策擴散路徑的比較分析》，《學海》2018年第5期。因此，政策擴散的比較研究需要回到國家治理的情景之中，從中探尋邏輯根源。

何為國家治理視角？從本源上講，制度體系決定國家治理體系，制度體系是國家治理體系的直觀反映。(13)杜玉華、俞佳奇：《國家治理現代化的制度基礎及其在中國的實踐策略》，《學術研究》2020年第5期。國家治理體系和治理能力現代化需要依靠制度建設來推進，而制度體系的不斷完善則依靠不同領域的具體政策建構起來。因此，“政策→制度→國家治理”是一個從微觀到宏觀的抽象化過程，而“國家治理→制度→政策”則是從頂層設計到具體方案的精細化過程。以國家治理視角作為切入點，對中西方政策擴散進行比較研究，從理論上滿足了政策科學的情景性要求，在實踐上則為探索國家治理的中國模式和闡釋政策擴散的中國道路提供了可能。鑒于此，國家治理視角是政策擴散研究天然的情景依托，政策擴散理論必須置于國家治理實踐中檢驗和發展，二者渾然一體，不可分割。

(二)體制穩態的西方和漸進改革的中國國家治理情景存在顯著差異

盡管制度體系在國家治理模式的形塑過程中至關重要，但國家治理體系并不是制度體系的附屬品。制度的工具理性推動國家治理由宏觀總體延伸到微觀具體，并不意味著相同或相似的制度體系必然導致唯一的國家治理模式。因而，國家治理視角不等同于單一的制度性因素，需要對其內涵進一步剖析。本文將國家治理視角從政治形態、治理架構和制度體系三個方面展開，描繪西方的體制穩態和中國的漸進改革之間的差異，并在此基礎上構建了一個政策擴散比較研究的分析框架(見圖1)。

圖1 國家治理視角下中西方政策擴散比較研究分析框架(14)該圖為作者自制。

1.政治形態的差異。

政治形態是公共權力建立與行使的政治形式總和，決定了國家治理的核心力量，其主要體現為政黨執政的連續性及政府領導力的權威性。西方國家的體制穩態普遍建立在多黨制和聯合政府的基礎之上，政府職能設置中的權力制衡背后實質上是政黨力量之間的相互制約。(15)譚融：《西方國家官僚制的比較研究》，《經濟社會體制比較》2014年第5期。在此制度之下，某一個政黨長期執政的情況很少出現，換言之，西方國家很難出現一個絕對的領導核心，從根本上對其國家治理模式進行變革或轉型。西方國家的體制穩態既有其存在的合理性和適應性，也有其局限性，如非理性、短視性等。(16)劉仁營、肖嬌：《西式民主制度局限性的集中暴露——對英國“脫歐”和美國大選的反思》，《紅旗文稿》2017年第1期。與此相對，中國的漸進改革是在中國共產黨的領導下展開的，改革方向、目標和階段性任務都由黨中央確定，中國共產黨是唯一的核心力量。同時，中國共產黨的組織結構和政府的層級高度一致，“一級黨委一級政府”的組織形態確保了黨的領導能夠真正貫徹落實到每一級政府的決策過程之中。

政治形態從根本上決定了國家治理模式。西方治理理論本質上反映和滿足了一定歷史階段資本主義生產方式和資本增殖方式的現狀和需求，強調國家退場是基本一致的訴求，(17)陳進華：《治理體系現代化的國家邏輯》，《中國社會科學》2019年第5期。因而西方國家突出表現為“小政府大社會”“弱政府強市場”的分散型治理模式，越來越多的政府職能被外包給私人部門，包括部分福利和教育。中國改革進程中的政府、市場和社會的職能邊界不斷演進，在堅持黨的領導這一基本原則的基礎上，逐漸從改革初期的政府主導向“有效市場+有為政府+和諧社會”的方向轉型，它既明顯有別于西方國家治理模式，又不同于傳統單一制下“強國家弱社會”“強政府弱市場”的治理模式，而是國家與社會、政府與市場力量之間的一種和諧狀態。(18)代紅凱：《理論·歷史·實踐:國家治理現代化的三重邏輯》，《求索》2020年第3期。

總之，在政治形態層面，西方國家的體制穩態普遍以多黨制和聯合政府為特征，執政黨的不斷更替及“弱政府”模式導致政府領導力的權威性差，難以形成穩定的領導核心；相反，中國的漸進改革是由中國共產黨主導的，黨的領導疊加有為政府，形成政黨執政的連續性及政府領導力的權威性，從而一個穩定的領導核心指揮中國的漸進制度創新和全面深化改革。政策擴散作為政府意志在更大范圍內傳播的主要途徑，在中西方政治形態的差異化背景下，必然受其影響而在政策擴散模式層面呈現不同的特征(圖1)。

2. 治理架構的差異。

治理架構決定了國家治理的基礎形態和基本模式。盡管中西方國家治理均以官僚制作為組織支撐，但“官僚制”這個詞匯本身具有完全不同的含義。西方的官僚制已經為韋伯(Weber)的現代官僚理論所重塑，理性主義的特點在西方官僚制中體現得淋漓盡致，包括西方官員，大多可以被視為是經濟學意義上的“理性人”從事了公共資源配置的工作。(19)Suleiman E, Dismantling Democratic States, Princeton University Press, 2003, p.316.中國的官僚制更多是還原了其作為一個中性的組織形態，反而用它的另一種表達方式“科層制”更為妥帖。西方理性主義的突出表現在于形成的規則，表現出體制穩態，而中國則是規則形成的過程，表現為漸進改革。

中西方治理架構的不同導致了府際關系的差異。作為基本治理單位的各級政府，在中西方國家治理情景中具有不同的地位和相互關系。在西方國家普遍采用的聯邦制下，同一層級上橫向府際關系往往被政策擴散研究所重點關照，而在中國以政治集權和財政分權為基本特征的特殊單一制下，上下級政府間的縱向關系和同級政府間的橫向關系相互交織，(20)Zhang, Youlang, Xufeng Zhu, “The Moderating Role of Top-Down Supports in Horizontal Innovation Diffusion”, Public Administration Review, 2020,80(2): 209-221.共同構成了政策擴散的中國式制度情景。聯邦制下權力分散，聯邦政府與州政府相對獨立，各州政府均具有獨立的立法、司法、行政機構，州政府之間互動頻繁，在公共事務領域合作廣泛；(21)楊宏山、李娉：《中美公共政策擴散路徑的比較分析》，《學海》2018年第5期。單一制下權力集中，從中央到地方各級政府權力遞減，且上級政府對下級政府擁有強有力的控制權，分稅制改革后，與政治集權并行的財政分權改革促使縱向和橫向府際之間競爭和博弈特征明顯。(22)周雪光：《權威體制與有效治理:當代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期。因此，因中西方治理架構不同導致的府際關系差異，不可避免地會投射到某項政策創新在更大范圍內被其他政府采納的方式和路徑，即中西方治理架構的差異會影響政策擴散機制(圖1)。

3.制度體系的差異。

制度體系直接揭示了國家治理的核心理念和基本方向，其中與政策擴散關系最為密切的是決策機制和激勵機制，從而影響決策者對政策采納多維度因素的權衡和評估，即發生政策擴散的動力來源。西方國家的決策機制主要依托議會制，這也是處于相對穩態的制度體系的一個重要組成部分，政府官員作為職業官僚進入這一制度體系之中，其政治功能就逐漸被行政功能所取代，(23)Moore, G., Dogan, M., Eulau, H, “The Mandarins of Western Europe: Political Role of Top Civil Servants”, Contemporary Sociology, 1979, 8(4):615-617.個體意志在決策過程中的作用微乎其微，同時由于議會席位的爭奪等原因，官員及其所在的部門之間相互制約甚至掣肘的情況時有發生，在民主的外衣之下，決策效率可能反被降低，且決策結果難言最優。在中國的漸進改革過程中，民主集中制是最基本的決策原則，無論是各級人民代表大會常委會的委員還是各級政府的主要官員，大多為中國共產黨黨員或者接受中國共產黨領導的民主黨派，決策群體具有一致的利益訴求和改革目標，(24)由于中國共產黨代表最廣大人民的根本利益，因而決策群體的一致利益訴求和改革目標能夠符合并代表最廣大人民的利益訴求和對改革的期望。這確保了決策過程的高效性和決策結果的科學性，同時，能夠有效地解決激勵不相容的問題。

激勵機制與決策機制密切相關，所謂激勵，歸根到底來自維持甚至獲得更大決策權的期望。(25)Braun D , Gilardi F, “Taking ‘Galton’s Problem’ Seriously Towards A Theory of Policy Diffusion”,Journal of Theoretical Politics, 2006, 18 (3): 298-322.西方國家決策全體的激勵主要來自選票，特別是在黨派角逐和輪流執政的政黨體制下，政府官員的相對獨立性和政治中立性有助于實現選民要求的政策理性。(26)譚融：《西方國家官僚制的比較研究》，《經濟社會體制比較》2014年第5期。面對選票激勵，西方國家政府官員的政策選擇容易產生片面迎合選民的短視問題，這種現象在大選投票前尤為明顯，使西方國家的政策創新形成一種獨特的周期性擴散現象。(27)楊宏山、李娉：《中美公共政策擴散路徑的比較分析》，《學海》2018年第5期。中國“威權主義”科層式官僚組織架構下，政府官員的激勵主要來自更高級別政府或官員的認可。盡管西方的激勵機制看似“民主”，但中國自上而下的激勵傳導確保了各級政府在改革方向、節奏和次序上的一致性，一方面可以防止改革“走回頭路”，另一方面避免了改革進程在全國范圍內步調不一、地方政府各自為政的情形。總體而言，民主集中制為基礎的決策機制和自上而下帶有一定威權色彩的激勵機制，對于處于漸進改革的中國而言可能是更優的選擇。因此，受制于制度體系的不同，中西方決策和激勵機制存在明顯的差異，這種差異性必然會內化于決策者對政策選擇的偏好和考量，進而造成政策擴散的動力因素存在差別(圖1)。

二、國家治理視角下中西方政策擴散模式、機制和動力比較

中西方國家在政治形態、治理架構和制度體系上的差異，為中西方政策擴散比較研究提供了邏輯切入點。將政策擴散研究中被中西方學者廣泛關注的擴散模式、擴散機制和擴散動力問題置于國家治理視角所衍生出的分析框架中(圖1)，不同治理模式下的中西方差異及其制度根源得以更為清晰地呈現出來。

(一)政治形態的差異導致中西方政策擴散模式的分化

政策擴散的模式是對政策擴散動態過程的一種概括性描述或者分類。與擴散機制揭示深層次的府際關系不同，它側重于刻畫各個政府的行為狀態。政治形態層面的西方國家體制穩態呈現為執政黨不斷更替及“弱政府”模式, 政府領導力分散及權威性差; 而中國漸進改革情境下黨的領導疊加有為政府，形成穩定的領導核心主導漸進制度創新和全面深化改革。這種政治形態的差異必將影響政策創新過程中各級各類政府的行為表現，從而在政策擴散模式層面呈現不同的特征。 現有研究中的政策擴散案例，可以粗略地分為不同層級政府之間的垂直擴散模式和同級政府之間的水平擴散模式兩大類，更進一步地細分，學者們總結了全國互動模型(The National Interaction Model)(28)Berry FS, “Sizing up State Policy Innovation Research”, Policy Studies Journal, 1994, 22(3): 442-456.、區域擴散模型(The Regional Diffusion Model)(29)Gray Virginia, “Innovation in the States: A Diffusion Study”， The American Political Science Review, 1973, 67(4):1174-1185.、領先-跟進模型(Leader-Laggard Model)(30)Walker, Jack L, “The Diffusion of Innovations among the American States”, American Political Science Review, 1969, 63(3):880-899.和垂直影響模型(Vertical Influence Models)(31)Welch S, Thompson K, “The Impact of Federal Incentives on State Policy Innovation”, American Journal of Political Science, 1980, 24(4): 715-729.等四種具體的政策擴散模式。雖然上述擴散模式在中西方政策擴散中普遍存在，但相較而言，內生于中西方不同政治形態下的領導核心迥然不同，導致了政策擴散模式主要特征出現分化。表1顯示，因為中國政治形態下存在穩定的領導核心主導漸進制度創新，因此，相對于體制穩態的西方，中國政策擴散模式呈現自上而下的垂直擴散、全國范圍內的水平擴散以及央地互動的特點。

表1 國家治理視角下中西方政策擴散模式的主要差異

水平擴散和垂直擴散兩種模式在中西方國家都普遍存在，但仍有明顯區別，垂直擴散模式中，西方國家“自下而上”的政策創新更為普遍。例如，美國州政策的擴散被認為是一個自然的“民主實驗室” (Democratic Laboratories)，各州政府的自發創新為聯邦政府提供了更多科學的政策決策。(32)Karch A., “Emerging Issues and Future Directions in State Policy Diffusion Research”, State Politics &Policy Quarterly,2007,7(1):54-80.盡管中國在漸進改革進程中同樣存在大量由地方政府自主探索形成的政策創新，但此類政策“自下而上”擴散，更多是為了尋求上級政府乃至中央政府的合法性認可，從而獲得在更大范圍內進行擴散的前提。(33)張勇杰:《漸進式改革中的政策試點機理》，《改革》2017年第9期。相比之下，中國“自上而下”的垂直擴散成為更符合決策機制的一種模式。高層級政府確定政策方向、原則和框架，甚至給出明確的政策內容，隨后自上而下逐級落實，在這種模式當中，政策擴散一定程度上帶有政策執行的特征。(34)陳芳:《政策擴散、政策轉移和政策趨同——基于概念、類型與發生機制的比較》，《廈門大學學報(哲學社會科學版)》2013年第6期。在水平擴散模式中，西方國家符合區域擴散模型的政策更多，中國政策擴散則更接近全國互動模型所描繪的過程。地理位置接近、經濟聯系密切、立法程序相似等因素可能促使西方國家的地方政府接受外部政策向本地的擴散，而關聯度不強的地方政府之間政策擴散發生的概率較低。(35)Gilardi F., “Who Learns from What in Policy Diffusion Processes”, American Journal of Political Science, 2010, 54(3): 650-666.中國的情形則恰好相反，地方政府之間很容易建立起各種聯系，除了經濟聯系之外，官員的異地任職、城市間的結對幫扶、發展中的競爭關系等因素使得中國地方政府之間的關系更加復雜，一項政策創新的產生經常呈現“牽一發而動全身”的效果，特別是一些政策內容相對簡單、實施成本也相對較低的政策，即便是沒有中央政府的明確要求，也會在全國范圍內迅速擴散。

政策擴散模式的差別仍然歸因于中西方不同的國家治理情景之下的決策過程差異。處于體制穩態的西方國家，執政黨不斷更替, “弱政府”模式下政府領導力的權威性差，地方政府的獨立性強，地方官僚更多關心的是選票，從而保住自己手中的政治權力，并進而以此為自己所在的利益集團爭取更大的權益，其決策過程局限于屬地，雖然追求一種過程上的合法性,但是政策選擇往往呈現“短視化”。(36)Volden C., “States as Policy Laboratories: Emulating Success in the Children’s Health Insurance Program”， American Journal of Political Science, 2006, 50(2):294-312.在這種相對獨立的府際關系下，西方的政策擴散容易限制在局部區域之內，一般難以形成全國范圍內的擴散。反觀中國，漸進改革的過程整體上是在黨的領導下中央政府向地方政府分權的過程，但其間始終伴隨著央地政府之間對于分權程度和領域的不斷調適，因而自中央政府以下，每一層級的政府在決策過程中既要考慮本地實際情況因地制宜，又積極爭取上級政府的支持，從而促使政策實施更加順暢。“自上而下”的行政命令和“自下而上”的探索創新相互交織，非常具有中國特色的“試點”制度成為承上啟下的關鍵安排，充分體現“摸著石頭過河”的實驗主義治理模式的同時，也成為在黨的領導下中央政府事實上主導改革進程中政策擴散的范圍、速度和先后順序的重要工具，進而形成了“交互式央地互動”這一中國政策擴散的特殊模式。(37)章文光、宋斌斌：《從國家創新型城市試點看中國實驗主義治理》，《中國行政管理》2018年第12期。

(二)治理架構的差異造就中西方政策擴散機制的區別

政策擴散機制反映了某項政策創新在更大范圍內被其他政府采納的方式和路徑。(38)張克：《西方公共政策創新擴散:理論譜系與方法演進》，《國外理論動態》2017年第4期。西方學者較早地對常見的政策擴散機制進行了總結，西蒙斯(Simmons)通過對西方經濟政策在全球擴散的研究，歸類并細化出強權、競爭、學習和模仿四種政策擴散機制，(39)Simmons BA, Dobbin F, Garrett G, “Introduction: The International Diffusion of Liberalism”, International Organization, 2006, 60 (4): 781-810.這四種政策擴散機制迄今為止仍然是中西方政策科學領域接受度和認可度最高的。基于國家治理視角，由于內含于中西方不同治理架構之下的府際關系存在差異，進而導致政策擴散機制呈現明顯區別(見表2)。

表2 國家治理視角下中西方政策擴散機制的主要差異

西方國家政策擴散主要發生在社會政策領域，擴散機制上政府間相互學習的特征比較明顯。西方國家政府間學習的內容偏重于改善公共服務，學習動機主要包括提高政策合法性、減少創新風險和降低政策成本，(40)Gilardi F., “Who Learns from What in Policy Diffusion Processes?” American Journal of Political Science, 2010, 54(3): 650-666.主要目的在于爭取更多選票。在西方體制穩態的國家治理情景下，合法性往往是決策過程中爭議的焦點，如果某項政策創新已被鄰近的州采納，則對于意識形態接近和擁有更為專業的立法委員會的州而言，政策學習傾向更為明顯，如果兩個毗鄰的州之中一個州的政策失敗，那么另一個州更有可能廢棄該政策。(41)Volden C.“States as Policy Laboratories: Emulating Success in the Children’s Health Insurance Program”， American Journal of Political Science, 2006, 50(2):294-312.此外，率先采納政策的政府實施該項政策的經驗，為其他政府提供了良好的觀察窗口，通過學習此類政策，能夠有效減少不確定性并降低政策制定和實施的成本。(42)Karch A, “Emerging Issues and Future Directions in State Policy Diffusion Research”, State Politics & Policy Quarterly, 2007,7(1): 54-80.同時，政策創新的主要目的是迎合公眾的偏好，獲得選民的信任與支持。一般來說，西方國家的政策學習具有選擇性，左派政府更容易受其他國家政策效果影響，而右派政府則對政策所帶來的選舉影響更敏感。(43)Gilardi F., “Who Learns from What in Policy Diffusion Processes?” American Journal of Political Science, 2010, 54(3): 650-666.

中國的政策擴散機制則相對更為復雜。處于漸進改革的進程之中，中國政府間縱向和橫向的聯系都更加緊密，互動也更為頻繁，相應地政策擴散表現出更多樣化的機制。首先，一項政策的擴散常常兼具多種機制的特征，我國多數經濟領域政策的擴散路徑滿足“地方試驗—中央認可—央地互動推廣”，因此其擴散機制常常表現為強權機制下的競爭。社會政策沒有明顯的經濟效應且大多不是地方政府官員績效評價的重要指標，往往需要中央政府的強烈推動才能大范圍擴散，其擴散機制表現為強權機制下的學習。行政體制創新政策擴散也存在學習和競爭機制，以河長制的擴散為例，縱向來看，它首先發端于地方政府的創新，經過水利部的認可后向全國推廣，中央以行政命令式增強了河長制政策的合法性，加快了政策的落地；橫向來看，各地政府主動向發達地區、政策領先地區學習，也是河長制政策擴散的重要特征。(44)王洛忠、龐銳：《中國公共政策時空演進機理及擴散路徑:以河長制的落地與變遷為例》，《中國行政管理》2018年第5期。

其次，部分政策的擴散機制在擴散過程中產生階段性變化，政策擴散初期往往模仿或者學習機制特征明顯，由于更高層級政府的介入，或者高級官員的態度，政策擴散速度提升、范圍擴大，擴散機制實質上成為強權機制。(45)朱旭峰、趙慧：《政府間關系視角下的社會政策擴散——以城市低保制度為例(1993—1999)》，《中國社會科學》2016年第8期。更為復雜地，某些政策涉及不同層級政府之間的多輪博弈，呈現出一種機制衍生出多種實現形式的特點。(46)楊宏山、李娉：《政策創新爭先模式的府際學習機制》，《公共管理學報》2019年第2期。

最后，不同領域的政策，其擴散機制表現出顯著的差異。我國多領域改革交替進行，協同推進，政策擴散呈現多領域特征。我國地方經濟發展與官員政治利益緊密相連，以晉升激勵推動府際競爭，以府際競爭促進經濟體制改革是經濟政策創新擴散的重要模式，因此經濟政策擴散多以競爭機制為主。社會政策通常以促進和維護社會公平、實現社會成員福利最大化為目標，社會政策的擴散更傾向于一種以政府間相互學習為特征的合作性博弈，擴散機制多表現為學習和模仿。我國大部分行政體制創新政策都起源于中央政策文件，部分起源于地方政府的創新實踐但需要經過中央的合法性認可才能大范圍擴散，行政體制創新政策則以強權機制為主。

政策擴散是政府間溝通和互動的結果，中西方政策擴散機制的差異揭示出體制穩態下的西方國家和漸進改革進程中的中國府際關系的區別。西方國家地方政府的獨立性更強，政策擴散之所以更多表現為學習機制，并非只是因為政策擴散集中發生于社會政策領域，而是歸因于西方相對固化的國家治理形態。職業官僚的主要精力聚焦于爭取管轄范圍內更多的選票，因而通過政策學習，選取合法性更高且風險更小的政策來提升公共服務水平，迎合選民的需求，成為西方國家地方政府主政官員的主要選擇。(47)黃燕芬、張超：《國家治理視角下的政策擴散研究：基于期望效用模型的分析框架》，《教學與研究》2020年第3期。與此相比，長期處于漸進改革進程中的中國，府際關系更為復雜和多樣。漸進改革鼓勵政策創新，希望以政策創新推動經濟社會發展，并通過政策擴散使政策創新能夠在更大范圍內發揮效用，改革效率是決定發展速度的重要因素。因此，中央政府制定的新政策，借助威權體制提升在全國范圍內推行的效率，強權機制便成為政策擴散的主要機制；發軔于地方政府的政策創新，則借助于各地政府在改革中的競爭關系，迅速擴散，表現為在競爭中“爭先”，在學習中“恐后”，因而競爭機制和學習機制成為主流的政策擴散機制。當然，漸進改革的方向始終由中央政府牢牢掌握，中央政府的態度，或者比政策發源地更高級別政府的態度，在政策擴散中同樣發揮著重要的功能。這種潛在的支持或約束力量，使得中國大多數政策擴散都離不開縱向和橫向雙重府際互動和博弈，因而其擴散機制都或多或少帶有強權的特征，這也成為中國政策擴散區別于西方國家的一大特征。歸根到底，漸進改革的發展進程和單一制國家的威權體制，一方面營造了鼓勵政策創新的寬松環境，另一方面提高了政策擴散的效率和質量，最終政策擴散成為中國將制度優勢轉化為治理效能的一個重要路徑。

(三)制度體系的差異決定中西方政策擴散動力的殊異

政策擴散動力是中西方政策擴散研究中最為廣泛的議題，聚焦于發掘究竟是何種因素導致了政策擴散的發生。自20世紀90年代美國學者貝瑞夫婦(Berry & Berry)在整合前人研究基礎上形成西方政策擴散的基本解釋框架以來，事件史分析(Event History Analysis)就成為中西方政策擴散動力研究的基本范式。(48)Berry F S, Berry W D, “State Lottery Adoptions as Policy Innovations: An Event History Analysis”, The American Political Science Review, 1990, 84(2):395-415.(49)楊代福：《西方政策創新擴散研究的最新進展》，《國家行政學院學報》2016年第1期。盡管法出同源，且中西方政策擴散動力均可以歸納為政策自身特征和政策環境特征兩大方面，但是內嵌于中西方制度體系中的決策與激勵機制存在差異，致使政策擴散動力因素呈現出明顯的區別。西方政策擴散的動力聚焦于政策屬性、資源與成本以及選票激勵，而中國政策擴散的動力主要源于經濟社會的發展需要、決策者特質以及政治激勵(見表3)。

表3 國家治理視角下中西方政策擴散動力的主要差異

西方政策擴散動力研究中政策自身特征主要聚焦政策屬性，馬克塞(Makse)和沃爾登(Volden)借鑒羅杰斯(Rogers)對創新屬性的解釋，發現政策的相對優勢性、兼容性和復雜性能夠對政策擴散產生顯著影響，(50)Makse T , Volden C , “The Role of Policy Attributes in the Diffusion of Innovations”, The Journal of Politics, 2011, 73(1):108-124.這一發現進一步完善了西方政策擴散動力的研究，政策本身的特征成為一個新的關注重點。(51)Shipan C R, Volden C, “Policy Diffusion：Seven Lessons for Scholars and Practitioners”, Public Administration Review, 2012, 72(6): 788-796.政策環境特征則主要從資源、障礙等因素考察政策采納的收益和成本。從激勵層面來看，西方官員決定是否采納某項政策創新的根本目標是獲得更多選票支持，(52)楊宏山、李娉：《中美公共政策擴散路徑的比較分析》，《學海》2018年第5期。以維持和提升該黨派在本地政府的執政地位。

中國政策擴散研究同樣關注政策屬性，但政策屬性還更多體現為政策本身的內容和目標。(53)朱亞鵬、丁淑娟：《政策屬性與中國社會政策創新的擴散研究》，《社會學研究》2016年第5期。在民主集中制的決策機制下，中國共產黨作為領導核心，始終以增進全體人民的福祉為目標，把發展作為第一要務，全面協同推進經濟、社會、行政等多領域的改革，始終聚焦于經濟社會發展的堵點、痛點、難點，因而政策創新擴散的動力主要源于中國改革發展大局的需要。政策環境特征方面，中國學者一方面承襲了西方研究的思路，從內部因素和外部因素兩方面考察影響政策擴散的因素，另一方面，對于決策者個人特質的考察更為細致和深入，研究發現政策制定者的特質因素在政策擴散中發揮著重要的作用，政策制定者任職經歷、精神特質、價值取向、工作能力等都是影響政策擴散的因素。(54)Yi H T, Chen W N, “Portable Innovation, Policy Wormholes, and Innovation Diffusion”, Public Administration Review, 2019, 79(5): 737-748.(55)朱光喜、陳景森：《地方官員異地調任何以推動政策創新擴散?——基于議程觸發與政策決策的比較案例分析》，《公共行政評論》2019年第4期。(56)Chwieroth J M, “Neoliberal Economists and Capital Account Liberalization in Emerging Markets”, International Organization, 2007, 61(2):443-463.我國地方政府領導干部晉升的判斷依據主要來自上級政府對其政績的考核，因而地方政府決定采納某項創新實踐時，更多需要判斷是否符合上級領導和中央政策意圖，來自黨中央的政治認可和中央政府的合法化認可是推動政策擴散的重要因素，(57)黃燕芬、張超：《國家治理視角下的政策擴散研究：基于期望效用模型的分析框架》，《教學與研究》2020年第3期。這一點在智慧城市、特色小鎮以及住房限購政策中表現得非常明顯。(58)劉瓊、職朋、佴玲莉、張紹陽：《住房限購政策擴散:內部訴求還是外部壓力》，《中國土地科學》2019年第2期。(59)楊志、魏姝：《政策爆發:非漸進政策擴散模式及其生成邏輯——以特色小鎮政策的省際擴散為例》，《江蘇社會科學》2018年第5期。(60)李智超：《政策試點推廣的多重邏輯——基于我國智慧城市試點的分析》，《公共管理學報》2019年第3期。

中西方政策擴散動力的區別根源于政策擴散所處的國家治理情境，具體而言，主要是由制度體系的差異所決定的。體制穩態下的西方國家，形成了一套相對穩定的決策機制，官僚制的組織架構之中注重權力的相互制衡，職業官僚所獲得的激勵主要來自以選票形式所體現的公民信任。因此，西方國家的政策擴散通常以提升公共服務質量的面貌出現，決策者往往更多地從政策采納之后能夠產生何種政策效果來進行宣傳，從而學者分析政策擴散動力時，關注點容易被政策屬性、擁有的資源和受到的障礙等因素所吸引，本質上是從公眾視角進行采納某項政策創新的成本收益分析。相應的, 選票激勵成為西方體制穩態下的政策擴散的動力, 通過迎合選民偏好進行政策創新, 以期在黨派角逐和輪流執政的政黨體制下維持執政黨地位，因而政策選擇難免呈現“短視化”特點。漸進改革中的中國社會，仍處于頂層設計不斷完善的過程中，長期的實驗主義治理模式和以民主集中制為基本原則的決策機制下，政策擴散既是改革的過程，又是改革的結果，政策擴散始終順應時代的發展需要。中央政府將政策擴散作為改革理念推行的工具，基層主政官員通過政策擴散中的再創新實現改革措施的不斷完善。這種府際間互動乃至博弈的關系，構成了漸進改革背景下中國國家治理現代化進程的獨特情景。因此，決策者(中國各級政府的主政官員)在政策擴散中的作用顯得尤為重要，對于決策者個體特質的挖掘便成為政策擴散動力研究領域中國學者有別于西方學者的一個顯著特征。同時，中國“威權主義”科層式官僚組織架構形成自上而下的政治激勵傳導，一方面黨管干部原則確保順應時代發展需要的各領域政策創新符合中央大政方針，另一方面，官員晉升的政治錦標賽驅使地方官員有著很強烈的動力，以發展需求為導向，結合當地實際情況實施政策創新，以求能夠獲得政治上的升遷。這樣，民主集中制決策機制形成的、順應時代發展需要的戰略方針，通過自上而下的激勵傳導推動各級政府的政策創新，形成了過去四十多年在中央政府領導下，各級政府共同參與的大規模、多領域的漸進改革過程。

三、國家治理視角下中國政策擴散的基本經驗

政策科學的情景性決定了政策擴散理論必須融入中國漸進改革的偉大實踐之中，才能彰顯其理論價值。因而，在梳理和比較中西方政策擴散模式、機制和動力的基礎上，基于國家治理視角進一步總結中國政策擴散的實踐經驗，具有重要的意義。

(一)政策擴散過程始終堅持黨的全面領導

中國特色社會主義最本質的特征和最大的制度優勢是中國共產黨的領導，(61)習近平：《中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征》，《求是》2020年第14期。相應的，這也是中國漸進改革過程中政策擴散的重要經驗。一方面，政策擴散使黨的意志在全國范圍內得以貫徹落實，政策擴散過程是民主集中制這一基本的決策原則在行政領域的生動實踐，制度效能的發揮離不開黨的領導核心作用；另一方面，改革事業的順利推進要求黨不斷提高執政能力并改善執政方式，政策擴散作為有效的治理工具，對切實加強黨的全面領導和鞏固黨的領導核心地位起到了積極的促進作用。

堅持黨的全面領導這一基本經驗塑造了中國政策擴散獨特的“交互式央地互動”模式。從宗旨上看，中國共產黨始終堅持以人民為中心，黨領導下的政策擴散堅持以最廣大人民的根本利益作為最大政治公約數，確保了大量有利于人民的改革政策突破局部利益的限制，能夠被各個地方政府所采納。從組織上看，中國共產黨基于共同信仰之上的嚴密科層組織確保了政策擴散的效率，確保符合人民利益的政策創新能夠在縱向和橫向的府際互動中迅速推廣并及時調適。從能力上看，中國共產黨始終重視自我學習和自我革命，黨的領導下各級政府政策創新的自主性和采納新政策的積極性得以保證。因而，中國共產黨的全面領導是改革政策能夠在全國范圍內迅速推廣并產生良好效果的重要經驗。

(二)政策擴散目標始終服務深化改革大局

中國的漸進改革是一個從易到難，由點及面，逐步深化的過程，政策擴散可謂伴隨始終，因而，在國家治理實踐中服務于深化改革大局是中國特色政策擴散的另一重要經驗。盡管中國學者對于政策擴散的理論研究尚處于起步階段，但改革伊始，政策擴散的實踐已然產生。四十余年的改革經驗證明，符合改革方向的政策創新才真正具有生命力，才能夠在改革進程中迅速擴散，同時在擴散中不斷完善。中國政策擴散的演進歷程，與中國的漸進改革一樣，始終堅持從中國實際出發，大膽探索，求真務實，在實踐中不斷總結經驗，在實踐中不斷創新發展。

服務于深化改革大局這一基本經驗決定了中國特色政策擴散中多種機制交叉融合的特點。政策擴散的根本目標在于在府際博弈過程中探尋具有更普遍適用性的改革方法論。隨著改革進程的不斷深入，府際間難免出現激勵不相容的情況，政策擴散為府際間提供了溝通和交流的場景，深化改革整體方向上的確定性，給予了強權機制、競爭機制、學習機制和模仿機制共存的空間。換言之，無論府際關系的差異催生了何種機制的政策擴散，深化改革的方向始終不變。(62)李文釗：《公共政策研究的范式變遷及其超越》，《中國人民大學學報》2019年第4期。在此層面上，可以將中國的漸進改革視為一場中央政府主導、各地方政府積極參與的，大規模、多領域、漸進式的政策擴散，強權機制的存在保證了上級政府的政策意圖得到傳播和貫徹，與此同時改革還賦予了地方政府一定的自由選擇和裁量權，(63)周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權”理論》，《社會學研究》2012年第5期。競爭、學習和模仿機制隨之產生。總體而觀，多機制交叉融合的政策擴散驅動了不斷持續和拓展的漸進式改革進程，使中國特色社會主義制度在改革中不斷完善，進而成為中國推進國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑。

(三)政策擴散功能始終聚焦國家治理現代化

國家治理體系和治理能力現代化是新時代全面深化改革的總目標，回顧四十余年的漸進改革實踐，不難發現，政策擴散的效果評價始終聚焦推進國家治理現代化是一個重要經驗。從政策擴散動力上看，新政策被采納后所產生的效果是決策者最關注的因素，(64)擁有的資源、可能產生的政策成本，甚至是主政官員個人所能獲得的回報，都可以被視為新政策被采納后所產生的效果。具體來說，不同領域、不同屬性的政策擴散效果不同，政策擴散的績效評價不能一概而論，但就改革的整體進程而言，成功的政策擴散總是能夠通過不斷健全制度體系來推動國家治理的現代化進程。進入新時代后，中國的漸進改革已經由初期的“摸著石頭過河”跨入了提升國家治理體系與治理能力現代化的歷史關鍵時期，經濟、社會、行政體制改革等多個領域的政策擴散將繼續發揮將制度優勢轉化為治理效能的工具作用。

聚焦國家治理現代化這一基本經驗決定了中國特色政策擴散獨特的動力結構。經濟、政治等多重激勵推動地方官員積極采納政策創新，中央政府逐步向地方政府分權的特征也為政策擴散提供了相對寬松的外部環境，府際間更為密切的競爭或合作關系進一步助推了政策創新的擴散速度。上述政策擴散的動力推動了漸進改革的前進和深化，同時也加速了中國國家治理現代化的進程。

政策擴散過程中堅持黨的全面領導，政策擴散目標上服務深化改革大局，政策擴散評價上聚焦國家治理現代化，既是中國特色政策擴散的經驗，同樣也是中國國家治理模式的優勢所在，為在國家治理視角下探尋政策擴散理論本土化的方向提供了實踐基礎。

四、國家治理視角下政策擴散理論本土化的可能方向

習近平總書記曾深刻指出：“中國最大的國情就是中國共產黨的領導。……無論我們吸收了什么有益的東西，最后都要本土化。”(65)習近平：《中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征》，《求是》2020年第14期。2021年是中國共產黨成立100周年，同時也是全面建設社會主義現代化國家的開局之年，加強對中國特色政策擴散的規律性研究，進而形成本土化的原創性政策擴散理論，對于豐富習近平新時代中國特色社會主義思想和中國共產黨治國理政的理論體系，指導新發展階段全面深化改革的偉大實踐，都具有重要且深遠的意義。因此，本文從理論層面提出以下三個值得進一步深入研究的問題，為政策擴散理論的本土化研究提供參考。

(一)國家治理現代化進程中黨的領導與政策擴散的關系

改革開放初期，鄧小平就制定了“一個中心、兩個基本點”的政治框架，實質上確立了黨對改革的領導權。中國特色社會主義進入新時代以來，習近平多次強調加強黨對一切工作的領導。在“摸著石頭過河”與頂層設計相結合的國家治理現代化進程中，首先需要考慮的問題是，誰來探索？誰來設計？誰來監督？誰來調適？歷史經驗表明，在中國共產黨領導下，通過漸進式政策擴散逐步完善中國特色社會主義制度體系的模式取得了巨大成就。因此，在“摸著石頭過河”與頂層設計相結合的國家治理現代化進程中，黨的領導依然是最大的政策優勢。韓博天(Heilmann)將中國漸進改革的過程概括為“分級制政策試驗”(Experimentation Under Hierarchy)。(66)Heilmann S, “Policy Experimentation in China’s Economic Rise”, Studies in Comparative International Development, 2008, 43(1):1-26.那么，如何在學理上闡述、衡量和評估黨的領導在其中究竟發揮了何種作用？以黨的領導作為基本前提的政治框架能否適應國家治理現代化的要求？黨的領導下政策擴散模式如何進一步提煉總結，形成獨特的“中國模式”？在中國共產黨成立一百周年之際，基于上述問題進行政策擴散理論的本土化研究，對于指導下一階段的改革實踐，顯得尤為重要。

(二)府際關系的變遷及其對政策擴散機制的影響

政治集權和經濟分權是現有研究中對中國特殊的政治經濟體制的常用表述，然而，漸進改革中府際關系的動態變遷實際上更為復雜。將中國各級政府之間的互動模式和變遷過程概念化，是對中國學者的巨大挑戰，但同時也是中國特色政策擴散理論創新的重點。中國地方政府的政策創新和試點，可以視作“威權體制”之下的單邊行動，(67)李文釗:《行動者中心制度主義:探究政策過程中的互動效應》，《廣西師范大學學報(哲學社會科學版)》2020第3期。是否采納擴散而來的新政策以及選擇何種機制完成政策擴散，最核心的問題在于縱向和橫向府際之間的博弈。(68)周雪光、練宏：《政府內部上下級部門間談判的一個分析模型——以環境政策實施為例》，《中國社會科學》2011年第5期。作為政策創新在府際間博弈傳遞的方式和路徑，政策擴散機制是對政策擴散過程中府際關系的刻畫，那么，現有文獻中廣泛使用的強權、競爭、學習和模仿等擴散機制是否能夠客觀地描述中國在國家治理現代化進程中府際關系的博弈和變遷？在控制權、項目制、行動者中心主義制度等概念之外，仍然需要更為系統的理論模型對此進行更為深入的闡釋。

(三)決策機制和激勵機制的優化與政策擴散新動力的發掘

無論是中國還是西方，政策擴散過程中都蘊含著決策機制和激勵機制的問題。與西方國家不同的是，中國政府的決策過程往往不局限于其自身，而是包含了大量自下而上的參與和互動機制，推動政策擴散的諸多動力都蘊含其中。因此，盡管政策擴散影響因素的分析方向存在共性，但根植于聯邦制國家的理論框架終究不能簡單套用，中國政策擴散案例中特殊的影響因素，可能恰是破解擴散何以發生的關鍵密碼。(69)張海清、廖幸謬：《領導掛點調研與政策擴散:中國改革過程的風險調控》，《中國行政管理》2020年第11期。隨著全面深化改革的不斷深入，中國政府的決策機制和激勵機制不斷優化，政策效果評估和官員績效考核指標體系更為多元，經濟激勵、政治激勵相應地擁有了更豐富的含義，針對不同領域、不同屬性的新政策，主政官員如何在政治、經濟、文化、社會、生態、安全等多個維度上進行權衡？哪些因素能夠成為具有時代特征的政策擴散新動力？多重因素綜合作用之下，決策機制和激勵機制是否會根據政策屬性做出相應的調適？都是值得中國學者進一步研究的問題。