美團“二選一”反壟斷案落定

樊瑞

10月8日，市場監管總局發布公告稱，責令美團停止違法行為，全額退還獨家合作保證金12.89億元，并處以其2020年中國境內銷售額3%的罰款，計34.42億元。

美團回應稱，對行政處罰決定誠懇接受，堅決落實，全面深入自查整改，杜絕“二選一”。美團表示，將以此為戒，依法合規經營，自覺維護公平競爭秩序，切實履行社會責任。

市場監管總局在公告中稱，2018年以來，美團濫用在中國境內網絡餐飲外賣平臺服務市場的支配地位，以實施差別費率、拖延商家上線等方式，促使平臺內商家與其簽訂獨家合作協議，并通過收取獨家合作保證金和數據、算法等技術手段，采取多種懲罰性措施，實施“二選一”行為，構成濫用市場支配地位行為。

9月6日，市場監管總局局長張工在國務院新聞辦發布會上表示，對重大壟斷案件和各類不正當競爭行為的查處，目的是要“立規矩、儆效尤”。下一步將不斷強化反壟斷反不正當競爭監管執法，注重競爭監管與行業監管協同聯動，著力構建全方位、多層次、立體化監管體系，堅決反對壟斷，防止資本無序擴張。

專家分析表示，從美團案的處罰決定來看，反壟斷執法機構進一步明確了平臺反壟斷監管規則適用，體現了數字時代反壟斷監管執法特點和思路。

創新平臺的反壟斷規制適用

市場監管總局對美團開出的《行政處罰決定書》長達1.2萬字，其中有30%的篇幅來闡釋對于相關市場的界定和分析。

在反壟斷法的分析框架下，調查平臺經濟領域壟斷協議、濫用市場支配地位案件和開展經營者集中反壟斷審查，通常需要先界定相關市場。

《行政處罰決定書》指出，根據反壟斷法和《國務院反壟斷委員會關于相關市場界定的指南》《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》規定，同時考慮平臺經濟特點，結合案件具體情況，將相關市場界定為中國境內網絡餐飲外賣平臺服務市場。

浙江理工大學法政學院教授、國務院反壟斷委員會專家咨詢組成員王健認為，在美團案中，互聯網平臺相關市場的界定具有守正與創新的特點。他指出，從中國平臺反壟斷實踐來看，市場監管總局堅守相關市場界定的基本規律，將替代性分析視為最基本的相關市場界定方法。但在美團案中，市場監管總局創新性地構建了以平臺功能-市場類型-用戶群體（服務對象）為邏輯主線的相關市場分析框架。

認定在相關市場具有支配地位，是進行反壟斷分析的下一步。

《行政處罰決定書》指出，美團具有控制平臺內經營者獲得流量的能力，“美團通過制定平臺規則、設定算法、人工干預等方式，可以決定平臺內經營者及其餐飲外賣商品的搜索排名及平臺展示位置，從而控制平臺內經營者可獲得的流量，對其經營具有決定性影響”。

2018年-2020年，美團在中國境內營業額分別為650.88億元、973.36億元、1147.48億元。歷經數輪融資，美團于2018年在香港交易所上市，市值從2018年12月約3000億元增長至2020年12月的約1.8萬億元，較為強大的財力可以支持當事人在相關市場及關聯市場的業務擴張。

《行政處罰決定書》還指出，美團平臺積累了大量的平臺內經營者和消費者，擁有海量的交易、支付、用戶評價等數據。當事人基于數據建立了較為高效的配送安排和調度系統，較大程度實現了運力自動化調度及資源優化配置。同時，當事人研發的基于位置的算法系統可以為用戶精準“畫像”，提供個性化、針對性服務，并能夠監測平臺內經營者是否在其他競爭性平臺經營。上述財力和技術條件鞏固和增強了當事人的市場力量。

中國政法大學民商經濟法學院教授焦海濤向《財經》記者分析指出，美團案最大的亮點是，反壟斷執法機構對平臺企業的壟斷行為提供了非常詳細的分析方法，拓展了現行反壟斷法的分析框架，“以前我們總在討論傳統的反壟斷制度及分析方法能否有效地適用于平臺企業，而這次的處罰決定書考慮到了平臺經濟的很多特有屬性，很多分析都是首次出現，意義重大”。

他以臨界規模為例指出，這是網絡經濟中獨特的概念，即互聯網企業在開始時往往以虧損的狀態進入市場，逐步積累用戶，只有在用戶數量達到一定規模之后，平臺才可生存下來。不同于早期，在現在平臺流量見底的時候，對于新進入市場的競爭者，臨界規模屬于較難達到的狀態。在《行政處罰決定書》中，臨界規模出現在相關市場界定和支配地位分析中。焦海濤指出，這些分析進一步明確了平臺經濟領域依然可以適用反壟斷監管規則。

反壟斷打出“組合拳”

《行政處罰決定書》指出，2018年以來，美團為阻礙其他競爭性平臺發展，進一步提升、維持、鞏固自身市場地位，濫用其在中國境內網絡餐飲外賣平臺服務市場的支配地位，系統、全面實施“二選一”行為，阻礙平臺內經營者與其他競爭性平臺合作，限定平臺內經營者只能與當事人進行交易，并以多種措施保障行為實施，違反反壟斷法第十七條第一款第（四）項關于“沒有正當理由，限定交易相對人只能與其進行交易”的規定，構成濫用市場支配地位行為。

此外，美團還向獨家合作經營者收取保證金。為了約束平臺內經營者嚴格履行獨家合作協議，在簽訂獨家協議時，通常會要求平臺內經營者繳納數百元到數千元不等的保證金，并且規定“商家違反協議約定，美團有權扣除保證金”。2018年-2020年，與當事人簽訂獨家合作協議并繳納保證金的平臺內經營者累計163萬家，保證金金額累計12.89億元。

據此，市場監管總局責令美團停止違法行為，要求全額退還違法收取的獨家合作保證金。同時，對美團處以其2020年度中國境內銷售額1147.48億元3%的罰款，計34.42億元。

中國社會科學院大學法學院副教授韓偉向《財經》記者分析指出，要求美團退還獨家合作保證金的目的，一方面，確保涉案企業不因違法行為獲利。在違法所得難以計算的困境下，退還違法行為直接相關且容易識別的“獨家合作保證金”便非常有必要;另一方面，保障中小企業合法利益。這也體現了反壟斷執法對中小企業合法利益的關切，在疫情仍在持續的當前經濟環境下，這一措施更具積極意義。

在對案件的競爭損害分析中，除了常見的對相關市場競爭、平臺內經營者和消費者利益的分析，還將“阻礙平臺經濟創新發展”作為一個獨立的競爭分析要素專門進行闡釋。韓偉指出，在反競爭效果部分，除了對競爭機制直接受損以及相關主體利益間接受損的分析，還關注了涉案行為對創新的負面影響，意義顯著。

與此前案件類似，除了向其作出《行政處罰決定書》，市場監管總局還向美團發出《行政指導書》，要求其圍繞完善平臺傭金收費機制和算法規則、維護平臺內中小餐飲商家合法利益、加強外賣騎手合法權益保護等進行全面整改，并連續三年向市場監管總局提交自查合規報告，確保整改到位，實現規范創新健康持續發展。

《行政指導書》總共提出15點具體要求，以非強制性的方式規范美團的經營行為。涵蓋領域細分，比如要求美團保障外賣送餐員勞動收入，完善外賣送餐員社會保障，充分保護外賣送餐員合法權益。

韓偉指出，針對平臺經濟的特點，近年域外很多反壟斷轄區都在思考傳統執法工具的改進，比如部分國家反壟斷執法部門開始重視“臨時性措施”。中國執法部門在執法決定之外同時發布《行政指導書》，這是結合中國法律與市場環境對反壟斷執法的一種有意義的新嘗試，體現了軟法治理的理念。由于指導書內容表述較為原則，為確保可操作性以及避免對市場過度干預，他建議應注意區分法律責任與社會責任。

王健表示，市場監管總局通過一系列反壟斷執法，已形成對平臺經濟系統化、常態化反壟斷監管態勢，為平臺企業明確規則，劃清底線，設置好“紅綠燈”，平臺企業依法合規意識有了明顯提升，中國平臺經濟市場競爭秩序穩步向好，市場競爭環境不斷優化。

上海交通大學特聘教授、國務院反壟斷委員會專家咨詢組成員王先林撰文表示，近段時間以來，中國加大平臺反壟斷監管執法力度，打出一系列“組合拳”，制定出臺《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》，查處阿里巴巴集團“二選一”等重大典型壟斷案件，對45起平臺企業未依法申報案做出頂格處罰，依法禁止虎牙斗魚并購案，解除網絡音樂獨家版權等，取得的成績舉世矚目。此次國家市場監管總局依法對美團“二選一”壟斷案做出處理，是強化平臺經濟反壟斷監管又一重大成就，充分體現了國家公平公正持續強化平臺經濟反壟斷監管、規范平臺經濟領域競爭秩序的態度和決心。