4R應急管理理論下的農村應急管理體系構建

馮曉燦

[摘 要]2020年公共衛生安全事件頻發，其影響力滲透到社會生活各個層面，嚴重影響國家穩定和社會發展甚至威脅人民生命安全。其中，公共衛生安全事件具有影響速度快、破壞力大等特點，對管理體系及管理主體能力要求更高，農村面對公共衛生事件的應急管理能力是推進鄉村治理體系建設和治理現代化的重要組成部分，由于農村相較于城市應急管理有其短板和制約性，因此，針對其應急管理能力的研究尤為重要。文章圍繞4R應急管理理論，從縮減力、預備力、反應力和縮減力四個層面分析，研究農村對突發公共事件應急管理方面的困境，并有針對性地從事前、事中、事后三個層面評估當前農村應急管理體系，構建實操性強的農村突發公共衛生事件應急管理體系框架。

[關鍵詞]應急防控體系;4R應急管理理論;公共衛生事件

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.24.027

1 構建意義

SARS傳播到禽流感傳播，再到埃博拉病毒，如今離人們最近的是新型冠狀病毒，再到如今離人們最近的新冠肺炎疫情，每個公共衛生事件都是一部心酸史，不僅僅威脅百姓的生命安全，而且擾亂我國的社會秩序，其影響對國家和人民來說都是不可逆的，在此背景下，突發性的公共衛生安全事件的解決方案需要不斷強化，要求配備一套更加完善的應急管理體系，最大限度、最有效地解決突發性的公共衛生安全事件。

新冠病毒和往常的新冠病毒不同，其特征表現為：影響范圍廣、傳播速度快、隱藏性強、潛伏期長等，農村作為應急管理薄弱地區，應急管理機制不完全適應當前管理要求，其中包含對環境的規制、結構的維護、系統的強化以及人員的培養，針對人員培養，包含管理干部以及普通百姓兩個層面，一方面培養基層干部及相應管理人員，使其具備強大且持續的應急管理能力，另一方面在突發公共衛生事件期間，農民也需充分發揮應急反應能力，能夠建設性地聽取匯報。通過構建農村應急防控體系，使農村應急管理體系中的基層政府及相關組織、公眾明確自身在應對突發公共衛生事件中具備的優勢和不足，具有重要的科學價值和實踐意義。

2 研究現狀

我國針對應急管理的研究歷程很長，關于此概念涉及“突發性事件”“緊急安全事件”或者“危機公關”，涉及的概念全部與生命財產安全有關，并且關系到社會秩序與公共安全。然而，官方和學界關于其研究的層次較低，并且涉及的內容不深，其研究的方面側重于對安全事件的應對概念，強調理論層面的把握。 SARS 疫情發生前，國內缺少相應的公共管理方案和法律法規，當疫情發生之時，所有的應對措施都是通過《中華人民共和國傳染病防治法》等有關法律規定進行處理。當“非典”發生后的兩個月里，國家頒布相關應急條例，在這種實際需求的推動下，國內出現各種研究潮流，許多研究專家投身其中，并針對其領域進行廣泛探討，這樣的研究高潮持續到現在，從最初單純引入國外相關理論，到采取危機管理概念，后來更傾向于開展政策實踐和應用，將理論和實踐相結合。截至目前，國內將危機管理由應急管理來代表，很多研究成果如以下幾個方面。

在基礎理論視角下，涵蓋了突發公共事件的管理概念。據調查，據查閱，張成福、薛瀾等人開始正式的研究該領域，薛瀾等人在《危機管理∶轉型期中國面臨的挑戰》這本書里，又概述了國外較為先進的危機管理概念，并且將國內的相關體系的研究基點分為兩個層面，即組織的行為與決策的過程，并根據此來劃分各個階段。在相關領域里，很多學者主要將突發公共事件作為研究的關鍵詞。秦啟文等人在《突發事件的管理與應對》這本書里將公共突發性事件的概念及特征進行總結和概括，并且對其事件的預防和管理做了更充分的討論和介紹，強調應將管理事件和管理人員綜合考慮，側重于管理者的心理活動，形成較為全面的管理體系，但研究較為側重宏觀領域，對基層尤其是農村的研究不多。

注重研究農村突發性公共事件的主體職能。比如像SARS和禽流感等公共衛生危機事件，將其作為案例進行詳細研究，并被學者作為分析樣板，在研究過程中分析政府、非政府組織等在其中扮演的角色及產生的具體作用，從分析的樣本里透析政府應急管理的地位、作用、職能等問題。郝清華等人提出制訂應急預案在公共衛生管理中具有基礎性作用，毛慧認為需要結合當地實際情況來進行應急管理，并有針對性地進行實際演練和科學決策。

3 管理現狀

3.1 4R危機理論下的政府行動

從縱向層面考慮，國內主要構建了四級政府以及相關部門體系，與此同時橫向上也不斷加強關聯，設立了國務院等相關部門和軍隊相關組織的關聯，形成一系列的應急處理指揮中心，總指揮由國務院主要領導人負責，國務院下設“國務院應急管理辦公室”及“應急管理專家組”，同時，需要重視加強農村應急隊伍的完善，需要形成一個較為統一、井然有序的基層應急隊伍，依據應急管理的預案等相關要求。突發性公共衛生事件的井噴式爆發，對社會公眾秩序和社會生活都造成較大影響，為能夠將“非常狀態”的秩序變為更加平常的狀態，應急管理的政策需從宏觀層面上掌握。

3.2 基層政府公共衛生危機應急管理困境分析

習近平總書記提出，現階段的中國正面臨著雙重打擊，一方面需要極力維護國家主權和發展利益，另一方面需要堅定維護社會穩定，預見性的困難和潛在威脅日益增多，因此針對突發性的公共衛生事件需要保持憂患意識。

（1）應急機構設置不完善。三級聯防聯控機制在有些地區很難形成，按照統一領導和分級負責的統一原則較難進行，較為理想的農村突發公共衛生機構一般設定為：縣級政府主要負責統籌協調，鄉鎮政府負責傳輸工作，村委會收集事件。但現實情況是，目前國內的基層處理機構只深入到縣級級別，比如衛生局設立了應急管理機構，這種情況下，部門資源不能夠獨立，人員借調情況較普遍。

（2）應急處理方法欠規范。在應急管理當中，相關領導干部需要擔負防范及阻止危機發生的職責，保護一方的安全和穩定，不斷推動社會和諧發展。在應急管理過程中，通常以地方集權的方式開展，而這種資源大多時候集聚于主要領導的手上，往往在越困難的時刻，公眾越需要主心骨的支撐。現實情況下，應急處理的不規范會導致事態更嚴重。相關應急防護知識不能相匹配，甚至在相關的事件發生后，很多工作人員表現出無可奈何和求助無果，最終用逃避來解決問題，并不是通過其過硬的科學知識，結合農民的民間智慧來應對突發公共衛生事件，導致治理無效和治理出現偏差。