國有資產閑置的成因及對策

劉解文 謝小東

[摘 要]盤活閑置國有資產是一項積水成淵的重大系統性工作，權責不清的國有資本在不合理的資本結構中運營或閑置會導致國有資產的低效、無效甚至負效運營。如何盤活利用龐大的閑置國有資產，實現保值、增值或貨幣化，已是當前亟須解決的問題，也成為促進區域經濟發展、化解地方債務的有效途徑。

[關鍵詞]國有資產;資本閑置;盤活

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.24.065

我國國有資產涵蓋范圍較寬，在國民經濟的發展中起著舉足輕重的作用。由于國有資產形成渠道廣泛，來源復雜，資產性質各異， 閑置會導致國有資產的低效、無效甚至負效運營，在會計賬面上也會逐步折舊消失。據相關資料統計，全國有高達135萬億元的閑置國有資產，據有關部門抽樣調查推算，我國目前約有30%～40%的國有資產閑置。如何盤活利用龐大的閑置資產，實現變現、保值或增值，已是當前亟須解決的問題，也成為促進區域經濟發展、引進項目、化解地方債務的有效途徑。

1 國有資產閑置的成因

1.1 政資合一、部門分割的國有資產管理體制導致資產閑置

長期以來， 政府同時具備了國有資產所有者、經營者和社會經濟管理者的身份。 這種“三位一體”的狀況， 使政府難以擺脫政資不分、政企不分的困擾，造成國有資產產權不明、產權代表虛置缺位。同時，國有資產產權主體不明， 容易使產權的統一性受到地區和部門分割。出于本地區、本部門利益， 在國有資產投資決策上， 不考慮宏觀經濟結構狀況， 爭上價高利大的項目， 造成大量的重復建設。 表現為資源在行業、企業部門重復配置; 地區產業結構相似度過高; 投資過于分散， 企業結構處于低水平分散、重復狀況， 企業集約化程度低， 許多企業在一種低水平惡性競爭中敗下陣來， 大量機器設備、廠房因停產而閑置， 許多產品、原材料因積壓滯留而浪費。 同時， 許多新增投資基本上又以外延為主， 一方面造成國有資產投資增量短缺; 另一方面資產存量部分閑置的狀況更為嚴重。

1.2 存量資產結構的多樣性與不合理性導致大量國有資產閑置

長期以來， 我國經濟資源長期由國家計劃配置，市場經濟一直處在“高速—失調—調整—穩定”的周期性循環之中，造成這一周期性循環的根本原因均來自龐大的存量資產在部門、行業、地區和技術、企業、組織等結構上的不合理，國家針對當時不合理的產業結構的調整， 往往采取計劃調控手段， 通過行政命令以 “關、停、并、轉”的方式進行企業資產的劃撥、組合。國有資產的多樣性又導致國有資產管理或接收部門不能根據市場的要求和企業之間的內在經濟聯系進行產權的合理轉讓或配置利用， 使產權形式不斷由實物形態向貨幣形態或證券形態轉化， 實現生產要素流動與資源重新配置，從而導致大量國有資產的閑置。

2 閑置國有資產盤活存在的主要問題

2.1 資產底數不清晰

這是國資管理的主要問題，也是加強國有資產管理和治理的重要基礎性工作。從工作實際來看，我國各地閑置國有資產數量大、類別多、分布廣，包括經營性資產和非經營性資產，以及行政事業性單位的資產和自然資源;監管部門多，存在多頭管理、職責不清的現象，情況很復雜。要完善出臺一本明白賬、清晰賬，做到賬實相符、賬賬相符、有賬可查，使國有資產在陽光下運行，客觀上很不容易。

2.2 盤活機制不健全

國有閑置資產種類繁多，包括土地、房屋、設備、知識產權等，是典型的非標資產。盤活需要專門的部門和專業的人員，讓這些閑置資產走向市場，實現創收、保值和增資。而目前配套政策不完善，從中央到省、市還沒有盤活閑置資產的相關政策與制度，尤其是人員安置問題復雜、難度大，主體單位盤活措施專業性不強。國有資產的處置往往通過行政命令以“關、停、并、轉”等方式進行資產劃撥，不能根據市場的要求和企業之間的內在經濟聯系進行產權的合理轉讓。各地各類資產集中劃轉到平臺公司，充實資產，從表面看，這些閑置資產通過平臺公司進入了市場，即可實現融資盤活，而實質上，這些資產只是以會計科目形式掛在了平臺公司報表上，盤活利用可謂為時甚早。

2.3 資產劃轉難度大

主要是劃轉資產矛盾大、歷史遺留問題多、產權界定困難。一方面，大部分劃轉資產土地性質為劃撥，無法形成可抵押的有效資產，如辦理出讓手續，所需稅費支出又不堪重負;部分資產辦證不及時，兩證不齊，或兩證皆無;個別的資產是20世紀90年代劃轉的，至今未辦理任何產權登記手續。若借鑒外地經驗，探索實行備案登記制度，不動產登記機構又無先例可循、無法可依;另一方面，按照企業股份制改革和新會計制度的要求，無產權登記的固定資產是不能入賬的，也無法辦理產權及財務移交手續。正是由于這部分未入賬的無證不動產、低價的出租和變賣出入的不會入賬，容易造成企業出現 “賬外賬”，無形中造成國有資產的嚴重流失。

2.4 效益發揮難度大

一是部分國有企業現有閑置資產呈多、散、小的特點，沒有形成整體，開發成本高、難度大，難以整體盤活。二是各地機關單位辦公用房存量少，辦公資源緊張，劃轉資產無償占用現象較為普遍。三是資產保值增值能力欠缺。有的國有企業資產管理和運營能力弱，難以滿足國有資產管理運營需要;缺乏有效的激勵機制，管理人員主觀能動性和積極性不高;個別資產閑置多年，面臨“企業管不好、政府管不了”的兩難局面，不僅沒有發揮良好的經濟效益，每年還需支付大量的物業費、維護費和人員工資。四是征地拆遷影響大。各平臺公司前期通過項目申報，獲批了大量土地資產，但由于征地拆遷長期不能掃尾，導致大量土地閑置。

3 統籌推進，多措并舉，盤活閑置國有資產

3.1 高度重視，形成強大合力

一是堅持政府主導。建議成立各級市政府閑置國有資產盤活利用工作委員會，市級領導定點包聯;成立工作專班，設市國資委，從財政、國資、稅務、機關事務管理等單位抽調精干力量組成，負責日常管理、組織、協調、督查、考核等具體工作。二是全面摸清家底。全面細致地對市本級的國有閑置資產進行清查建檔，摸清閑置資產位置、數量、狀況和用途等，建立閑置資源信息庫，建立健全國資管理平臺，為領導決策和國有資產科學配置提供參考依據。三是做好頂層設計。各地政府要圍繞盤活閑置國有資產、簡化資產移交程序、減免稅費、調處矛盾糾紛等重大問題，因地制宜、有針對性地制定有利于開發利用或變性利用的優惠政策和措施，盡快出臺《關于深化市直行政事業單位國有資產管理體制改革的意見》和《市直行政事業單位國有資產管理辦法》，研究出臺推進國有資本盤活利用的實施意見，建立正向激勵制度和考核機制，構建閑置資產盤活的綠色通道，搭建完整的政策保障體系。