我國預算軟約束的常態化及其原因分析

劉月怡

[摘 要]我國預算軟約束現象比較普遍，引起了嚴重的后果，影響宏觀調控的效果，引發社會腐敗。預算軟約束的原因有很多，如政治激勵因素、制度因素、法治不完善等都可能引發預算軟約束。要認識到我國預算軟約束的常態化并采取措施硬化預算約束。

[關鍵詞]預算軟約束;政府和國有企業;政治激勵;分權制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.24.146

1 引言

近年來，軟預算約束越來越受到人們的關注，預算軟約束是轉型經濟體的普遍問題。軟預算約束的問題不僅限于國企，政府及其部門也存在預算約束薄弱的問題。軟預算約束有多樣化的表現形式，但最重要的是，預算不能對參與者造成強大的約束。預算軟約束的危害很大，腐敗的主要根源是影響國家宏觀調控政策的執行，并限制公共預算管理職能的發揮，因此必須認識到我國預算軟約束問題的嚴重性。

預算軟約束案例司空見慣。根據國家審計署2002年的一項研究，國務院12個部門未經許可調整了項目和預算額度。從2000—2003年，國土資源部及其附屬機構以各種名義攔截并掠奪了各種名稱的特殊資金，用以支付薪金和獎金并補償行政費用。“審計署公布六單位審計結果”，《經濟日報》。另外，預算軟約束現象普遍存在于地方政府債務融資平臺不斷發展中，商業銀行對政府性公司貸款的風險控制和管理較為寬松，為了追求利潤最大化和自身效用最大化而充當地方政府軟預算約束的支持體。還有在石化行業，中石化及其上市公司在2005年12月還宣布，由于中石化今年虧損129億美元，中央政府決定向中石化集團一次性支付近100億元人民幣，再加上今年10月的100億元人民幣賠償，中國石化已獲得200億元的資金支持。到了2006年，中國石化煉油實際損失超過300億元。在該年的年底，中央政府向集團公司一次性支付了52億元。還在2007年和2008年獲得了大量政府財政補助和各種形式的隱性補助。

2 文獻綜述

“預算軟約束”的概念起源于“企業預算軟約束”，科爾奈在《短缺經濟學》中首先提出，通過對匈牙利從傳統計劃經濟過渡到市場經濟時期的描述。遭受長期損失的國有公司不能通過財政補貼或其他形式的支持被排除在市場之外，這種現象在經濟轉型國家中普遍存在。主要原因是國有企業有一定的政策性負擔，政府由于信息不對稱而無法區分經營損失和政治損失，只有國有企業才能提供補貼。這是預算軟約束的現象。商業銀行是國有公司的一種特殊形式，在商業銀行面臨虧損時，經營者預期政府會在財政上給予支持，追加投資、減稅，預防商業銀行破產（王敘果，2012）。在經濟轉型時期，中國引入了具有雙重軟預算約束的制度體制，其中包括國有企業的軟預算約束和國有商業銀行的軟預算約束（施華強，2004）。洪正華（2004）從國有企業的行為特征分析，用實證研究證明轉軌時期中國國有企業的預算軟約束命題。

國內學者從定性和定量多個方面去研究，而且多從預算軟約束的角度解釋企業行為和政府行為。從對預算軟約束普遍性及產生原因的研究方面，方紅生、張軍（2009）使用27個省份的面板數據和系統廣義矩陣方法研究擴張偏向的財政行為是中國式分權的治理模式和預算軟約束相互作用的一個結果。他還認為，中國地方政府在經濟低迷時期奉行擴張主義政策。一個重要原因是中國地方政府解決了“金融約束”的問題。陳志勇、陳思霞（2014）構建了中國省級財政預算約束指數，測度地區財政凈赤字的動態變化作為預算軟約束的近似衡量，得出地方財政預算軟約束普遍存在，制度環境和對地方政府投資的驅動力是影響地方預算約束可能性的重要因素，制度環境存在影響預算約束調整的間接機制。劉叔申（2010）在分析我國預算執行情況的基礎上，研究了國家預算軟約束現象。政府預算未對政府行為施加有效限制。在國家預算的編制和執行中，普遍存在自由裁量行為。汪沖（2014）根據中國31個省區的面板數據，對轉移支付是否誘發地方政府的預算軟約束行為及其外溢范圍以及其與稅收競爭和財政競爭的綜合影響進行了實證研究。轉移支付引發預算軟約束，并且這一現象具有普遍性，同時預算軟約束對財政支出有擴張效應。龔強和徐朝陽（2008）創建了一個簡單的三層動態博弈模型來分析政策性負擔對軟預算約束的影響，并認為企業軟預算約束的最重要來源就是政策性負擔。林毅夫等（2004）通過實證研究分析預算軟約束現象的根源，認為是政策性負擔而不是所有制歸屬導致了軟約束。林毅夫和李志云（2004）將轉型經濟中公司的政策性負擔和軟預算約束視為動態博弈的一部分。當市場競爭達到一定水平時，政策性負擔將不可避免地導致國有企業預算軟約束。在相同的政策性負擔下，私營公司比上市公司更有可能受到軟預算約束。在一個更大的框架下分析了為什么轉型經濟中企業的“政策性負擔”會普遍存在。錢海剛（2009）在介紹國家競爭分析制度時指出，預算外資金的收入，特定的稅收轉移機制和地方政府通過國有公司獲得的間接貸款直接導致地方政府的預算軟約束。軟預算約束增加了地方政府的資源潛力，并扭曲了財政狀況。地方政府激勵措施的權力下放。李尚蒲等（2015）研究得出土地要素和信貸資源構成預算軟約束的資源基礎，地方政府對土地要素和信貸資源利用呈現區域異質性，應硬化地方政府在資源獲取方面的預算軟約束問題，也有對預算軟約束影響及危害的研究。伏潤民等（2008）研究認為財政預算軟約束易于引發地方政府超規模支出，結合非理性的過度借貸和對中國地方政府債務的測算水平，發現地方政府債務水平在各個層面都高于正常水平，嚴重影響了地方經濟的安全運行和可持續發展。廖國民（2009）基于相關文獻及中國的經驗，對預算軟約束的危害進行了分析。

3 預算軟約束產生的原因

3.1 政治激勵因素

在財政分權角度下，中央政府對地方政府官員的考核機制對地方政府行為產生十分重要的影響。地方政府有時過于考慮自己的政績，財政激勵和政治激勵共同決定了地方政府官員的不同行為。中央政府與地方政府之間的關系可以用“委托—代理”理論來解釋，中央政府是委托方，地方政府是代理方。中央政府與地方政府之間存在信息不對稱。中央政府在評估地方政府時主要考慮經濟增長指標。地方政府的晉升規則鼓勵官員只關注短期目標。地方政府不僅將更好地與中央政府的各種估算相匹配，而且還將使各種非貨幣收入最大化，從而使家庭支出最大化。地方政府不顧自身的預算約束大規模進行投資等互動來“遵從”晉升的機制。