疾控機(jī)構(gòu)全面預(yù)算績(jī)效管理體系的構(gòu)建探討

王海芹

[摘 要]2014年8月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)修訂《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，首次將預(yù)算績(jī)效管理納入法律范疇，并確立了統(tǒng)籌兼顧、講求績(jī)效、勤儉節(jié)約、量入為出和收支平衡五大預(yù)算管理原則。2018年9月中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），《意見》指出全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措，要求加快建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。文章探討了疾控機(jī)構(gòu)在預(yù)算績(jī)效管理中存在的問(wèn)題以及構(gòu)建疾控機(jī)構(gòu)全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系的措施。

[關(guān)鍵詞]疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu);全面預(yù)算績(jī)效管理;預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.24.148

1 引言

疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)是我國(guó)公共衛(wèi)生的重要組成部分，承擔(dān)著疾病預(yù)防與控制，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置，疫情及健康相關(guān)因素信息管理，健康危害因素監(jiān)測(cè)與干預(yù)，健康教育與健康促進(jìn)，實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)檢驗(yàn)與評(píng)價(jià)，技術(shù)管理與應(yīng)用研究指導(dǎo)等職責(zé)。2017年10月18日，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出“健康中國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略”，從以治病為中心向以健康為中心轉(zhuǎn)變，從注重“治已病”向注重“治未病”轉(zhuǎn)變，疾控機(jī)構(gòu)得到了更多的關(guān)注，在2020年年初暴發(fā)的新型冠狀病毒肺炎的防控上，疾控機(jī)構(gòu)發(fā)揮了重要作用，有效地阻斷了疫情的大規(guī)模傳播擴(kuò)散。近些年，國(guó)家加大了對(duì)疾控機(jī)構(gòu)資金的投入，實(shí)現(xiàn)這些財(cái)政資金合理使用和優(yōu)化配置，能有效地提升疾控機(jī)構(gòu)的行政管理能力和公共服務(wù)效率。

2 疾控機(jī)構(gòu)預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)容和存在問(wèn)題

2.1 預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)容

疾控機(jī)構(gòu)的預(yù)算績(jī)效管理是以預(yù)算收入和支出為對(duì)象，以財(cái)政預(yù)算在一定時(shí)期內(nèi)所達(dá)到的總體產(chǎn)出和效果為內(nèi)容，以促進(jìn)疾控機(jī)構(gòu)透明、責(zé)任、高效履職為目的所開展的績(jī)效管理活動(dòng)，是預(yù)算管理和績(jī)效管理的充分結(jié)合。這里的“績(jī)”即產(chǎn)出，具備數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效和成本四方面特性;“效”即“效果”，包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益、可持續(xù)影響、社會(huì)公眾滿意度等。

疾控機(jī)構(gòu)作為國(guó)家公益一類事業(yè)單位，收入主要來(lái)源于財(cái)政部門撥款。疾控機(jī)構(gòu)的資金結(jié)構(gòu)由中央資金、省級(jí)資金和單位資金組成。疾控機(jī)構(gòu)的中央資金主要包括擴(kuò)大免疫規(guī)劃項(xiàng)目、艾滋病項(xiàng)目、結(jié)核病項(xiàng)目和慢性病項(xiàng)目等重大公共衛(wèi)生專項(xiàng)資金，食品安全項(xiàng)目、飲用水項(xiàng)目、職業(yè)病健康項(xiàng)目等基本公共衛(wèi)生專項(xiàng)資金; 省級(jí)資金主要包括人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、實(shí)驗(yàn)室管理、設(shè)備運(yùn)行與維護(hù)等保運(yùn)轉(zhuǎn)的資金; 單位資金包括事業(yè)收入，上級(jí)或同級(jí)疾控機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等提供的科研項(xiàng)目合作經(jīng)費(fèi)等。如何加強(qiáng)這些資金的預(yù)算管理、提高理財(cái)質(zhì)量和效率，做到項(xiàng)目支出專款專用，保證效益，基本支出厲行節(jié)約、合理使用，是疾控機(jī)構(gòu)預(yù)算績(jī)效管理的重要內(nèi)容。

2.2 預(yù)算績(jī)效管理中存在的問(wèn)題

2.2.1 全面預(yù)算績(jī)效理念待加強(qiáng)，績(jī)效管理基礎(chǔ)工作待規(guī)范

雖然近年來(lái)，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作不斷發(fā)展進(jìn)步，建立起了涵蓋績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)管理、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，但長(zhǎng)期以來(lái)的傳統(tǒng)預(yù)算方式使基層疾控機(jī)構(gòu)形成重投入、輕管理，重使用、輕績(jī)效的固化觀念一時(shí)難以轉(zhuǎn)變，且以往財(cái)政審查的重點(diǎn)多為預(yù)算資金使用的合法合規(guī)性和預(yù)算資金的執(zhí)行率等基本內(nèi)容，使得疾控機(jī)構(gòu)對(duì)績(jī)效管理重視不夠。此外，基層疾控機(jī)構(gòu)的預(yù)算績(jī)效管理基礎(chǔ)也較薄弱，往往是將預(yù)算管理與績(jī)效管理分成兩個(gè)獨(dú)立的部分：預(yù)算部分由財(cái)務(wù)部門編制，績(jī)效部分由業(yè)務(wù)部門填報(bào)。單位部門沒(méi)有形成相關(guān)制度和工作指南，簡(jiǎn)單的數(shù)字堆砌得到的預(yù)算績(jī)效編制質(zhì)量不高，難以為預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)提供可靠依據(jù)。

2.2.2 財(cái)政支出規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)而效率低下

（1）專項(xiàng)資金的執(zhí)行率低，到了年底專項(xiàng)資金大量結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)，而基本經(jīng)費(fèi)卻不足以支付當(dāng)年款項(xiàng)。究其原因，首先，在于預(yù)算收入和預(yù)算支出未形成配比，在制定年度預(yù)算時(shí)，只考慮預(yù)算支出，對(duì)全盤收支平衡預(yù)估不精準(zhǔn);其次，財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門間未形成有效的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，任務(wù)需求與財(cái)物保障未能同步進(jìn)行，尤其在涉及政府采購(gòu)業(yè)務(wù)時(shí)，更是拉長(zhǎng)了整個(gè)業(yè)務(wù)流程，使本應(yīng)在今年支出的業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)到了下一年度;再次，年度預(yù)算編制不科學(xué)，未經(jīng)充分的調(diào)研和分析，往往是憑借經(jīng)驗(yàn)在上年基礎(chǔ)上簡(jiǎn)單地做增量預(yù)算。資金使用部門年度工作計(jì)劃與預(yù)算資金結(jié)合得不夠緊密，有些業(yè)務(wù)部門資金不足，影響日常工作，而有些業(yè)務(wù)部門資金冗余，造成不必要的浪費(fèi);最后，年度預(yù)算編制不精確，對(duì)政策把握不準(zhǔn)確，對(duì)于市場(chǎng)情況和社會(huì)發(fā)展情況缺乏調(diào)研和了解，且缺乏突發(fā)情況應(yīng)對(duì)機(jī)制，造成年度預(yù)算執(zhí)行不暢，需要多次進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，資金使用過(guò)程加長(zhǎng)，效率降低。

（2）部分資產(chǎn)長(zhǎng)期低運(yùn)轉(zhuǎn)或是閑置。對(duì)購(gòu)進(jìn)的大額資產(chǎn)未建立相應(yīng)的評(píng)估機(jī)制，對(duì)專用設(shè)備的市場(chǎng)更迭估計(jì)不足，購(gòu)進(jìn)設(shè)備后不能完全滿足工作需要，造成資源的浪費(fèi);對(duì)日常使用的資產(chǎn)，如電腦、打印機(jī)等缺少相關(guān)管理規(guī)定，未從全盤考慮通用資產(chǎn)的配置與調(diào)劑，往往是各個(gè)業(yè)務(wù)部門各自請(qǐng)購(gòu)，導(dǎo)致資產(chǎn)冗余、事業(yè)成本增長(zhǎng)。

（3）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施難。績(jī)效評(píng)價(jià)最核心和關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是確定績(jī)效指標(biāo)體系和各指標(biāo)所占的比重，而績(jī)效指標(biāo)的制定是一項(xiàng)復(fù)雜的、技術(shù)性非常強(qiáng)的工作，由于技術(shù)的制約和預(yù)算編制人員的主觀因素，績(jī)效指標(biāo)的選取不能提供評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)所依賴的全面及準(zhǔn)確的系統(tǒng)數(shù)據(jù)。此外，疾控機(jī)構(gòu)大部分工作成果不進(jìn)入市場(chǎng)，無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制確認(rèn)其社會(huì)效益、可持續(xù)影響等，效益指標(biāo)難以量化，從而使得績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不夠客觀準(zhǔn)確。

（4）缺少專業(yè)技術(shù)人員。預(yù)算績(jī)效要求做大量深入、細(xì)致、繁雜的調(diào)查研究和測(cè)算、分析、評(píng)估工作，要求對(duì)從業(yè)人員有較高的甄別、分析和測(cè)算能力，既要熟悉財(cái)務(wù)知識(shí)，也要了解業(yè)務(wù)流程。因此，由普通的財(cái)務(wù)人員兼任預(yù)算編制，往往難以勝任精細(xì)化的預(yù)算績(jī)效編報(bào)和后續(xù)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作。