區域化黨建項目化運作：現狀、問題與對策

趙禎

[摘? 要]

區域化黨建是新形勢下基層黨建的創新形式，是推進基層治理的有效手段。區域化黨建項目化運作是將經濟管理中的項目化管理，運用到區域化黨建工作中的新型工作方法，是創新黨建工作、推進基層治理的現實需要。本文在對上海市M區進行調研的基礎上，論證了區域化黨建項目化運作的發生邏輯，并對區域化黨建項目化運作的具體實施進行了初步探索。

[關鍵詞]區域化黨建;項目化;基層治理

[中圖分類號]? D262? ? [文獻標識碼]? A? ? ? ?[文章編號]? 1009-928X（2021）05-0069-05

自2014年中共上海市委出臺《關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》及6個相關配套文件以來，M區不斷加大區域化黨建探索力度。但在新形勢下，如何創新區域化黨建工作方式方法、推進基層治理，依然是亟待探討的理論和實踐課題。筆者通過對M區各街鎮的深入調研，發現實施區域化黨建項目化運作是促進區域化黨建落實落地落細、深入推進基層治理的重要途徑。目前，區域化黨建項目化運作雖已取得了一定成效，但也暴露了一些問題。為提高區域化黨建項目化運作的實施效果，深入分析問題，并提出解決方案，就成為一項緊迫的任務。

一、區域化黨建項目化運作的發生邏輯

“項目化”一詞源于管理學，通常是指將工作任務和目標變成一個個項目，而后通過項目管理的思路來進行運作，即“把各種知識、技能、手段、技術運用到項目中，以達到期望和需要的過程”。區域化黨建本質上是社會整合，是黨組織對行政、居民區以及駐區各類組織實行政治、經濟、文化等資源的統籌和盤活，是對社區黨建的進一步發展。它突破了基層黨建工作條塊分割的局限性，構建起“條塊結合、以塊為主”的基層黨建分布格局。而區域化黨建項目化運作則是將項目管理模式引入區域化黨建，將區域化黨建的各項工作分解轉化為若干個具體可操作的項目，通過黨建工作規律與管理規律的有效結合，促進區域化黨建工作落實、落地、落細。基于區域化黨建工作的特性，區域化黨建項目化運作的發生邏輯源于內外雙重動力。具體而言：

（一）黨建工作創新的內在要求。習近平總書記多次強調，要主動適應城市社會群體結構和社會組織架構的變化，推進基層黨建工作創新。基于對上海市M區各街鎮的調研，發現盡管M區區域化黨建工作總體上取得了顯著成效，并形成了一批具有代表性的區域化黨建品牌，如區級層面“兩新資源進鄰里中心”、H街道“運動虹橋”系列項目、G街道“人才共育”等。但就目前而言，M區區域化黨建工作中仍存在成員單位參與積極性低、工作效率低下、成員參與被動，以及黨務工作者專業性不足、黨建工作形式化和材料化等問題。這些問題的解決，要通過創新基層黨建工作方法，將區域化黨建工作的各項任務分解轉化為一個個可操作、可管理、可評估的具體項目，并對項目進行全過程監督與管理，進而達到做實、做優、做強的效果。

（二）實現黨建工作與中心工作相結合的必然選擇。黨的十九大報告指出：“偉大斗爭，偉大工程，偉大事業，偉大夢想，緊密聯系、相互貫通、相互作用，其中起決定性作用的是黨的建設新的偉大工程。推進偉大工程，要結合偉大斗爭、偉大事業、偉大夢想的實踐來進行。”這一重要論述闡述了“四個偉大”之間的內在聯系，同時也規定了黨建工作與中心工作深度融合、緊密結合的基本要求。然而，從當前來看，就黨建論黨建、黨建工作流于形式，即黨建工作與中心工作“兩張皮”的現象依然比較普遍。對此，只有在實踐中找到黨建工作與中心工作的結合點，以項目化形式將結合點轉化為具體項目，既推動中心工作的有效落實，又將黨建工作落實落地，才能最終實現中心工作與黨建工作同頻共振、同向聚力。

（三）推進基層治理的現實需要。黨的十九屆四中全會通過的《決定》強調：“必須在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化上下更大功夫。”“治理”一詞源于西學，受西方政治理念影響，具有“將國家權力還歸于民、淡化權威、強調合作治理”的特點，甚至存在“把政黨作為可有可無的變量”的傾向。但是，將治理理論運用于中國的基層治理，就必須把黨重新帶回到治理體系之中，因為黨是推進國家建設與社會發展的核心主體，是推進社會治理的領導力量。區域化黨建作為社會生態環境變化與社會基礎發生改變下的新型黨建模式與基層治理方式，始終堅持黨組織特別是基層黨組織在國家建設與基層治理中的核心主體地位，堅持以黨內治理帶動社會治理。當前，通過區域化黨建將社會治理與黨建工作相結合，將社會治理中遇到的新課題轉化為區域化黨建項目，以項目建設為載體、以項目實施為途徑、以項目管理為抓手，不僅能夠促使區域化黨建工作虛工做實，更能有效解決社會治理中的棘手難題。

二、區域化黨建項目化運作的具體實施

與經濟管理中的項目化運作一樣，區域化黨建的項目化運作也要經過前期評估、項目確立、項目實施、項目管理與監督、項目評估與考核等一系列步驟才能完成。基于區域化黨建自身組織區域化、主體多元化、空間網格化及方法信息化等特性，M區以“三張清單”制度為基礎推進區域化黨建項目化運作。

（一）以“三張清單”為基礎，確立項目。區域化黨建項目化運作以需求清單、資源清單、項目清單“三張清單”制度為基礎和前提，促進區域資源精準對接。一是以民意為基礎，準確把握需求，建立“需求清單”。區域黨建聯席會議辦公室在項目確立前，向區域黨建成員單位下發《區域黨建成員單位需求意向表》，在充分了解成員單位需求的基礎上整合生成“需求清單”。二是以區域化黨建聯席會議為平臺統籌條、塊資源，建立“資源清單”。區域黨建聯席會議辦公室工作人員前期通過基礎梳理、重點走訪等形式，對區域黨建成員單位的共享資源情況進行匯總整理，在此基礎上形成“資源清單”。“資源清單”使黨建工作由“單兵作戰”向“部門協同”轉變，有力推動各級各類黨組織在更大范圍、更廣領域、更深程度的互融共通。三是以資源為基礎，以需求為導向，形成“項目清單”。以“需求清單”和“資源清單”為基礎，在區級、專委會和街鎮分別設立共建項目，使共建項目既能圍繞駐區單位的實際需求，又能對接區委、街鎮有關職能部門的重點工作。2019年M區發布了區域化黨建“三張清單”及“十大核心項目”，其中需求1199個、資源1452個、項目1832個，“十大核心項目”主要聚焦于當年區委區政府的重點工作，體現了黨建引領中心工作的作用。

（二）問題導向與多方聯動相結合，實施項目。M區位于城鄉結合部，區域內駐區單位類型多樣、情況復雜。因此，M區區域化黨建在項目化運作中逐漸形成了村居共建、居（村）校聯建、居（村）企聯建、居民共建等獨具特色的項目類型。例如，H鎮在基本完成農村村民小組的建制撤銷工作后，原住農業人口實現農轉非，分布居住在全鎮的多個居民區，原有村的經濟實體、建制依然存在。但是，農民“上樓”后出現了一系列問題：一方面，村民由單一的村民身份轉變為村民和居民雙重身份，但他們的觀念意識并未發生轉變;另一方面，原來的村干部缺少社區管理經驗，難以轉變工作方式方法。針對這一特殊階段的問題，H鎮著眼“兩塊牌子、兩個班子、一村一居”的實際，實施“村居共建”項目，以解決問題為導向，合理利用區域資源，共促區域發展。又如，W鎮區域內有多所高校，W鎮充分利用這一優勢，積極向高校尋求智力支持，與E高校形成了如博士宣講團進社區、共建聯合黨校、暑期愛心學校、共創文化活動等形式，探索出了“居校聯建”的項目形式。再如，M區“兩新”組織數量眾多，世界500強企業有100多家落戶在此，M區充分利用這一資源優勢，推動“兩新”資源進鄰里中心，開展鄰里歡樂大舞臺等公益活動，形成黨建引領構建的一公里治理服務圈。

（三）以黨建服務中心為平臺，管理項目。項目管理即在項目立項后，對項目實施過程進行跟蹤檢查、全程監督，動態關注項目實施的進度和質量，及時發現和解決問題。M區堅持將政治功能建設與服務功能建設相結合，推進“區—街鎮—居村”三級黨建服務體系建設。在基層、新興領域統籌推進黨建服務站建設，在居村實現站點全覆蓋;在商圈、樓宇、園區、互聯網等領域建立29個站點。區域化黨建項目化推進中的項目管理工作也主要由各級黨建服務中心負責開展。但是，因眾多駐區單位與區域化黨建牽頭單位之間無直接行政隸屬關系，在項目實施過程中難免會出現對項目重視程度不夠、項目執行效率低等問題。為此，各級黨建服務中心通過吸納駐區單位參與聯席會議、吸納駐區單位負責人擔任社區黨委委員，增強駐區單位、單位負責人的責任意識，加強駐區單位和社區的共建共融，推動共建項目落地生根。大體而言，各級黨建服務中心既是區域化項目推進過程中的管理者，又是促進項目落實的協調者和潤滑劑。

三、區域化黨建項目化運作中

存在的問題及其分析

將項目化管理模式引入到區域化黨建工作中，對區域化黨建工作的落實落地起到了較好的促進作用。然而，區域化黨建項目化運作實際上也存在一些不可忽視的問題，具體如下：

（一）項目申報積極性較低。區域化黨建的健康發展離不開駐區單位的積極參與和支持。作為區域化黨建的牽頭單位，街鎮黨委和黨建服務中心所擁有的人力、物力、財力畢竟有限，唯有依靠駐區單位，將不同類型駐區單位的多元化資源整合起來，才能更好地服務社區群眾。實踐中，部分駐區單位參與區域化黨建的積極性主動性較強，積極申報區域化黨建項目，但也有不少駐區單位參與意愿相對較低，不愿參與區域化黨建項目的申報。尤其是部分“兩新”組織，認為區域化黨建不僅要投入人力、物力、財力，而且其往往會影響到自身業務的發展，因此不愿參與其中，甚至表現出一定的排斥心理。

（二）項目缺乏長效性。“項目是為完成某一特定的產品或服務而作出的一次性努力。”換言之，項目具有時間上的短暫性和目標上的指定性。不過，黨建項目畢竟不同于企業項目，黨建項目是否具有長效性將直接關乎區域化黨建能否持續開展。但就目前來看，M區在區域化黨建項目的長效性建設上卻明顯著力不足，大多項目都以活動的形式進行，尤其重視在重要時間節點策劃活動，多以聯辦節日晚會、聯合進行節日慰問等傳統方式展開。實際上，此類活動結束后對老百姓的影響并不大，根本無法維持項目的持久影響。究其原因，受傳統黨建工作行政化的影響，大多數區域化黨建工作的組織者只注重行政上下級之間的條形運轉，認為只要完成上級單位布置的任務就可以，忽視了區域化黨建形勢下的駐區單位之間的橫向合作，導致了對區域化黨建工作中的項目缺乏重視，把項目運轉等同于簡單的開展活動，因此難以形成具有長效性的項目。

（三）共建聯建項目缺乏精準性。區域化黨建運行的一個重要方式，就是以區域化平臺為依托，以共建聯建項目為抓手，服務社區、服務群眾。但調研發現，其實際運轉過程中存在聯建項目不精準等缺陷，駐區單位所能提供的資源與社區或群眾的需求，存在不匹配的問題，有的時候甚至是強行“拉郎配”。這種共建聯建精準性的缺乏，既弱化了駐區單位參與區域化黨建的動力和意愿，也降低了區域化黨建本身的治理成效，甚至有可能使區域化黨建變成一種“搞活動、拍照片、做臺帳”的新形勢下的形式主義。而之所以出現類似問題，實際上是由于區域化黨建牽頭單位未能切實摸清駐區單位、社區、群眾的真正需求，而是單方面為了聯建而聯建，從而使效果大打折扣。

（四）項目評估與考核標準難確立。M區轄區內駐區單位類型多樣、性質復雜。同時，大多數駐區單位和區域化黨建牽頭單位之間沒有直接的隸屬關系，它們參與到區域化黨建之中，通常更多的是源于牽頭單位積極的“感情聯絡”，有時候甚至是依靠領導之間的私人關系來推動。因此，一方面，對于類型復雜多樣的區域化黨建項目本身，難以形成統一的評估標準;另一方面，對于駐區單位參與相關項目的實際成效，難以制定明確的考核評價體系，甚至對一些參與動力和成效明顯不足的駐區單位，也缺乏行之有效的約束機制。

四、進一步推進區域化黨建

項目化運作的對策建議

（一）注重因勢利導，激發“兩新”組織參與積極性。思想是行動的先導，思想上認識不夠甚至“差很多”，行動上自然不積極乃至“差更多”。從這個意義上來講，“兩新”組織之所以在區域化黨建項目申報中積極性不足，是因為他們在思想上還不夠重視。然而，如果僅限于此，即把問題全部歸結到思想認識上，那么，實際上我們就忽視了問題本身以及關鍵所在。與政府機關、國企、事業單位等不同，“兩新”組織參與區域化黨建，不是由于它承載著政治上的任務與要求，而是由其自身的利益所驅動的。換言之，是不是有利于企業的業務發展，能不能促進企業的效益增長，直接決定了“兩新”組織要不要積極參與到區域化黨建之中。因此，在區域化黨建中，必須注重對“兩新”組織的因勢利導，通過其利益訴求的適當滿足和實現，來激發其參與項目申報的積極性和主動性。就此而言，一方面，要變行政思維為服務思維。作為牽頭單位的街鎮黨委以及黨建服務中心，應當首先明確服務駐區“兩新”組織發展是區域化黨建的應有之義，在此基礎上著力突破以自我為中心、僅是落實政治任務的觀念和認知局限，把為“兩新”組織服務納入區域化黨建的議題中，并具體體現在相關項目的設置上，從而在實踐中推動黨的建設與“兩新”組織的業務發展相融合。另一方面，要著力盤活區域內黨建資源。“兩新”組織盡管擁有物力、財力的優勢，但由于工作重心在于業務發展，其人力和精力卻極其有限，這也造成了它們在開展區域黨建項目過程中常常面臨力有不逮的問題，進而影響了積極性。對此，相關牽頭單位則應當注意將駐區單位的多元化資源整合起來并徹底盤活，構建資源可調配、補充的良好局面，對“兩新”組織參與區域化黨建項目形成有力支持和保障。

（二）堅持需求導向，切實增強項目設置精準度。所謂精準，也就是能夠有的放矢。就區域化黨建項目化運作而言，增強項目設置的精準度，關鍵在于以需求為導向，處理好“供”與“需”的關系。實際上，作為M區區域化黨建的一個重要創新舉措，“三張清單”制度已經為此提供了較為科學的解決方案和有力抓手，因為“三張清單”制度的設計初衷即在于，將區域范圍內多元化的資源與需求進行梳理，在明確“資源清單”和“需求清單”的基礎上，形成“項目清單”，從而使資源有去處，需求有回應。而能不能進一步將之真正落地做實，才是更為重要的。因此，基于“三張清單”制度，推動區域化黨建聯建項目精準度的提升，還需注意：一是要深入開展調查研究。調查研究是謀事之基、成事之道，只有對真實情況越了解，定位施策才能越精準。就此而言，區域化黨建聯建項目的設置必須要以深入的調查研究為前提，一方面弄清楚區域內黨建資源的整體情況，另一方面搞明白各駐區單位、居民區、群眾的需求情況，進而形成合理的資源、需求適配方案。二是要創新供需自愿對接機制。“拉郎配”的供需結合方式，不僅低效，而且極易形成供需錯置，造成資源浪費。因此，應當注意探索新的供需對接機制，促進資源供給者與資源需求者的資源對接，在自愿的基礎上形成聯建項目。而街鎮黨委和黨建服務中心等牽頭單位，要轉變為真正的中介者、協調者和潤滑劑，推進項目落地落實。

（三）優化制度設計，探索項目運行的長效機制。盡管“項目”本身具有一定的短期性特征，但并不意味著項目化運作也無法長效，因為“項目”是一個具體的個案，而項目化運作則是一個運動的過程。因此，要克服當前區域化黨建項目缺乏長效性的問題，關鍵在于樹立正確的項目意識，通過科學的制度設計與安排，形成區域化黨建項目化運作的長效機制。就當前而言，關于區域化黨建品牌項目制度的實踐探索，似乎提供了一個切實可行的解決思路。區域化黨建品牌項目制度，即通過“基層探索—總結提煉—街鎮推廣—上級推薦”的方式，樹立一批比較典型且已融入居民日常生活的品牌項目，對于這些項目不再以年度為限進行結項，而是根據實際加大扶持力度，保證其長期存在、接續發展，且持續發揮服務群眾的作用。與此同時，對于那些不宜長期運作、隨著相關問題解決而自然終止的項目，則在項目設置之初就將其納入品牌項目之中來推動，既豐富了品牌項目內容，又克服了長效性不足的問題。

（四）完善考核評估，加強項目全過程監督與管理。一般來說，項目化管理分為前期立項、中期實施、后期考核與評估，這三個階段前后相隨、彼此相依、缺一不可，共同構成全過程的管理閉環。區域化黨建項目化運作，作為項目化管理在區域化黨建領域的具體運用，其基本要素構成理應也如此。然而，由于區域化黨建參與單位類型多樣、性質復雜，至今難以在項目的考核與評估中形成統一的標準，雖然有的街鎮每年會評選轄區內區域化黨建的特色項目，但其考核和評估的依據在于有“特色”，而非項目本身的推進效果。因此，對于區域化黨建項目化運作，仍需進一步探索和完善相關考核評估辦法，以保證區域化黨建成效不斷提高。就當前來看，根據駐區單位類型、級別、人財物資源的掌握情況，分類建立評估考核機制，并根據與該類別相適應的標準進行具體考核評估，是比較恰當的選擇。

項目化運作作為區域化黨建的新途徑和新方法，是新形勢下對黨建工作創新、推進基層治理的積極回應。將項目化管理應用到區域化黨建工作中，使區域化黨建工作有了有力抓手，推進了各項任務的落地落實，進一步提升了區域化黨建工作的水平，有效地推進了基層治理。而區域化黨建項目化運作的意義、地位和作用也將在實踐的過程中更加清晰和彰顯。

作者系上海政法學院組織員、助理研究員

（責任編輯：趙? 菲）