新時代城市基層黨建與社區治理的實踐與展望

栗瀟遠

[摘? 要]

上海市虹口區曲陽路街道近五年來以“全崗通”工作機制為基層治理的抓手，結合實踐中的痛點難點不斷迭代升級。在迎接建黨一百周年的偉大時刻，“全崗通”工作機制在不斷優化和創新的基礎上呈現出以全周期運作為組織框架、全引領黨建為核心價值、全過程民主為治理機制的新特征，彰顯了新時代黨建引領城市社區精細化治理的實踐創新與可行路徑，為人民城市建設提供了可供參考借鑒的“曲陽經驗”。

[關鍵詞]黨建引領;城市基層黨建;社區治理;“全崗通”

[中圖分類號]? D267.7? ? [文獻標識碼]? A? ? ? ?[文章編號]? 1009-928X（2021）05-0074-06

習近平總書記曾指出，社會治理的重心必須落實到城鄉社區。黨的十九屆四中全會對社會治理領域提出了“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”的新要求。在后疫情時代，上海基層黨建正在發生深刻轉型，面對新環境、新使命、新任務及新壓力，需全面貫徹以人民為中心的發展宗旨，落實“人民城市”的發展理念。2015年以來，虹口區曲陽路街道始終堅持以“全崗通”工作機制為抓手，不斷優化升級，先后經歷了從“1.0技能通”“2.0服務通”到“3.0治理通”的模式進階，逐漸形成以全周期運作為組織框架、全引領黨建為核心價值、全過程民主為治理機制的新模式。

一、“全崗通”的探索歷程

2014年，上海市委、市政府發布了關于創新社會治理加強基層建設的“1+6”系列文件，提出探索城市基層黨建和社會治理的時代課題。此后，虹口區委、區政府基于原有的“一點通”框架，對標《中共上海市委、上海市人民政府關于加強本市城市管理精細化工作的實施意見》及其三年行動計劃（2018—2020年）具體要求和虹口區“雙高”發展目標，在提升居委干部素質、打造信息工作平臺和增加社區治理現代元素等方面發力，全面總結了“全崗通”工作機制的相關經驗。

虹口區曲陽路街道的“全崗通”工作機制在2016年上海市委推動社區工作者職業化體系的背景下誕生，圍繞基層社會治理現代化和精細化的目標要求，探索出一系列“好用、管用和實用”的工作辦法。近年來，結合城市治理中出現的難點和痛點問題，曲陽路街道不斷升級居委會“全崗通”工作機制，優化相應工作流程，探索深化“全崗通”工作機制的內涵和外延，實現了從1.0版“一專多能，全崗都通”的干部隊伍“技能通”，到2.0版“不見面辦事、零距離服務”“一人在崗、事項通辦”的基層工作“服務通”，再到3.0版打造“條線部門圍著基層轉”的運作模式“治理通”。

具體來看，發端于2015年的1.0版“技能通”主要以規范化建設為基礎，確立居委會服務清單和標準化流程，同時開展相應的居委干部業務培訓、比賽和考試，提高工作人員實際解決問題的能力。2018年啟動的2.0版“服務通”，積極順應社區治理精細化和智能化發展趨勢，致力于連接線上線下兩個治理空間。線上以“不見面辦事、零距離服務”為目標，通過打造居民網上辦事服務平臺，推出61項政務類和41項生活類服務清單。線下以“一人在崗、事項通辦”為目標，打造“樓組分類治理”，針對樓組的不同形式和特點形成相應職責和服務清單。2019年規劃實施的3.0版“治理通”以全周期運作為著力點，圍繞“條線部門圍著基層轉”的目標，搭建了三級議事協商平臺，推出和實施了“全崗通周周轉”制度，做到“周周有計劃、周周有行動、周周有成效”，致力于實現政府治理和社會自理、居民自治的良性互動，激發社區內生動力，努力打造有活力、有溫度的和諧社區。

這些探索主要體現為以下三個特點：第一，曲陽路街道通過搭建全周期運作的組織框架，基于“周周轉”的組織化運作實現了社區治理精細化、辦理事項清單化、具體問題項目化和服務形式菜單化，形成社區事務處理全流程閉環。第二，借鑒上海城市黨建工作長期實踐中逐漸形成的條塊結合體制機制，以“協作通”創新協同治理模式，打破條塊壁壘，強化各部門為基層服務的工作導向。通過建立聯動調處機制，設立居委會、業委會、物業“三駕馬車”合署辦公。同時，在黨組織牽頭下將社區、社會組織、社會工作者和居民等多個社區治理主體力量動員和匯聚起來，實現社區治理多元協同。第三，通過差異化治理理念下“一居一品、一樓一特、一小區一景觀”的倡議，促成“家園變花園，小區變景區，生人變熟人”的工作目標，不僅實現干部隊伍“圍著社區問題轉、圍著居民需求轉”，而且形成“條線圍著基層轉、街道圍著社區轉、社區圍著居民轉”的良性循環。

當前，虹口區曲陽路街道的“全崗通”工作機制已經成為整個虹口區乃至上海市推進基層治理的“金字招牌”，2018年被民政部公布為“優秀社區工作法100例”之一，2019年被上海市評為十大社區治理創新優秀案例，成為上海推進基層治理的創新品牌。

二、全引領黨建：“全崗通”的價值核心

堅持城市基層黨建工作對基層社會治理的全面引領不僅是社區治理的重要內容，也是落實“全崗通”工作機制的必要保障。曲陽路街道通過發揮街道黨工委和居民區黨組織的主體作用，打造出一個領導基層治理、組織整合資源、服務居民群眾的黨組織戰斗堡壘，形成了“全崗通+全引領黨建”的基本格局。這種格局所彰顯的治理優勢主要通過組織引領、能力引領和機制引領三重路徑得以體現。

（一）優化組織引領，保障黨組織覆蓋面和領導力。“全崗通”堅持將黨組織的主體建設作為治理中心環節，按照“基層有活力，黨員起作用，治理有實效，群眾得實惠”的原則，通過深度覆蓋和整體領導，讓黨組織始終在離群眾最近的地方。

一是強化組織建設，實現黨建全覆蓋。曲陽路街道高度重視黨組織的規范化運作，以“全覆蓋”為目標，在業委會、物業、住宅樓宇大力發展黨建。首先，推進業委會黨組織建設，符合條件的社區“兩委”成員可通過法定程序兼任業委會成員。其次，通過引導物業服務企業積極招聘黨員職工、選派黨建指導員，加強社區物業黨建聯建。最后，按照“支部建在樓上”方針，鼓勵黨員擔任樓組長，將黨員引領效果最大化。

二是發揮街道黨工委和社區黨組織的領導核心作用。曲陽路街道高度重視黨組織體系建設和功能完善，在下轄的24個居民區黨總支中除書記外都配備了黨務工作者。2018年街道建立了黨建工作站，編織黨建聯系圖。同時，充分發揮基層黨組織領導核心和黨員先鋒模范作用，貫徹落實工作責任制，形成“以上帶下、以下促上、貫通聯動、片區支撐、黨員參與”的社區治理良性循環體系。

三是吸納退休黨員，擴展黨組織服務半徑。曲陽路街道將退休黨員視為基層黨建的重要力量之一，吸納其參與社區事務。通過發放告知書、宣傳冊，請文體團隊推薦及居民區黨總支走訪等方式，共排摸出411位離退休黨員干部，成立離退休干部黨支部，為社區治理增添“新鮮血液”。

（二）強化能力引領，提升基層隊伍綜合能力。“賢良之士眾，則國家之治厚”，治理不僅依賴制度，更要靠人來落實。在黨建引領下，“全崗通”3.0版全面提升了居民區干部隊伍綜合素質，將其從“自上而下的管理”轉變為自覺開展“自下而上的治理”，打造出一支符合新時代治理要求的干部隊伍。一是開展頭雁工程，強化對社區黨組織書記和社區主任的培訓。曲陽路街道堅持“明社情”“選好人”“做成事”的方法原則，保障換屆選舉能夠選出“德才兼備”的兩委班子。二是加強制度建設，打造全能型治理隊伍。“全崗通”1.0版的“技能通”強調“一專多能，全崗都通”，高標準塑造工作人員的業務能力。通過創立交叉任職、代理主任等制度，提高干部隊伍能力。“交叉任職”是按照組織程序將符合條件的居委成員與業委會成員之間進行職位互換，以提升社區干部與其他單位的溝通協作能力，樹立全局思維，做到系統規劃。“代理主任”則是由每位居委工作人員輪值當主任，每位代理主任任職兩周，負責牽頭梳理居委日常巡查中發現的問題，及時更新相關數據。三是總結黨員先進事跡，形成示范效應。挖掘形成一批先進典型事跡，依托“四史”宣傳教育，開展“社區之星”主題宣傳活動，不斷擴大先進黨支部和個人的感召力、影響力和知名度，激發干部隊伍爭先創優的熱情。

（三）深化機制引領，形成全員行動的黨建治理平臺。基層黨組織不僅要讓群眾看到、找到，也要在治理中發揮主體和樞紐作用。在“全崗通”工作機制中，黨建引領成為社區治理從“不可能”到“可能”的關鍵推手，構成基層治理的關鍵力量，回應并解決關系人民群眾利益的各種大事、小事，初步實現精細化治理目標。一是合作共建深化黨群聯動。通過“黨組織領導團隊，黨員融入團隊，團隊凝聚群眾”，黨群互動成為“全崗通”治理模式的鮮明亮點，黨員骨干在其中形成了帶動居民參與社區自治的中堅力量。二是統籌協調搭建服務平臺。黨組織充分發揮平臺作用，以項目推進的方式建立居民區黨組織與居委會、業委會、物業公司、社區單位和居民群眾的黨建聯建機制，將不同利益相關方匯聚起來，提供高效便捷的協商渠道，形成社區治理合力。

三、全過程民主：“全崗通”的治理機制

“全崗通”的核心治理機制體現在曲陽路街道自上而下的提案制、約請制、議事協商制，以及包含聯席會議制、居民評議和驗收制等在內的督導制中，這些制度性探索充分彰顯了中國特色社會主義民主的現實基礎和理論內涵，是全過程民主價值的生動體現，也是“全崗通”工作機制得以運轉并取得實際成效的制度保障。

（一）踐行問責制，落實民主聯系和表達。問責制（accountability）是一切民主形式的本質特征和集中體現，也是政治文明的基本形態。曲陽路街道按照“街道圍著社區轉、社區圍著居民轉”工作理念，針對居民區集中反映的亟待解決的難題與街道治理資源匹配間的矛盾，創設了“全崗通”3.0版居民區提案制度，探索出一套將需求和資源精準對接的工作機制。提案制的流程主要包括從提案的早期醞釀到中期上報、審核，再到末端的實施和驗收四方面，形成了完整的流程閉環。

一是突出提案醞釀階段的科學性。居民區黨組織牽頭梳理匯總大調研、12345、信訪等途徑反映的小區突出問題，結合社區代表會議上代表提出的意見和建議，依托居民區物業與環境委員會工作平臺，利用居委會“全崗通”議事會、“兩代表一委員”聯系社區、住宅小區綜合治理聯席會議雙周例會議事協商平臺等進行充分討論，按照“解決”“計劃解決”“留作參考”3類進行梳理和篩選。對擬列入下一年度“解決”類提案，還要填寫“居民區提案項目申請表”，明確人、財、物需求，形成具有可操作性的工作方案。二是強調提案上報及審核階段的可行性。社區自治辦匯總各居民區年度提案報街道專題會議研究，街道專題會議結合現實情況，對于能滿足居民需求、具有可行性的項目予以采納和回復，同時列入年度提案實施庫，指定分管領導、職能科室認領、推進和落實。三是注重提案實施階段的民主性。各職能科室根據所負責的提案需要，在年度預算中安排相應經費和資源。居民區按照住宅小區提出的要求，通過召開居民會議、啟動業主征詢、開展方案公示等保障居民的知情權和參與權，不斷優化提案內容，確保在相關部門的支持配合下提高案件辦理效率，確保該年度內完成提案。四是體現提案驗收階段的回應性。提案項目完結后的成效判定由街道、居民區、業委會、物業公司、社區單位、兩代表共同驗收，并在年底的社區代表會議上通報提案推進及解決情況，充分顯示各參與主體對居民提案內容的落實情況。

提案制的實施貫徹為基層治理注入了強勁動力，推動了基層治理從平臺到行動的轉向，彰顯出“全崗通”工作機制產生的良好實效。曲陽路街道轄區內大部分小區是上世紀80年代建造的售后公房，為了在老舊小區治理中尋找突破口，曲陽路街道黨工委多次開展大調研走訪，通過深化三級聯動調動居民區干部和社區自治力量，推出黨建引領“周周轉”，即周周有計劃、周周有行動、周周有成效的社區治理新模式，發現并解決居民普遍反映但又一直沒有解決的問題。該模式一經推出就顯示出較強的實效性，解決了很多老舊小區的陳年積疴。例如，東五居民區沿曲陽路一側有一塊約300平方米的水泥地，地面斑駁色彩單調，且容易形成積水存在較大安全隱患。在例行提案工作中，居委會和業委會很快將改造此地納入議事日程，在街道的支持下多次進行現場勘察，本著“花錢要少，效果要好”的原則，在物業方的共同參與下對該區域的改造進行了多方論證。經過周密分析和后續施工后，原先泥濘的地面不復存在，取而代之的是一個鋪設彩色橡膠地坪的居民區小廣場，后來成為當地有名的“笑臉廣場”，提升了該小區居民生活的幸福指數。

（二）強化參與制，培育民主管理與協商。基于打造“人人參與、人人負責、人人奉獻、人人共享”的社區治理格局和理念，曲陽路街道將各職能科室和區政府職能部門的派出機構全面融入“全崗通”3.0版，落實好居民民主管理、協商和決策的權利，調動居民參與積極性，有效夯實黨的執政之基。這種厚植居民自我管理、自我決策能力和素養的舉措集中表現為議事協商制和約請制。

一是生動體現民主協商和決策機制。秉承“眾人的事情由眾人商量”的原則，圍繞住宅小區存在的普遍問題，居民區黨組織牽頭，聯合居委會、業委會（無業委會小區由居委會發動業主）、物業公司，有條件的情況下邀請人大代表參與方案討論，制定出本小區“周周轉”項目清單初稿。物業公司提供含人員配置、工作頻次等的“周周轉”長效管理辦法。通過居民會議、業主征詢等方式最終確定本居民區“周周轉”工作項目。例如，玉四居民區有一塊320平方米的健身廣場，由于年久失修出現地磚破損、地面高低不平、積水打滑的問題，無法供居民正常使用，甚至有老人在此摔跤，多年來居民投訴不斷卻遲遲得不到解決。其根本原因在于廣場修繕主體復雜，不僅牽涉到兩家物業公司，還同時涉及兩個業委會，修繕始終難成共識。然而在“全崗通”工作機制的運作下，民主議事協商的精神深入人心。通過街道牽線，兩家業委會經過協商，各出資4萬元。最終，小區健身廣場修繕一新，受到了廣大居民的一致好評。

二是貫徹落實多方參與的約請機制。曲陽路街道通過建立約請制度，強化了居民區在社區管理中主動發現問題、及時處置問題的能力，提升了居民區自主管理的響應度，在民主管理的框架內促進了矛盾的協調和化解。約請范圍一般包括街道各職能科室和區政府職能部門的派出機構，主要涉及公安派出所、市場監督管理所、城管綜合執法中隊、衛生中心等。通過對事前、事中和事后等階段的流程再造，規范化的約請流程促進了民主決策形式與內容的有機統一，從而產生了具有內容效力的管理實績。例如，在居民區黨組織牽頭下，通過約請街道職能科室，按照整治類、建設類、參與類等不同項目特點，落實政府、業委會、物業公司各承擔部分資金的“三個一點”籌資方案，明確各方職責，制定各項目推進計劃，最終撬動和盤活業主沉淀資源和資金，實現資金管理這一基層難題的項目合成和體制重塑。玉四居民區內的曲陽大樓500號地下一層為常年閑置的防空設施，附近居民恰好需要能夠進行公共活動的物理空間。為解決這種“資源錯配與浪費”的現象，使施工改造更加規范通暢，玉四居委干部借“兩代表一委員”的渠道與區人防辦取得聯系，同時針對施工中遇到的難題特別約請街道房管辦、自治辦、平安辦等相關職能部門，為打造地下活動空間提供了多種資源。最終，在街道和區人防辦的共同努力下，閑置的地下一層變成了社區文化活動空間，充分發揮了地域資源潛能，成為創造人民美好生活的幸福之源。

（三）探索督導制，完善民主監督與評價。全過程民主相較于西方選舉民主或代議民主具有較大的優越性，強調居民在非選舉時期仍然享有對管理階層的民主評議、監督和考核的權益，從而超越了那種“一次性消費行為”般的民主游戲。曲陽路街道在這一點上作出了超前探索，將民主評議和監督固化為能夠體現督導力度的系統性制度框架。

一是細化社會測量指標，推進居民驗收制度。在“周周轉”階段工作推進完畢后，實際工作推進成效以居民評議、項目評估等方式進行，嚴格按照“現狀保持、滾動提升”的原則組織街道相關職能科室、區政府職能部門派出機構、居民區黨總支、居委會、業委會、物業公司和居民代表逐項對各項目進行驗收，制作“周周轉”工作紙質和影像資料臺賬并移交給居委會、業委會，作為工作長效評估依據。

二是體現居民參與實效，發揮街、居兩級住宅小區聯席會議作用。進一步拓展住宅小區聯席會議制度的內涵和外延，將“周周轉”由常規工作逐漸升級為特色工作、重點工作。街道聯席會議結合居民區提案上報情況，統籌“周周轉”年度工作進展，負責跨部門工作協調。居民區聯席會議作為小區“周周轉”工作的牽頭部門，支持業委會主動作為，切實幫助物業公司解決難題，激發居民參與積極性。東五居民區作為上世紀80年代曲陽首批高層居住區，許多公共設施需要頻繁地進行維護保養，但作為房屋“養老金”的小區維修基金卻瀕臨30%的法定續籌紅線。為解決維修資金續籌難這個問題，東五居民區成立了由街道黨建辦、自治辦、房管辦、“愛我家”第三方組織和業主代表共同組成的維修資金續集工作小組，多次召開居民區續集維修資金動員暨業主代表聯席會議，在相互溝通和充分理解的基礎上，通過了銀行向業主出具的交納維修資金通知書的方案，要求業主90天內先交納50%的維修資金，否則業委會有權依法向人民法院提起訴訟。業委會全體成員和部分黨支部書記帶頭將維修資金一次性全額繳清，最后總金額達55萬。

三是拓寬民主監督形式，夯實“自下而上”評議制度。曲陽街道民主監督的功能不僅體現為每6個月一次的住宅小區“質價雙提升”工作居民滿意度測評，還體現為居委按照“自下而上”的評價要求對機關事業聯絡員的考核，并且原則上由居民區和片區對聯絡員工作進行評價。在街道指導下，實施和完善了居民對社區居委的評議、社區居委對街道相關部門評議的制度。按照新的服務協議，在物業公司提供服務的6個月內，由街道物管中心、居委會和業委會定期召開相關居民代表座談會，對物業公司提供的物業服務進行居民滿意度測評。例如，玉四居民區為達到物業服務質價相符，不斷創新物業服務路徑。在居民評價的壓力下，小區物業經理多次現場辦公，把存在的問題公開化、透明化，并不斷梳理、優化工作流程。在確定玉四居民區環境清理整治的方案和目標后，居委干部現場采納提案中的合理建議，同時深入研究“經費、人員、技術、規劃”等問題，形成一整套高效率、可復制的工作流程，帶來強勁的工作動能。通過設置“毛垃圾”、建筑垃圾堆放點，由物業公司派專人清運，不到一周的時間清理各類垃圾250余車。最多時，每天安排30名工人在小區作業，一周內共清理綠地6000平方米，清除垃圾12噸。

四、“全崗通”的前景展望

社區治理是鞏固國家治理之基、推動國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑。黨的十八大以來，習近平總書記針對社區管理、社區服務、社區治理發表了一系列重要論述，明確了未來社區發展的目標與方向。2016年，習近平總書記考察南昌市光明社區時強調，社區工作很重要，一是要抓好黨的建設，使黨組織真正成為社區的領頭人，把各方面工作帶動起來。二是要抓好服務，人民群眾的事情就是我們的牽掛，要以問題為導向，力爭實現各種服務全覆蓋，不斷滿足百姓提出的新需求。

民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民要解決的問題的。“全過程民主”作為中國特色社會主義民主政治最鮮明的特征，區別于西方單向度、階段性的民主實踐，具有較強的社會實踐性和理論深度。“全崗通”工作機制作為曲陽路街道貫徹實施黨建引領基層精細化治理的重要抓手，在理念和行動上都彰顯了全過程民主的本質特征，生動踐行了社會主義民主價值取向和制度優勢。各居民區在曲陽路街道的指導下，緊密結合工作實際，創新出一系列“管用、好用、實用”的方法，并對其中具有推廣價值的部分在制度層面加以固化，體現出旗幟鮮明且內涵豐富的“全崗通”之道。

總體來看，虹口區曲陽路街道以“全崗通”工作機制為抓手，一直走在探索黨建引領基層精細化治理新理念、新方法和新制度的道路上，與時俱進又歷久彌新。基層治理的核心是人，“全崗通”工作實效不僅表現在居民區干部和團隊專業化素質的“崗”字上，還展現為基層社區資源整合和基層干部一專多能的“通”字上，更體現為新時代背景下全周期運作、全引領黨建和全過程民主的“全”字上。虹口區曲陽路街道的“全崗通”工作機制探索出一條在特大城區開展黨建引領基層精細化治理的新路，未來也將不斷升級，創造更多有益實踐，打響上海基層社區治理品牌。

本文系教育部人文社會科學專項任務項目“改革開放四十年中國共產黨城市基層黨建的經驗與規律研究”（18JD710020）的階段性成果

作者系復旦大學國際關系與公共事務學院政治學系博士研究生

（責任編輯：周紫檀）