城市更新與產(chǎn)業(yè)升級共生

當(dāng)前，城市更新已被上升到國家戰(zhàn)略，成為未來我國城市發(fā)展的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略舉措。實(shí)施城市更新的內(nèi)涵，是推動城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善和品質(zhì)提升，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式;路徑是開展城市體檢，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理;目標(biāo)是建設(shè)宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市。本期專題聚焦城市更新各個層面，從政策、流程、產(chǎn)業(yè)升級和技術(shù)支持等方面深入解讀，旨在為房地產(chǎn)企業(yè)在城市更新賽道上的長遠(yuǎn)布局和持續(xù)發(fā)展提供參考。

摘要：城市發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型要求告別傳統(tǒng)房地產(chǎn)開發(fā)的大拆大建模式，要走到有機(jī)更新。發(fā)改委主要提了“三區(qū)一村”政策，一是改造一批老舊小區(qū)，要引導(dǎo)發(fā)展社區(qū)便民服務(wù)，通過基礎(chǔ)類、提升類、完善類三個方向改造老舊小區(qū);二是改造一批老舊廠區(qū)，不是一拆了之，而是將“工業(yè)銹帶”改造為“生活秀帶”、雙創(chuàng)空間、生活產(chǎn)業(yè)空間和文化旅游場地;三是改造一批老舊街區(qū)，引導(dǎo)商業(yè)步行街、文化街、古城古街打造市民消費(fèi)的升級載體，發(fā)展新型文旅商業(yè)消費(fèi)的集聚區(qū)。同時還要改造一批老舊樓宇。

關(guān)鍵詞：發(fā)現(xiàn)價(jià)值;提升價(jià)值;尊重規(guī)律

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1001-9138-（2021）09-0010-13 收稿日期：2021-08-03

作者簡介：秦虹，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院城市更新研究中心主任。

城市更新是我國未來城市發(fā)展的一個重大戰(zhàn)略舉措。去年中央十九屆五中全會首次提出實(shí)施城市更新行動，可以看到在隨后的中央經(jīng)濟(jì)工作會上，把城市更新行動放在了擴(kuò)大內(nèi)需的這個戰(zhàn)略基點(diǎn)之中。所以城市更新在未來中央政策層面上要求應(yīng)該是很高的，雖然文字中提出的是實(shí)施城市更新行動，但它實(shí)際上是作為一個戰(zhàn)略推出的。在理解城市更新行動這個問題上，住建部的王蒙徽部長做出了精準(zhǔn)的闡釋：“實(shí)施城市更新行動，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央準(zhǔn)確研判我國城市發(fā)展新形勢，對進(jìn)一步提升城市發(fā)展質(zhì)量作出的重大決策部署。”“實(shí)施城市更新行動的內(nèi)涵，是推動城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善和品質(zhì)提升，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式;路徑是開展城市體檢，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理;目標(biāo)是建設(shè)宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市。”也就是說，實(shí)施城市更新行動是中央作出的一個重大決策部署，它是一個戰(zhàn)略層面的定位，而不是某一個行業(yè)、某一個領(lǐng)域要怎么做的問題。因此《第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》里面提出的實(shí)施城市更新行動的第一句話非常重要，這就是“加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式”。我們可以思考一下，過去的城市發(fā)展方式是什么？今后要如何轉(zhuǎn)變？過去幾十年來的城市發(fā)展方式，主要是依靠房地產(chǎn)開發(fā)的發(fā)展模式，所有城市不斷地?cái)U(kuò)張邊界，通過政府征地、招拍掛、賣地，開發(fā)企業(yè)買地、蓋房子、賣房子，不斷地?cái)U(kuò)大城市邊界。所以城市外圍擴(kuò)張的發(fā)展大都是靠房地產(chǎn)開發(fā)推動的，這個推動力度非常強(qiáng)大。見圖1。

2018年和1981年相比，我國城鎮(zhèn)的常住人口是4.1倍，在同一個時期中國城市的建成區(qū)面積是7.89倍。建成區(qū)不是指城市規(guī)劃區(qū)，也不是指城市的行政管理區(qū)，建成區(qū)是城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒上公布的，是指建筑連接成片，基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全的地區(qū)，可以說是完全的城市化地區(qū)，城市化的擴(kuò)張速度比人口增長速度快了1倍。近幾年，東部地區(qū)的城市由于土地面積的限制，擴(kuò)張的速度放緩了，但是，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看到的是中西部地區(qū)還有很多城市依然在保持原有的速度向外擴(kuò)張，但城市的人口卻是減少的。

城市不斷地?cái)U(kuò)張，那內(nèi)部是怎么發(fā)展的？大部分也是拆除重建，大拆大建，城中村、舊城區(qū)、棚戶區(qū)、老工業(yè)區(qū)全部拆除了，通過房地產(chǎn)開發(fā)，建設(shè)了高樓大廈。過去，無論是外部的擴(kuò)張還是內(nèi)部的發(fā)展，城市主要是靠房地產(chǎn)開發(fā)推動的。當(dāng)然，這里有利有弊。中央下決心要改變過去城市發(fā)展的方式，我認(rèn)為就是不再依賴房地產(chǎn)開發(fā)推動城市的發(fā)展。未來城市的發(fā)展要通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)，先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等，通過產(chǎn)業(yè)的提升和發(fā)展，以現(xiàn)金流獲得稅收來支持城市的財(cái)政，不是靠房地產(chǎn)，而是要靠產(chǎn)業(yè)，這個方向是非常清楚的。所以在“十四五”規(guī)劃和2035遠(yuǎn)景目標(biāo)建議中有一句非常重要的話，就是讓房地產(chǎn)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。

在大城市，未來大的方向是老舊小區(qū)改造和大力發(fā)展租賃住房，特別是保障性租賃住房，解決大城市年輕人、新市民住房困難不是再靠過去房地產(chǎn)開發(fā)賣房子來解決住房問題，更多的是靠租賃。那租售比不合理，企業(yè)不愿意建，年輕人租不起怎么辦？應(yīng)該看到，最近中央提出了關(guān)于大力發(fā)展保障性租賃住房的實(shí)施意見，給出了一系列財(cái)政、稅收、金融等方面政策的支持，包括通過五大渠道來解決保障性租賃住房的供給問題，提出六大金融支持方向等。城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變要求地方政府規(guī)劃管理也要發(fā)生變化，過去規(guī)劃管理都是針對新建的，全部都是適應(yīng)房地產(chǎn)開發(fā)、土地招拍掛模式的，未來的規(guī)劃管理要從重視新建到重視存量更新。

“十四五”時期是房地產(chǎn)行業(yè)固優(yōu)拓新轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，“固優(yōu)”就是“十四五”期間還有新建空間，企業(yè)要保持過去的創(chuàng)新優(yōu)勢，“拓新”就是同時必須考慮轉(zhuǎn)型發(fā)展。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到了63.89%，城鎮(zhèn)常住人口9億人，這意味著，我國真實(shí)的城鎮(zhèn)化率比我們每年抽樣調(diào)查的城鎮(zhèn)化率快了2.3個百分點(diǎn)。我國每年的抽樣調(diào)查表明，2019年我國的城鎮(zhèn)化率是60.6%，按照一年1個點(diǎn)的話，2020年應(yīng)該是61.6%，但實(shí)際上是63.89%。國家做“十四五”規(guī)劃，預(yù)期到2025年中國的城鎮(zhèn)化率達(dá)到65%，但七普數(shù)據(jù)出來了，告訴我們到2025年中國的城鎮(zhèn)化率可能會達(dá)到70%。根據(jù)城鎮(zhèn)化的納瑟姆曲線定律，當(dāng)一個國家城鎮(zhèn)化率低于30%的時候這個國家是農(nóng)業(yè)社會，城市發(fā)展速度非常緩慢，達(dá)到了30%以后開始快速增長，我國在改革開放之后，特別是近30年，都是在城市快速增長時期，所以我國從1995年開始，每年新增城鎮(zhèn)常住人口超過1000萬人，2000年后每年新增城鎮(zhèn)常住人口超過了2000萬人，2019年是1500萬人。那么快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程到什么時候開始放緩呢？就是70%以后就會放緩。這就意味著“十四五”非常關(guān)鍵，“十四五”末我國的城鎮(zhèn)化就會達(dá)到了70%的拐點(diǎn)。所以房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)固優(yōu)拓新轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期就是這五年，能不能轉(zhuǎn)型成功這五年非常關(guān)鍵。

城市發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型要求我們告別房地產(chǎn)開發(fā)那種傳統(tǒng)的大拆大建的模式，要走到有機(jī)更新。發(fā)改委主要提了“三區(qū)一村”政策，一是改造一批老舊小區(qū)，要引導(dǎo)發(fā)展社區(qū)便民服務(wù)，通過基礎(chǔ)類、提升類、完善類三個方向改造老舊小區(qū);二是改造一批老舊廠區(qū)，不是一拆了之，而是將“工業(yè)銹帶”改造為“生活秀帶”、雙創(chuàng)空間、生活產(chǎn)業(yè)空間和文化旅游場地;三是改造一批老舊街區(qū)，引導(dǎo)商業(yè)步行街、文化街、古城古街打造市民消費(fèi)的升級載體，發(fā)展新型文旅商業(yè)消費(fèi)的集聚區(qū)。同時還要改造一批老舊樓宇。“一村”就是城中村，未來如果城市里還有一些拆建的空間的話，可能就是指一部分城中村，它是在政府引導(dǎo)下，讓工商資本與農(nóng)民集體合作共贏的發(fā)展模式。即使深圳，現(xiàn)在城中村也已經(jīng)不走全部拆除的道路了，未來城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型告別房地產(chǎn)開發(fā)，從過去的大拆大建走到城市的有機(jī)更新。有機(jī)是說保留城市原來的傳統(tǒng)、文化、機(jī)理，就是指原來的城市還是活著的，特色仍然保留，但它要在過去的舊的基礎(chǔ)上煥發(fā)新的活力，主要是通過產(chǎn)業(yè)迭代升級。

中央提出城市更新行動僅僅半年的時間，地方政府的響應(yīng)非常積極，可以看到今年3月《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》已經(jīng)出臺，深圳早在2009年就有城市更新辦法，2015年就有條例。其他幾個城市的辦法和條例都是新出的，例如成都4月份出臺了《成都市城市有機(jī)更新實(shí)施辦法》，6月北京出臺了《北京市關(guān)于實(shí)施城市更新行動的指導(dǎo)意見》，重慶市出臺了《重慶市城市更新管理辦法》，天津市出臺了《天津市老舊房屋老舊小區(qū)改造提升和城市更新實(shí)施方案》。這樣的地方支持政策非常重要，因?yàn)槌鞘懈码x不開“三個支持”，一個是地方政府的政策支持，如果沒有地方政府的支持城市更新沒有辦法實(shí)施，過去跟城市建設(shè)有關(guān)的所有政策基本上都是針對新建的，對存量怎么改，一個舊空間“內(nèi)”能不能加層，“外”能不能加高，用途能不能改變，土地年限能不能延長，改造完了能不能驗(yàn)收通過，過去很多城市都沒有管理辦法，所以政府的政策支持非常重要。

地方政府對城市更新的支持體現(xiàn)在四個方面。（1）在涉及居住區(qū)的更新方面，主要是把城市更新和地方的宜居宜業(yè)緊密結(jié)合。（2）在涉及環(huán)境更新方面，主要是與提高城市承載力緊密結(jié)合，包括城市交通體系建設(shè)、生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和優(yōu)化。（3）在涉及文化更新方面，主要是與城市的歷史文化場景營造緊密結(jié)合。（4）在涉及產(chǎn)業(yè)更新方面，主要是老城片區(qū)更新與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級緊密結(jié)合。

地方政府通過實(shí)施意見、管理辦法、條例給予存量更新改造的具體的土地和規(guī)劃的政策支持，這些支持對企業(yè)參與城市更新才是非常重要的，可以保證企業(yè)能夠合法、合規(guī)地從事城市更新實(shí)踐。從具體政策上看，例如功能混合，北京提出老舊樓宇允許功能混合用途兼容，鼓勵地下空間的應(yīng)用;成都提出利用既有建筑發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)，實(shí)施用途的兼容使用。過去土地是單一用途，現(xiàn)在允許在一個樓里、一個片區(qū)里用途的混合使用。存量的更新有一個經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的模型，如果城市存量更新讓所有投資企業(yè)都有投入無產(chǎn)出的話，這是不可持續(xù)的，所以我們可以看到這些地方政府在容積率的獎勵，容積率的提升，不計(jì)容方面都給了具體的政策，這是具體地對城市更新行動的政策支持，非常可貴。

除了政策支持之外，還需要金融的支持。

第三個是需要企業(yè)的專業(yè)化能力的支持。企業(yè)最重要的專業(yè)化能力是在更新中如何引入和導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)。城市未來的發(fā)展，要告別房地產(chǎn)開發(fā)模式，要依靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時，城市更新也必須注重產(chǎn)業(yè)的支持。在城市存量中，怎么發(fā)現(xiàn)低效資產(chǎn)，打造新空間，引入新產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造新生態(tài)，帶來新消費(fèi)，從過去的低效資產(chǎn)能夠獲得更高的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出，取得長久的經(jīng)營收益和投資回報(bào)，這是一個專業(yè)化非常強(qiáng)的事情。

發(fā)現(xiàn)價(jià)值，提升價(jià)值是企業(yè)的專業(yè)化能力。在這個過程中，更新后會有這么好的租金，跟引入的業(yè)態(tài)、產(chǎn)業(yè)的注入有很大的關(guān)系。可以看到，所有成功的城市更新都離不開如何布局、引入和升級產(chǎn)業(yè)。廣州恩寧路永慶坊依靠引入的文化產(chǎn)業(yè);愿景的老舊小區(qū)改造靠導(dǎo)入生活服務(wù)型的產(chǎn)業(yè);上海的上生新所導(dǎo)入的是創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，將企業(yè)從蓋房子營造空間到生活方式的營造。

所以，城市更新最考驗(yàn)企業(yè)的專業(yè)化能力，它和房地產(chǎn)開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)化的推動完全是不一樣的。企業(yè)的專業(yè)化能力包括五個方面：（1）科技為力;（2）產(chǎn)業(yè)為核;（3）文化為魂;（4）設(shè)計(jì)為美;（5）運(yùn)營為要，見圖2。

產(chǎn)業(yè)為核，第一要注重產(chǎn)業(yè)升級，或者是業(yè)態(tài)的升級。沒有絕對落后的產(chǎn)業(yè)，只有落后的技術(shù)環(huán)節(jié)。要么是升級產(chǎn)業(yè)，原來的制造業(yè)變成科創(chuàng)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè);要么是產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的升級，將過去傳統(tǒng)的制造業(yè)變成現(xiàn)代制造業(yè)，傳統(tǒng)辦公變成現(xiàn)代辦公。第二是構(gòu)建產(chǎn)業(yè)生態(tài)，緊緊圍繞當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級的需求來配置，突出特色和現(xiàn)代，光有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)還不行，還需要構(gòu)建有效的產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈;第三是兼顧生產(chǎn)和生活，光有生產(chǎn)型產(chǎn)業(yè)還不行，現(xiàn)在要打造復(fù)合功能區(qū)，既有生產(chǎn)，又有生活，提供宜居宜業(yè)宜人的新空間，滿足現(xiàn)代人對居住、生活、消費(fèi)、社交、文化、休閑、健康體驗(yàn)等多元需求。現(xiàn)在一些90后的特點(diǎn)是收入不高，消費(fèi)不低，他們不滿足兩點(diǎn)一線，而是要豐富、多元、個性化的生活，所以，要有生產(chǎn)型產(chǎn)業(yè)，同時要配上生活型、服務(wù)型產(chǎn)業(yè)，這個地方才能真正有生命力。

筆者認(rèn)為，中央提出的實(shí)施城市更新行動，它不是運(yùn)動，所以我們要尊重規(guī)律。檢驗(yàn)一個地方城市更新是否成功，唯一的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)就是能不能做到“引人、聚人、留人”，見圖3，做到在經(jīng)濟(jì)上更有活力，空間上更有品質(zhì)，文化上更有魅力，生活上更加豐富，居住上更有尊嚴(yán)，環(huán)境上更綠色、安全和可持續(xù)。如果我們做了城市更新，投入了大量資金，舊的地方變新了，但是本地人不去，外地人也不來，這種更新其實(shí)是無效的投資。當(dāng)然，人的背后就是產(chǎn)業(yè)，所以城市更新是行動，但不是運(yùn)動。非常地期待各個專業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)家能夠投入到城市更新這樣一個新的賽道里，為城市的高質(zhì)量發(fā)展作出貢獻(xiàn)，使城市更新行穩(wěn)致遠(yuǎn)。