農村閑置宅基地盤活利用現狀及對策建議

梁紅華

摘 要：農村閑置宅基地和閑置住宅的盤活利用是新時代中央深化農村改革的重大理論創新和制度創新。為此，肥西縣開展了農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用試點工作，落實各項部署，積極進行盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅有效途徑及政策措施的探索實踐，取得了一定的成效和經驗。該文以肥西縣農村閑置宅基地和農房盤活利用4個試點村為例，總結了試點村閑置宅基地盤活利用現狀，分析了存在的問題與制約因素，并提出了農村閑置宅基地盤活利用的對策建議。

關鍵詞：農村閑置宅基地;盤活利用現狀;做法;問題;建議

中圖分類號 F323? 文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2021）19-0101-06

宅基地是農村村民用于建設住宅及其附屬設施的集體建設用地，包括住房、附屬用房和庭院等用地[1]。農村宅基地和住宅是農民的基本生活資料和重要財產，也是農村發展的重要資源。積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作，對于增加農民收入、促進城鄉融合發展和推動鄉村振興具有重要意義[2]。近年來，隨著統籌城鄉發展和推進城鄉一體化建設進程的加快，大量的農村人口向城市轉移，農村宅基地和住宅閑置浪費日益突出，已成為一個較為普遍的問題，引起了社會各界的廣泛關注。2018年中央1號文件明確提出，“深化農村土地制度改革，扎實推進房地一體的宅基地使用權確權登記頒證，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。本文主要介紹了肥西縣開展農村閑置宅基地和閑置農房盤活利用試點村工作情況，總結了試點村的做法與經驗，并針對存在的問題提出了相應的對策建議，以期對推動農村閑置宅基地和閑置農房盤活利用提供參考。

1 文獻綜述

關于農村閑置宅基地和閑置農房的盤活利用方面的研究，近幾年來，學界的專家學者主要關注以下3個方面的問題：

1.1 盤活利用閑置宅基地，要深化宅基地“三權分置”改革 鄭風田認為，我國農村宅基地數量龐大，但目前仍處于閑置、低效使用狀態，通過宅基地“三權分置”改革，從而成功激活數百萬億的農村宅基地市場，不但可以破除城鄉二元結構、讓城鄉走向融合，而且可以讓鄉村獲得城市社會資本，可以止住衰敗、走向振興[3]。邱方榮等認為，推動宅基地“三權分置”改革，要著眼于閑置宅基地和閑置農房的適度流轉和盤活利用，在落實宅基地集體所有權的前提下，抓住讓宅基地農戶資格權獨立化這個關鍵，突出將宅基地使用權轉型純化為典型用益物權，在宅基地上賦予社會主體有保障的土地權利，形成集體、農戶、社會主體共享宅基地權利群的格局，實現宅基地的身份性居住保障功能和物權性財產性功能的分離[4]。吳郁玲等認為，在當前中國農村宅基地產權制度尚不完善的背景下，宅基地確權是保障農戶權益、促進農村閑置宅基地合理流轉的重要舉措[5]。

1.2 推動閑置宅基地盤活利用，要完善政策保障措施 孔祥智認為，中國地域差距大，每一類地區面臨的問題完全不同。宅基地制度改革必須謹慎推行，在優化農村宅基地資源配置的同時，給外出打工的農村勞動力留有退路[6]。方丹萍等研究認為，影響宅基地退出意愿的主要因素是對宅基地的補償方式不滿和缺少在城鎮生活可持續生計的安全感，完善宅基地退出補償方式和提升社會保障水平對提升宅基地退出意愿和宅基地有效利用有很大意義[7]。劉俊杰等認為閑置宅基地退出的配套制度不健全，從試點實踐看，村集體普遍沒有足夠的財力支持宅基地退出，試點地區的普遍做法是通過城鄉增減掛鉤等措施籌集資金用于收儲退出宅基地。目前試點地區探索宅基地退出補償標準的制定，多是從宅基地居住功能出發，沒有全面認識宅基地的生產生活功能，也即居住功能以外的價值[8]。

1.3 建立公共平交易平臺，有利于促進閑置宅基地規范流轉 張亞婕認為，農村宅基地的大量閑置是工業化進程的必然結果，建立健全閑置宅基地使用權收回制度、規范宅基地流轉市場、建立公開的宅基地交易平臺成為盤活閑置宅基地的一個重要手段[9]。謝娜等認為，農村宅基地使用權制度缺失，農村宅基地界定不明確和產權不明晰，閑置宅基地重新利用缺乏激勵機制，沒有一個完善的體制和平臺，難以促進閑置宅基地的流轉利用[10]。鄭風田認為，目前我國的農村土地普遍存在主體虛位、主體混亂問題，未來應該確權發證、明確農民的權益，在此基礎上建設產權交易市場，放活宅基地使用權流轉，喚醒農村的沉睡資本[3]。

在實施鄉村振興背景下，允許宅基地使用權流轉，盤活農村閑置宅基地和閑置農房，既提高了宅基地的資源利用率，又能增加集體經濟組織和農戶的共同利益。近年來，肥西縣縣域經濟發展勢頭強勁，農村人口向城鎮轉移加快，宅基地閑置現象較為普遍。根據安徽省開展農村閑置宅基地和閑置農房盤活利用試點的要求，在全縣選擇5個不同類型具有代表性的村開展試點，總結分析試點工作的做法與存在的問題等，提出對策建議。

2 肥西縣農村閑置宅基地盤活利用試點單位現狀

肥西縣位于合肥西南、巢湖之濱，縣城與合肥市無縫對接，基礎設施良好，交通便捷，旅游資源豐富，生態環境良好。總面積1695km2，戶籍人口83.8萬人，戶籍戶數37.1萬戶，現轄4鄉8鎮4園區，242個村居。自2009年連續11年躋身全國百強縣，縣域經濟基本競爭力躍居全國百強第48位，在全省率先全面建成小康社會。肥西縣作為安徽省農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用18個試點示范縣之一，按照穩慎推進的原則，堅持試點先行，結合實際，選取紫蓬山旅游開發區管委會張老圩村、紫蓬鎮新農村、山南鎮荷沖村、柿樹崗鄉新街社區等5個經濟、社會及自然條件差異的鎮村開展試點。本文選擇其中4個試點村，通過調查分析試點工作推進情況，總結工作取得的成效及存在的問題，提出對策建議。

2.1 試點鄉鎮和村的基本情況 從4個試點村所在的鄉鎮經濟發展和地理位置來看，紫蓬鎮、紫蓬山管委會經濟較發達，交通便利，近城區區位優勢明顯。紫蓬鎮位于紫蓬山北麓，生態環境優美;紫蓬山管委會更是坐擁4A級紫蓬山國家森林公園風景名勝區，具有獨特的旅游資源。柿樹崗鄉和山南鎮離縣城較遠，主要以農業經濟為主，區位優勢不明顯，近年來立足鄉村旅游，發展休閑觀光農業帶動發展。4個試點鄉鎮的區域面積、戶籍、人口等基本情況見表1。