偉大創造的實踐歷程

王敏　楊靜

在一個國家的各種制度中，政體是關鍵環節。“一定的社會階級取何種形式去組織那反對敵人保護自己的政權機關。沒有適當的政權機關，就不能代表國家。”[1]可見，以什么樣的思路來謀劃和選擇什么樣的政治制度，關系著國家的前途和命運。

習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中指出：“在中國實行人民代表大會制度，是中國人民在人類政治制度史上的偉大創造，是深刻總結近代以后中國政治生活慘痛教訓得出的基本結論，是中國社會100多年激越變革、激蕩發展的歷史結果，是中國人民翻身作主、掌握自己命運的必然選擇。”[2]為什么說在中國實行人民代表大會制度是人類政治制度史上的偉大創造？這個偉大創造是怎么得來的？我們不僅要知其然，也要知其所以然。

歷史是最好的教科書。站在“兩個一百年”的歷史交匯點，考察中國共產黨創造人民代表大會制度的歷史，重溫黨帶領中國人民篳路藍縷探索“民主新路”，浴血奮戰尋求民族獨立國家富強的奮斗歷程，對于我們更好地認識和把握人民代表大會制度，堅持和完善人民代表大會制度，堅持中國特色社會主義政治制度，堅持“制度自信”，鞏固執政根基，發展政治文明，具有深遠而重要的歷史意義和現實啟迪。

一、中國共產黨成立之初對政權的主張和探索——以敢為人先的首創精神踐行先進理論指導下的革命實踐

中國共產黨成立之時，中國處在北洋政府統治之下，資產階級議會制度在中國已經實行了十年，國內政局卻一片混亂。“風雨如晦，雞鳴不已。”1916年新文化運動興起，在中國社會掀起了生氣勃勃的思想解放潮流，為馬克思主義的傳播培植了思想土壤。1917年“十月革命一聲炮響，給我們送來了馬克思列寧主義”。1919年爆發的“五四”運動，進一步促進了馬克思主義在中國的傳播，為新興的政治力量——中國工人階級登上歷史舞臺創造了條件。1921年中國共產黨的創建，成為一件“開天辟地的大事變”，從而深刻地改變了中國的歷史進程，改變了中華民族的前途和命運。

1.黨成立之初的政權主張

中國共產黨成立之初，政權問題還只是一個概念，存在于黨的綱領中。但這個概念明確把“蘇維埃管理制度”和“社會革命”寫入自己的政治綱領：“我們黨承認蘇維埃管理制度，把工人、農民和士兵組織起來，并承認黨的根本政治目的是實行社會革命。”[3]由于黨成立之初中國工人階級的力量還比較弱小，不能單獨承擔起領導中國社會革命的使命和責任，在斯大林和共產國際有關中國革命階段論的指導下，黨這一時期的主要任務，就是在中國國民黨的領導下，組成反帝國主義的統一戰線和“工人、農民、知識分子和城市平民的革命聯盟”，支持國民黨武裝奪取國家政權。

1923年1月26日，飽受帝國主義和北洋軍閥排擠打壓之苦的孫中山，決定“以俄為師”，接受共產國際和蘇聯援助。但是在實行什么樣的國家制度問題上，他不認可蘇維埃制度，堅持以其倡導的“三民主義”學說和所創設的“五權憲法”政體來挽救中國。他在《孫文越飛聯合宣言》中提出：“孫逸仙博士認為共產組織甚至蘇維埃制度，事實上均不能引用于中國，因中國并無可使此項共產主義或蘇維埃制度可以成功之情形存在之故。此項見解，越飛君完全同意。”[4]明確表明了雙方對中國革命以及革命政權的態度。

2.黨領導工農運動蘊育了政權的萌芽

中國共產黨成立伊始，便闡明了黨是無產階級中最具有革命精神的分子所組成的政黨，是為“無產階級奮斗的政黨”。黨成立后在城市致力于組織領導工人運動，在農村致力于組建農民協會發起農民運動。1921年8月，黨公開成立了工人運動的總機關——中國勞動組合書記部，出版《勞動周刊》，舉辦工人學校，組織產業工會，開展罷工斗爭。在黨的領導下，以1922年1月香港海員罷工為起點，1923年2月京漢鐵路工人罷工為終點，掀起了中國工人運動的第一次高潮。在這13個月里，全國發生大小罷工100余次，參加人數在30萬以上，充分顯示了黨的組織力和工人階級的政治力量[5]。

黨在集中力量領導工人運動的同時，開始到農村開展農民運動。1921年9月，黨組織召開浙江蕭山衙前農民大會，成立了中國第一個新型農民組織。1922年7月，彭湃在廣東海豐秘密成立了第一個農會，到次年5月，廣東海陸豐等縣很多地方都建立了農會，會員達到20多萬人[6]。黨致力于工農運動的舉措，擴大了黨在全國的政治影響力，為組織工農群眾開展工農革命、創建工農政權機構準備了一定的條件。

3.黨在革命實踐和探索中所顯現的本質特征

1924年1月，中國國民黨第一次全國代表大會在廣州舉行，大會正式確認了中國共產黨員以個人身份加入國民黨的原則，標志著第一次國共合作的形成。國共合作后，年輕的中國共產黨積極投身于革命，在工農運動和政權探索實踐中，充分彰顯了黨作為中國無產階級先鋒隊最鮮明的本質特征。

一是年輕而有朝氣，敢為人先。出席中共“一大”的13位代表平均年齡28歲：毛澤東28歲，最年長者何叔衡45歲，最年幼者劉仁靜19歲。領導省港大罷工運動的蘇兆征39歲，領導海陸豐農民運動的彭湃31歲，領導上海第三次工人武裝起義的周恩來29歲。大革命失敗前后犧牲的黨的早期領導人和著名工運、農運、青運領袖：羅亦農烈士26歲，趙世炎烈士26歲，陳贊賢烈士31歲，張太雷烈士29歲，陳延年烈士29歲，陳喬年烈士26歲，夏明翰烈士28歲……因其年輕，所以慷慨，“為有犧牲多壯志，敢教日月換新天”。

二是思想解放，敢于探索真理。借鑒蘇俄革命實踐經驗，運用馬克思主義先進理論武裝起來的中國共產黨，堅定站在勞苦大眾一邊，敢于打破一切思想束縛，破除頭腦中的陳舊觀念，通過組織罷工工人代表大會、農民大會等形式，在勞苦群眾中傳播翻身當家作主人的思想種子，組織工農大眾起來鬧革命，創建了罷工委員會、農民協會等組織，并賦予其一定的政權職能，催生了人民民主政權的萌芽。后來在第一次國共合作破裂、大革命失敗之際，也是黨建設性地提出了“槍桿子里面出政權”的口號，并矢志不移地為之流血奮斗。

三是實事求是，善于實踐創造。黨在革命斗爭中不僅“無法無天”勇于斗爭，而且根據實際斗爭需要“開天辟地”建章立制，一切皆為了實現真正的人民當家作主。例如，黨領導省港罷工工人代表大會和罷工委員會，英勇無畏地站在了反帝愛國斗爭的第一線，以群眾組織的形式自主執行了政權機關的一些職能，對港澳殖民當局采取了罷工、封鎖等各種制裁措施，制定了懲治破壞罷工的法規，建立了革命法庭，成為實際上的臨時“工人政府”。這時期黨在農村建立的農民代表大會和農民協會，也一樣成為了實際上的“農民政權”。“一切權力歸農會”口號的提出和實現，充分證明了這一點。黨在革命斗爭的實踐和探索中表現出來的這些特征，貫穿于黨的整個政權建設史。

二、土地革命時期仿照蘇聯模式建立中華蘇維埃代表大會制度——第一次國共合作失敗后黨走上獨立建政之路

蘇維埃一詞原為俄文COBET的漢語音譯，意思為“代表會議”或“會議”[7]，是俄國十月革命后創建的無產階級專政政權的組織形式——工農兵蘇維埃（工農兵代表大會）。蘇聯成立后，蘇維埃制度成為社會主義制度的組成部分和重要標志，并為后來的社會主義國家所模仿。仿照是最好的學習方式之一。經過大革命血與火的洗禮后，在共產國際的指導下，中國共產黨仿照蘇聯模式建立了中華蘇維埃代表大會制度，在中國實行了工農聯盟的民主專政，作出了創建工農民主共和國的制度選擇。這是中國共產黨人建國治國的偉大嘗試，在中國歷史上寫下了劃時代的光輝篇章。

1.大革命失敗后黨開始建立蘇維埃政權

第一次國共合作破裂后，在國民黨瘋狂屠殺的腥風血雨中，共產黨高舉起武裝斗爭的旗幟，連續發動了南昌起義、秋收起義等軍事暴動。但這些武裝起義，仍然打的是國民黨左派的旗幟。1927年9月19日，黨中央作出了《關于“左派國民黨”及蘇維埃口號問題決議案》，開始考慮獨立建設蘇維埃政權問題。11月，黨進一步明確了武裝起義與建立蘇維埃政權等問題，提出暴動勝利后應當組織蘇維埃政府，建立蘇維埃政權，鞏固武裝起義的勝利。

根據這一指示，1927年11月彭湃在廣東海陸豐領導了農民起義，起義勝利后先后召開了陸豐縣和海豐縣蘇維埃代表大會，成立了陸豐縣和海豐縣蘇維埃政府。這是中國最早召開的縣一級蘇維埃代表大會。12月張太雷、葉劍英等在廣州領導武裝起義后成立了廣州公社[8]。幾乎與此同時，毛澤東率領的秋收起義隊伍也在湘贛邊界成立了遂川縣和湘贛邊界工農兵政府，從此開始中國蘇維埃政權建設的歷程。

2.共產國際幫助指導下的中華蘇維埃政權建設

為促進蘇維埃政權的建立和發展，在共產國際的幫助指導下，1928年夏中國共產黨在莫斯科召開了“六大”，通過了《蘇維埃政權的組織問題決議案》，“力爭建立工農兵代表會議（蘇維埃）的政權，這是引進廣大的勞動群眾參與管理國事的最好方式，也就是實行工農民主專政的最好的方式”[9]。以蘇聯黨和蘇維埃建設的經驗為藍本，對蘇維埃政權建設作出了一系列規定，成為當時各根據地的指導和依據。

該決議案提出，各地黨組織要在發動群眾準備武裝起義的同時，就工農民主政權的性質和組織制度等，向群眾作好宣傳，并擬定各種綱領政策，選派干部，為建立革命政權做好必要的準備。起義勝利后，在正式的代表會議（蘇維埃）召開前，先成立革命委員會作為過渡，然后立即著手進行選舉運動，召開工農兵代表大會，成立蘇維埃政府。同時，該決議案還對成立蘇維埃政權時應貫徹的民主選舉原則（“蘇維埃應在勞動群眾直接選舉的基礎上組織起來”）、蘇維埃政權的階級構成問題（“產業工人應有特權，以保證其在蘇維埃中的領導作用”）、無產階級的領導原則（“黨隨時隨地都應作蘇維埃思想上的領導者”）以及黨在蘇維埃政權中的領導方式（黨通過在蘇維埃中“組織有威望、能工作的黨團”來實現黨對蘇維埃的領導，反對“以黨代蘇維埃”或“以蘇維埃代黨”）等作出系列規定。自此，一場蓬勃興起的蘇維埃運動開始席卷中國廣袤的土地。

3.蘇維埃政權建設的高潮與成就——成立中華蘇維埃共和國

1931年11月7日至20日，第一次全國蘇維埃代表大會在江西瑞金召開。大會通過了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，選舉出中華蘇維埃共和國第一屆中央執行委員會，宣告中華蘇維埃共和國的成立。

這是一件具有重大政治影響的歷史事件，在中國共產黨領導的政權建設史上具有重要的地位和意義。它是中國共產黨人打碎舊的國家機器，重建新的國家機器，領導人民大眾建立新政權的偉大嘗試，標志著共產黨領導的革命政權建設已經發展成為國家的形態，與國民黨統治下的“中華民國”對立并存，極大地推動了全國工農群眾的革命斗爭;它第一次統一了全國蘇維埃運動的領導，從此各革命根據地的蘇維埃政府有了共同遵循的施政綱領和最高權力機關，推動了中華蘇維埃運動的蓬勃發展。

在新型政治制度的支持和保障下，中華蘇維埃運動取得了巨大的成就。截至1934年2月，各根據地先后成立了幾百個縣蘇維埃，以毛澤東為主席的中華蘇維埃共和國中央政府實行了對十個省蘇維埃的統一領導。除憲法外，全國蘇維埃代表大會及其中央執行委員會還制定了土地法、勞動法、婚姻法、各級蘇維埃組織法、選舉法以及各項經濟、文化、社會、法制建設等方面的法律法規，成功開展了三次聲勢浩大的民主選舉運動，逐級選舉了鄉、區、縣、省以及全國蘇維埃代表和蘇維埃政府，極大地推動和加強了蘇維埃政權的建設，極大地推動和完善了中華蘇維埃制度的建設。

4.中華蘇維埃制度的基本理論、指導原則及組織特點

一是蘇維埃全部政權是屬于工人農民紅軍士兵及一切勞苦民眾的，一切權力歸蘇維埃代表大會，蘇維埃代表大會是國家最高政權機關。它是通過革命摧毀了另外一個政權而重新掌握全部國家權力的政權，它以人民的名義掌握了全部的國家權力之后，代表人民行使全部的權力，并不把國家權力分割得支離破碎。

二是蘇維埃代表大會實行民主集中制的原則。各級蘇維埃代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督，定期向選民和選舉單位報告工作;其他國家機關，包括行政機關、軍事機關、司法機關都由蘇維埃代表大會產生，對蘇維埃代表大會負責，受蘇維埃代表大會的領導和監督，定期向蘇維埃代表大會報告工作。在蘇維埃代表大會制度下，少數服從多數，下級服從上級，地方服從中央。

三是蘇維埃制度具有鮮明的階級性和強大的階級動員能力。（1）體現為蘇維埃選舉是工農兵勞苦群眾自己的選舉，是歷史上最寬泛的民主：凡蘇維埃公民在十六歲以上均享有蘇維埃選舉權和被選舉權，可直接選派代表參加各級工農兵代表大會;“只有軍閥、官僚、地主、豪紳、資本家、富農、僧侶及一切剝削人的人和反革命分子，是沒有選派代表參加政權和政治上自由的權利的。”[10]（2）體現為蘇維埃政權極大地調動了勞苦大眾翻身當家作主人的革命熱情。“蘇維埃依靠這一制度，同廣大民眾結合起來，他就使蘇維埃成為最能發揚民眾創造力的機關，使蘇維埃成為最能動員民眾以適應國內戰爭適應革命建設的機關，這也是歷史上無論什么政府所做不到的。”[11]

四是蘇維埃制度體現了一黨專政下的人民性。蘇維埃代表大會建立了密切聯系群眾的基層政權工作制度，保證了蘇維埃政權鞏固的基礎。在蘇維埃制度下，鄉（市）蘇維埃負責一切事務，由代表廣泛征求群眾意見，集中討論決定，代表直接執行決議。這是蘇維埃制度走群眾路線的最顯著特點。

五是蘇維埃制度堅持中國共產黨的領導。蘇維埃理論、蘇維埃運動、蘇維埃政權建設、中華蘇維埃共和國的成立以及蘇維埃工作，都是在中國共產黨的領導下得到實現和發展的。黨對蘇維埃的領導，必須經過黨在蘇維埃的黨團來實現，確定了正確的黨政關系以及黨對政權機關的領導方式。

以上幾個特征，初步奠定了未來新中國實行的人民代表大會制度的基礎。但中華蘇維埃代表大會制度還有不同于現行人民代表大會制度的兩個重要特征：

（1）明確國家機構實行“議行合一”。在中央政府層級設置了中央執行委員會，在全國蘇維埃代表大會閉會期間，中央執行委員會為最高政權機關，行使與全國蘇維埃代表大會相同的職權，以確保“議行合一”原則的落實。各級蘇維埃代表大會既是議事機關，議決大政方針，制定法律，又是執行機關，直接組織行政，貫徹執行法律和各項決議。

（2）實行聯邦制和民族自決制度。《中華蘇維埃共和國憲法大綱》規定：“中國蘇維埃政權承認中國境內少數民族的自決權，一直到承認各弱小民族有同中國脫離，自己成立獨立的國家的權利。”[12]這是由于中華蘇維埃制度是仿照蘇聯模式建立的，在制度設計上完全照搬照抄了蘇聯的做法。因為年輕的中國共產黨沒有建立和管理國家政權的實踐經驗，蘇聯模式是唯一可以學習的榜樣。

三、中國共產黨對參議會制度的改造——第二次國共合作改變了黨的政權建設模式

1936年西安事變和1937年盧溝橋事變后，國共實現了第二次合作。為民族革命計，共產黨承認國民黨領導的國民政府為中國唯一合法政府，共產黨領導的革命根據地政權統一成為國民政府下的邊區政府。在國民政府的體制架構內，黨改造和實踐了一套有別于國民黨統治區且行之有效的“邊區參議會制度”。改造是質變的開始。這個邊區參議會制度，是在黨的統一領導下，以國民政府省市參議會為名稱，以“三三制”為組織原則，以黨的“一元化領導”和“民主集中制”為基本特征，以陜甘寧、晉察冀、晉冀魯豫、晉綏以及山東、華中、華南等抗日根據地民主政權為構成主體的政權組織形式的統稱。

1.從蘇維埃制度到議會制

為挽救民族危亡，團結全國一切抗日的力量組織最廣泛的抗日統一戰線，早在長征途中，中共中央就在1935年12月25日的政治局瓦窯堡會議上通過了《關于目前政治形勢與黨的任務決議》，提出把黨建立的“蘇維埃工農共和國”改變為“蘇維埃人民共和國”，以此“充分的表明蘇維埃自己不但是代表工人農民的，而且是代表中華民族的”[13]。黨中央及紅軍到達陜北后，開始了由工農政權向抗日民主政權的轉變。黨先后宣布改變了原來的各項政策，如政治上恢復了地主、資本家、富農、牧師、僧侶等的公民權，經濟上停止沒收和分配地主的土地，取消了對地主富農經商的限制等等。為此，政權組織形式也有了新的變化，“第一，政權的性質——由工農民主改為一般的民主”，“第二，政權形式——由蘇維埃形式改為議會形式。”[14]

1937年5月，陜甘寧根據地最高蘇維埃政權機關中華蘇維埃共和國臨時中央政府駐西北辦事處正式通過了《陜甘寧邊區議會及行政組織綱要》和《陜甘寧邊區選舉條例》，提出把陜甘寧根據地更名為陜甘寧邊區（一度也稱之為“特區”），并確定邊區實行議會民主制度：各級議會議員，由選民直接選舉;各級行政長官，由議會選舉;各級政府直接對議會負責。從1937年7月始，邊區進行了一場轟轟烈烈的民主選舉運動，自下而上地開展了民主選舉運動，召開了鄉、縣議會，由縣議會選舉產生了同級政府，并在此基礎上選舉邊區議會議員。“蘇維埃選舉是寶塔式，是一根直線形成的，沒有立法權與行政權的分立。現在議會和政府有點平列的樣子了。”[15]

這次邊區議會選舉，采取了普遍、直接、平等、不記名的選舉原則，是一次符合廣大人民利益的民主選舉，既充分發揮了工農群眾的革命積極性，也起到了團結抗日資產階級、地主和中間分子的積極作用，大大提高了選民參選比例。各地選民的參選率達到了80%～90%。選舉于12月結束，共選出邊區議員500名。然而，由于戰爭的影響，陜甘寧邊區議會幾度延期召開，最后因形勢變化，被邊區參議會所替代。

2.從議會制到參議會制

在陜甘寧邊區第一屆議會的緊張籌備中，國民政府第一屆國民參政會決定在全國的省、市分別設立臨時參議會，作為地方政府的咨詢建議機關。1938年9月26日，國民政府公布《省臨時參議會組織條例》《市臨時參議會組織條例》。在此背景下，為保持與國民政府組織序列和名稱上的統一，邊區政府決定將邊區議會改稱為邊區參議會，邊區議員改稱為參議員。1939年1月17日，陜甘寧邊區第一屆參議會第一次會議終于在延安正式召開。大會通過了《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》等法律案，選舉產生了邊區參議會議長、常駐會議員和邊區政府主席、政府委員、邊區高等法院院長等。至此，陜甘寧邊區抗日民主政權自下而上全部建立完備，陜甘寧邊區參議會制度宣告建立。

陜甘寧邊區參議會雖然名稱上與國民黨統治區的省參議會相同，但內容是完全不同的，有著本質的區別，是“新的內容用舊的形式表現”。對此，毛澤東一針見血地指出：“決定進步與否的東西是實質，不是形式。”

根據《省臨時參議會組織條例》規定，國民政府省臨時參議會是咨詢建議機關，其職責是“集思廣益，促進省政興革”，行使職責的方式是“得提出建議案于省政府”[16];省臨時參議員不是由人民選舉產生的，而是由各縣政府和省政府在各自管轄范圍內按比例遴選出候選人，由國民政府審定產生的。由此可見，它不是真正的民意和權力機關。相反，陜甘寧邊區參議會由普選產生，是真正的民意機關、權力機關，它擁有選舉權、立法權、監督權、財政權、否決權，這些職權遠遠超出了省臨時參議會作為咨詢建議機關的權限。

3.“三三制”政策與參議會制度的成就

邊區參議會和邊區政府剛成立之時，兩個機關里都是“清一色”的共產黨員。縣鄉各級政權機關也大體如此。顯然，這種人員構成是與抗日民主政權性質及民主建政要求不相適應的。為了改變這種狀況，1940年3月6日黨中央在《抗日根據地的政權問題》指示中，提出在各級參議會和政府人員組成上實行“三三制”，即共產黨、黨外進步分子、中間分子各占三分之一[17]。它體現了各抗日階級的政治合作，是抗日民族統一戰線政權建設的一項組織原則。

“三三制”原則出臺以后，在各個抗日根據地都得到了認真貫徹執行，取得了很大成績。“以陜甘寧邊區為例，第二屆參議會出席的議員219人，共產黨為123人，占據了56.1%。當選出的共產黨員超出三分之一的人數時，就通過黨員主動辭職，依法補聘、補選黨外人士的辦法進行補救，以嚴格落實貫徹三三制。經調整后，第二屆參議會選出的18名政府委員中，共產黨占6名;9名參議會常駐議員中，共產黨占3名。鄉參議會議員中，共產黨也嚴格遵守三分之一數額。譬如，綏德縣鄉議員 2889人，共產黨人僅占26% ，其他縣級參議會議員情況也大致如此。”[18]“三三制”原則在參議會貫徹執行后，占有三分之一的共產黨員始終處于主導地位，對黨外人士政治關心、生活關心，以化除隔閡、真誠合作、民主協商的精神，團結了各抗日階級和階層，擴大了政權基礎，提高了抗日民主政權在各階層人民群眾中的威信和凝聚力，對于調動各邊區人民群眾的抗日積極性，發展和鞏固抗日根據地，支援前線起到了極其重要的作用。

以“三三制”為原則召開各級參議會的做法，為其后解放戰爭時期和新中國成立初期黨召開各界代表會議、人民代表會議、政治協商會議提供了借鑒，成為我黨民主建政和政治協商制度的政策基礎。

從1939年1月至1946年6月解放戰爭爆發，陜甘寧邊區參議會一共召開了3屆4次會議，在“三三制”原則指導下，邊區還進行了兩次聲勢浩大的民主選舉（改選）。實行“三三制”原則的邊區參議會制度，理論聯系實際，對之前所有的政權組織形式和運行模式進行了改造，為鞏固和發展抗日民族統一戰線、奪取抗日戰爭和中國革命的勝利作出了重大貢獻，為黨從局部執政走向全國執政進行了探索和積累，為人民代表大會制度的形成和發展奠定了基礎。

在陜甘寧邊區參議會的示范作用下，黨領導下的各抗日民主根據地，結合當地實際，對參議會制度這個抗日民族統一戰線的政權組織形式進行了積極的實踐，并自主進行理論總結，極大地豐富了黨在抗日戰爭時期的政權建設經驗，成功地改造完成了一整套行之有效、系統完整、深入群眾的“全過程民主”的政權形式。這種對政權體制進行的改造，不僅促使黨的執政方式發生了轉變，政權形式從量變走向了質變，而且使我們黨自主形成了一套比較完整的新民主主義國家政權組織理論，為后來我黨創建人民代表大會制度起到了極為重要的轉承作用。

例如，晉察冀邊區在開展政權建設的實踐基礎上，明確提出“改造舊社會、建設新社會”的口號和奮斗目標，從抗日戰爭具有反抗帝國主義侵略和建立新中國的雙重任務的高度，創造性地發揮了毛澤東關于抗日戰爭必將驅逐日本帝國主義和變舊中國為新中國的思想，用于指導根據地工作和政權建設，把抗戰與社會改革有機結合起來，不僅使邊區建設成為“模范的抗日根據地”，而且成為“新民主主義亦即三民主義的新社會的雛形”[19]。

“改造舊社會、建設新社會”也是晉察冀邊區領導人彭真關于抗日民主根據地建設的思想與實踐核心。在領導根據地的工作中，彭真提出“改造舊社會，創造新社會”的首要問題就是政權建設問題。“國家中的政權問題，是‘一切革命的根本問題，是革命斗爭中雙方爭奪的目標，也是最鋒利的戰斗武器。”[20]為此，他提出抗日根據地政權建設的重要原則：（1）根據地政權的人民民主原則;（2）黨對根據地政權的絕對領導原則;（3）樹立根據地政權的基本群眾優勢的原則;（4）根據地政權以民主集中制為基本的組織原則;（5）根據地政權以人民武裝為支柱的原則[21]。這些關于晉察冀邊區政權建設的探索實踐及其理論總結，是把馬克思列寧主義、毛澤東思想關于國家學說的理論運用到華北抗日根據地建設的具體體現，是對抗戰時期黨領導建立和改造邊區參議會制度的理論與實踐的豐富和拓展，是中國共產黨人改造舊世界、創造新世界的真實寫照。

4.抗日根據地參議會制度的特點

一是改變了革命政權的性質，擴大了政權的民主基礎。實行“三三制”政策的參議會制度，是抗日民族統一戰線最好的民主政權形式。這種政權是贊成抗日、贊成民主的人們的政權，是幾個革命階級聯合起來對漢奸和反動派的民主專政。除了反共分子和漢奸親日派，所有抗日愛國的階級、階層和社會團體，都有權參加抗日民主政權的管理工作。

二是接受了國民政府參議會的名稱，在形式上并入國民政府序列。邊區參議會雖然統一了稱謂和形式，但本質上與國民政府的地方咨詢機構是截然不同的。它是經普選產生的民意機關、代表機關、權力機關，充分行使立法權、監督權、財政權、選舉任命權和決定權，大大突破了地方咨詢機構職能和權限的限制。

三是實行了不同層級采用不同政府模式的混合體制。邊區和縣一級分別設立參議會和政府，各司其職。但分別設立這兩個機關并不是“議行并立”或“議行分立”，而是參議會為最高政權機關，政府由它產生，對它負責，受它監督;參議會閉會期間，政府即為最高政權機關[22]。鄉村一級政權則實行“議行合一”，由參議會執行政府職能。由于在邊區和縣級政權實行參議會與政府分別設立、各司其職的原則，這兩級參議會閉會期間，另選出常駐會議員（常駐議員），履行參議會部分職權，負責參議會日常事務，彌補了大會無法常年開會履行職權的不足，開創了后來的人大常委會模式。

四是明確了黨的一元化領導和各政權機關的相互關系，豐富了民主集中制的內涵。1942年9月1日，黨中央下發《中共中央統一各抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》后，黨統一領導根據地立法、行政和司法工作的領導能力得到了加強，立法和行政機關各司其職的參議會制度在黨的統一領導下，進一步明確了各政權機關的相互關系，豐富了民主集中制的內涵，完善了黨對國家政權機關實行領導的體制機制，夯實了黨的領導的組織基礎。

五是創制了民族區域自治制度。全面抗戰的爆發是黨修正民族理論、認識民族問題、轉變民族政策的轉折點。1941年，陜甘寧邊區在“五一施政綱領”中首次明確提出民族區域自治政策。它是黨在民族理論與民族政策領域的獨創，奠定了中華人民共和國實行單一制國家制度的基礎，是抗戰時期黨探索民族標準、民族間關系、各民族群體與國家整體關系的成果，是黨的邊區參議會制度的重要組成部分。

5.從參議會到人民代表會議

抗戰勝利了，一個主題是和平與建設的新的歷史契機呈現在中國共產黨人面前。1945年9月6日，陜甘寧邊區政府發布《關于今年選舉工作的訓令》，指出全國已經進入和平、民主、團結奮斗的時期，更要全心全力地繼續提高邊區的建設，在政治、經濟、軍事、文化各方面建設上作出更好的榜樣。10月5日，陜甘寧邊區選舉委員會在《關于今年鄉選工作致各專員縣市長的信》中，正式提出將鄉一級參議會改名為人民代表會議。作為這項重要改革的措施，陜甘寧邊區政府對《邊區各級參議會組織條例》《各級參議會選舉條例》進行了相應的修改。以此為依據，在邊區范圍內普遍開展了新一屆邊區參議會的三級選舉運動。

1946年4月，陜甘寧邊區第三屆參議會開幕。大會通過了《陜甘寧邊區憲法原則》，從黨的建設新民主主義共和國的綱領出發，確立了解放區的基本法律準則，在政權建設層面確定邊區的代議制度由參議會模式向人民代表會議模式轉變。《憲法原則》規定：“邊區、縣、鄉人民代表會議（參議會）為人民管理政權機關”“人民普遍直接平等無記名選舉各級代表，各級代表會選舉政府人員”“各級政府對各級代表會負責，各級代表對選舉人負責” “各級政府人員違反人民的決議，或忽于職務者，應受到代表會議的斥責或罷免，鄉村則由人民直接罷免之。”[23]

然而很快，第二次國內革命戰爭再次爆發，以抗日民族統一戰線為政治基礎的邊區參議會和人民代表會議，因戰事而停止召開。等到解放戰爭局勢稍有好轉，各解放區紛紛再次召開人民代表會議的時候，黨領導政權建設的政治基礎已經發生了巨大的變化，人民代表會議的性質和內涵也隨之發生了改變。

四、從人民代表會議過渡到人民代表大會——黨在政權建設與改造中發現和把握規律

創造是真理的實現。早在1945年，毛澤東就提出要在中國建立一個各革命階級聯合專政的新民主主義共和國的主張，為我們在解放戰爭時期和新中國成立以后人民代表大會制度的創立和發展奠定了理論基礎。“新民主主義政權組織，應當采取民主集中制，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府。只有這個制度，才既能表現廣泛的民主，使各級人民代表大會有高度的權利;又能集中處理國事，使各級人民政府能集中地處理被各級人民代表大會所委托的一切事務，并保障人民的一切必要的民主活動。”[24]

1.重新建立的人民代表會議制度

國共內戰再次爆發后，隨著戰爭形勢的發展、國內階級關系的變化和黨的政策的變化，各解放區的政權建設工作，開始進入一個新的歷史時期。1948年1月18日，毛澤東在為黨中央起草關于目前黨的政策中的幾個重要問題的決定草案時，綱領性地提出了新政權的性質問題：“新民主主義的政權是工人階級領導的人民大眾的反帝反封建的政權。”[25]這個人民大眾，就是工人階級、農民階級、城市小資產階級和民族資產階級。這個論述，奠定了解放戰爭后中國共產黨建設新政權的政治基礎。

鑒于內戰爆發前，黨已經提出了建立人民代表會議制度，所以戰爭開始后，各解放區的政權建設工作，仍然延續人民代表會議名稱。但這時的人民代表會議，已不再是戰爭之前的人民代表會議了，它的政治基礎及其內容都發生了根本性的變化。

1948年4月1日，毛澤東在晉綏干部會議上的講話中指出：“在反對封建制度的斗爭中，在貧農團和農會的基礎上建立起來的區村（鄉）兩級人民代表會議，是一項極可寶貴的經驗。……我們曾經打算在各地農村中，在其土地改革任務大致完成以后再去建立人民代表會議。現在你們的經驗以及其他解放區的經驗，既已證明就在土地改革斗爭當中建立區村兩級人民代表會議及其選出的政府委員會，是可能的和必要的，那末，你們就應當這樣做。在一切解放區，也就應當這樣做。”[26]這極大地推動和促進了黨在解放區的政權重建工作。

自此，各解放區開始采取多種形式建立人民代表會議制度。在廣大的農村地區，黨開展了土地改革運動，采取了由貧民團和農會等基層半政權組織向人民代表會議過渡的方式，建立了農村的人民代表會議。人民代表會議成立后，貧民團和農會將不再具有政權組織的職權，變成了基層群眾組織。

農村以外的城市地區，則區分不同情況開展政權建設工作：（1）新解放的城市中，由于首先實行軍事管制，尚不具備立即召開人民代表會議的條件，大多由軍事管制委員會邀請各界代表舉行會議，傳達黨的政策，聯系當地群眾，共商地方政權建設大事。待條件略成熟后，就召開各界代表會議。各界代表一般是以業內推舉或軍管會聘請為主，后來逐漸過渡到以各團體和各界的選舉為主，推舉和聘請為輔。各界代表會議不是權力機關，而是協商咨詢機關，是人民代表會議的前身。（2）在老解放區的城市中，則直接選舉人民代表，召開人民代表會議。

新老解放區的人民代表會議是有一些區別的：

老解放區一般脫胎于抗日民主根據地，黨已經領導根據地人民耕耘了多年，政權體系比較完備，政權建設經驗比較豐富，群眾的政治素質和民主素養程度較高，對人民代表會議的作用有較為正確的認識，積極參加代表的選舉活動。因此，老解放區召開人民代表會議時，往往沿襲了抗日根據地時期的做法，將其作為政權機關來建設，賦予其政權機關的地位和職權。各地在召開人民代表會議時，也往往有許多創造性的舉措。例如在抗戰時期的根據地晉察冀和晉冀魯豫邊區，在解放戰爭時期合并為華北解放區，地方政權建設工作就走在了全國的前列，不僅召開具有政權機關性質的人民代表會議，而且還首創性地召開了華北臨時人民代表大會、石家莊市人民代表大會、平山縣人民代表大會等，探索實踐更新型的政權組織形式，向人民代表大會制度邁進。

同一時期，在全國范圍內，許多地方民主政權建設才剛剛起步。新解放區的群眾基礎還較薄弱，老百姓對于中國共產黨的政權建設理論和實踐還很陌生，也沒有經過民主政治的錘煉，社會管理也大都處于軍事管制或半軍事管制中。因此，新解放區的人民代表會議，大多是在黨的組織領導下，在軍事管制委員會的強制力保障下，通過政治宣傳，引導和發動群眾而推行的，其性質、地位和作用與老解放區的人民代表會議是有所區別的。例如新解放區人民代表會議的代表，一般是由指定、推舉、協議、邀請或者聘任方式產生的。這種代表產生方式，決定了新解放區人民代表會議的協商民主性質。

黨中央、毛澤東和其他中央領導人，對于人民代表會議的論述，也大體可分為兩個階段：

一是從1946年解放戰爭開始大約至1948年底和1949年初，將人民代表會議與人民代表大會相提并論、交替使用。例如1947年11月12日，中共中央轉發了中央工委關于政權形式問題給冀東區黨委的指示信，要求在土地改革中自下而上地實行人民代表會議制度：“目前解放區各級政權形式，應采取從下而上的代表會議制度，其名稱或稱農民代表會，或稱人民代表會均可（一般以稱人民代表會議為妥。中央注）……望在土地改革中，應將解放區政權，改組為人民代表會議政權。”[27]1948年1月，毛澤東在《關于目前黨的政策中的幾個重要問題》中指出：“在將來，革命在全國勝利之后，中央和地方各級政府，都應當由各級人民代表大會選舉。”[28]1948年4月30日，黨中央在紀念五一節口號里提出：“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協商會議，討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府。”[29]1948年9月在西柏坡召開的中共中央政治局擴大會議上，毛澤東強調：“我們是人民民主專政，各級政府都要加上‘人民二字，各種政權機關都要加上‘人民二字。現在我們就用‘人民代表會議這一名詞。”[30]1949年3月，毛澤東再次提出：“我們是以工農聯盟為基礎的人民蘇維埃，‘蘇維埃這個外來語我們不用，而叫做人民代表會議。”[31]說明在當時，“人民代表大會”與“人民代表會議”概念與含義是一致的。

二是從1948年11月中央提出在新解放區成立“各界代表會”以后，特別是1949年開始籌備全國性的新政治協商會議以后，人民代表會議的含義被逐漸賦予了新內容，厘清了其與人民代表大會權力機關的關系。這個轉變的過程，是與解放戰爭在全國范圍內取得節節勝利，各個新解放區紛紛建立新政權的過程是同步的。1948年11月30日，《中共中央關于在新解放城市中成立各界代表會辦法的規定》，第一次提出召開各界代表會，并明確“各界代表會為市人民代表會議召開以前的臨時政府的協議機關”“各界代表會可看做是人民代表會議的雛形”[32]。此時的各界代表會與人民代表會議還是不相同的兩個概念。等到了1949年8月13日，毛澤東在出席北平市各界人民代表會議開幕式的講話中指出：“一俟條件成熟，現在方式的各界人民代表會議即可執行人民代表大會的職權，成為全市的最高權力機關，選舉市政府。”[33]把“各界代表會議”與“人民代表會議”統一成為“各界人民代表會議”。這一年的8、9月間，黨中央和毛澤東精心指導全國各地召開“各界代表會議”或“人民代表會議”，嚴令全國三萬人口以上的城市務必每月至少召開一次“各界人民代表會議”。9月16日，毛澤東將新華社社論稿《迅速召開各界代表會議》標題改為《迅速召開各界人民代表會議》，并加寫了一段話：“老解放區，凡屬條件成熟的地區，則應召開普選的全權的人民代表大會;凡屬條件尚未成熟的地區，亦可召開各界人民代表會議以為過渡。總之，不論是過渡性的各界人民代表會議，或是全權的普選的人民代表大會，必須召開。召開是正確的，不召開是不許可的。”[34]明確界定了“老解放區”和“條件成熟的地區”召開“人民代表大會”與“條件尚未成熟的地區”召開“各界人民代表會議”的區別。

1949年9月7日，周恩來在中國人民政治協商會議第一屆全體會議前，向政協委員們作的報告中對此也有清晰明確的說明：“關于政權制度方面，大家已經同意采用基于民主集中制原則的全國人民代表大會的制度。現在凡是通過普選方式產生出來的會，我們叫做大會，例如人民代表大會。凡是通過協商方式產生的會，我們就叫做會議，例如人民政治協商會議。大會和會議名稱的區別就在這里。將來人民代表大會是要經過普選方式來產生的。”“現在各地召開的各界代表會議，實際上就是地方的政治協商會議，也可以說就是中國人民政治協商會議的地方委員會。”[35]從這個意義上說，解放戰爭時期的人民代表會議，是權力機關和政治協商機關的結合體，是人民代表大會制度的特殊過渡形式，同時是政治協商會議制度的起源。

2.作為榜樣的華北臨時人民代表大會

為把華北解放區建設好，使之成為鞏固的根據地，從人力物力上大力支持全國的解放戰爭，并積極探索解放區在新歷史條件下政權建設和經濟建設的經驗，為全國解放后成立人民共和國做好準備，中共中央決定，將晉察冀和晉冀魯豫兩大根據地合并，建立統一的華北人民政府。1948年 8月7日，華北臨時人民代表大會在石家莊隆重開幕。大會一致通過了《華北人民政府施政方針》《華北人民政府組織大綱》，選舉了華北人民政府委員會，成立了華北人民政府。

華北人民政府成立后，中共中央政治局在9月召開的會議上，根據人民民主專政的政權性質和建立華北人民政府的實踐經驗，決定正式統一黨領導下的政權名稱為人民政權。9月8日，毛澤東《在中共中央政治局會議上的報告和總結》中提出：“我們是人民民主專政，各級政府都要加上‘人民二字，各種政權機關都加上‘人民二字，如法院叫人民法院，軍隊叫人民解放軍，以示和蔣介石政權不同。”[36]

華北臨時人民代表大會的召開，除了首開以人民的名義為政權命名的先河外，還為其后各解放區以及全國召開和運行人民代表會議或人民代表大會，提供了一種嶄新的樣板和模式。

一是確立代表選舉的基本規則和黨對于代表構成的一些基本政策。如確立了10種代表產生模式及其產生方式，包括區域代表、婦女代表、職工代表、軍隊代表、回民代表、文化界代表、社會賢達代表、商會代表、指定代表和聘請代表等;提出了把“三三制”政策調整為“非黨人士要占三分之一以上”，形成了中共黨員在各級人民代表大會中大約占三分之二左右比例的傳統，并持續至今。

二是初步探索了黨的組織機構如何在代表會議中運作的程序和方式。中共中央華北局在向中央提出的關于召開華北臨時人民代表大會的總結報告中，對黨組織如何籌備人民代表會議，如何聯系群眾、發揚民主，如何進行政治協商、在會議中開展團結和斗爭，如何選舉，如何宣傳貫徹黨的意圖等等，進行了很好的總結。其中的一些策略和方法，在其后的人民代表大會制度建設中，普遍得到了采用，有的持續至今。

三是基于華北臨時人民代表大會模式上召開的華北各城市各界代表會議或人民代表會議，進一步探索建立了此后各級人民代表會議召開的基本模式和議事方法。1949年10月29日，薄一波向毛澤東主席提交了關于華北各城市各界代表會議、人民代表會議情形和經驗的報告。第二天，毛澤東轉發了該報告，并提出：“這個報告總結了華北各城市所開各界代表會議的主要經驗，寫得清楚明確，可為一切各界代表會議或人民代表會議所取法。”[37]

總之，華北臨時人民代表大會的召開，結束了各解放區不同的代表會議名稱、會議形式和議事模式并存的歷史，提供了一個比較統一的代表會議模式，對各級各地代表會議的召開，產生了積極的影響，標志著中國共產黨領導下的政權建設模式和政治協商模式，逐漸走向規范和成熟。

3.《共同綱領》與人民代表大會制度理論的基本成型

1947年7月，人民解放軍由戰略防御轉入戰略進攻階段以后，國內形勢發生了重大轉折，中國共產黨奪取全國政權的目標日漸清晰。1948年4月30日，中共中央發布具有歷史意義的號召《紀念“五一”勞動節口號》，決定邀請“各民主黨派，各人民團體及社會賢達，迅速召開政治協商會議，討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府”[38]，得到各民主黨派和愛國人士的積極響應。

1949年9月21日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議在北京開幕。毛澤東在開幕詞《中國人從此站立起來了》中指出：“現在的中國人民政治協商會議是在完全新的基礎之上召開的，它具有代表全國人民的性質，它獲得全國人民的信任和擁護。因此，中國人民政治協商會議宣布自己執行全國人民代表大會的職權。”[39]

執行全國人民代表大會職權的中國人民政治協商會議第一屆全體會議，通過了《中國人民政治協商會議組織法》《中華人民共和國中央人民政府組織法》《中國人民政治協商會議共同綱領》，它們是中華人民共和國成立的三大憲法性文獻，是中華人民共和國建國初期的人民大憲章。它們共同確定了新中國的根本政治制度是人民代表大會制度，將中國共產黨自建立以來，所探索實踐的中華蘇維埃代表大會制度、邊區參議會制度、解放區人民代表會議制度的原則、經驗和做法，以國家立法的形式，寫入人民大憲章之中。

這三大憲法文獻，勾畫出新中國成立之初國家政權體制的特點，提出實施人民代表大會制度的重要步驟：一是實行“議行合一”，確定全國人民代表大會是國家最高政權機關，在全國人民代表大會閉會期間，中央人民政府為國家最高政權機關。董必武在政協會議上對中央人民政府組織法草案草擬經過及其基本內容的說明中明確提到，“我們的制度是議行合一的，行使國家權力的機關是各級人民代表大會和它產生的各級人民政府。”[40]二是在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協商會議全體會議執行全國人民代表大會的職權。三是在普選的地方人民代表大會召開以前，由地方各界人民代表會議逐步地代行人民代表大會的職權。四是規定各級政權機關一律實行民主集中制。五是確認了新成立的中華人民共和國實行單一制的國家制度和民族區域自治制度，認為單一制的國家結構形式，更加符合中國的國情;在統一的國家內實行民族區域自治，更有利于實現民族平等。

這里需要說明的是：（1）《共同綱領》確定了中華人民共和國實行人民代表大會制度，但這個制度并未立即在全國實施，而是進入到一個準備和過渡階段。因為新中國成立之初，還不具備馬上召開人民代表大會的條件，當時解放戰爭還沒有完全結束，無法進行全國范圍內的普選。因此，只能在國家層面上召開政治協商會議，在地方層面上召開人民代表會議，代行人民代表大會職權，作為向人民代表大會制度的過渡。（2）在中央政府體制上，《共同綱領》的某些規定又回到了中華蘇維埃模式：在國家機構的設置上實行“議行合一”，設立中央政府委員會以替代蘇維埃時期的中央執行委員會，“國家最高政權機關為全國人民代表大會。全國人民代表大會閉會期間，中央人民政府為行使國家政權的最高機關”。在地方各級政權中，“人民行使國家政權的機關為各級人民代表大會和各級人民政府”[41]。之所以如此，有一個很重要的因素是：代行全國人民代表大會職權的僅僅是中國人民政治協商會議的全體會議，在全體會議閉會后，它選出的政治協商會議全國委員會，只是一個單純的政治協商機關，對政府僅有建議權。因此，在代行全國人民代表大會職權的政協全體會議閉會期間，中央人民政府成為最高國家政權機關，就成為必然選擇。

4.地方各界人民代表會議的組成、職權與特點

中央人民政府成立后，于1949年12月2日制定和公布了省、市、縣各界人民代表會議組織通則，作為建國初期全國政權建設的指導準則，規范和推動了各地人民代表會議的召開，規范和促進了各級人民代表會議向人民代表大會的過渡。省、市、縣人民代表會議的組成、職權與特點是：

（1）省各界人民代表會議。代表產生方式：以縣市為單位，由縣市各界人民代表會議或者縣市協商委員會推選;未召開各界人民代表會議的縣市，由縣市人民政府召集各民主黨派、人民團體及有關各界人士舉行聯席會議推選。凡能召開省各界人民代表會議的地方，即應代行省人民代表大會的職權。在省各界人民代表會議閉會期間，設立省各界人民代表會議協商委員會[42]。

（2）市各界人民代表會議。代表產生方式：政府代表由政府首長等充任;各民主黨派、人民團體、駐該地各機關和部隊代表，由各黨派、團體、機關和部隊自行選派;其他方面的代表則由軍管會、市人民政府和協商委員會商定后，由軍管會、市人民政府邀請，或直接由軍管會、市人民政府商定邀請。軍事管制初期，市各界人民代表會議的職權是協助軍管會和市政府傳達政策、聯系群眾。經上級人民政府批準后，可代行人民代表大會職權。市各界人民代表會議閉會期間，設立市各界人民代表會議協商委員會[43]。

（3）縣各界人民代表會議。代表產生方式：農民代表由鄉（村）農民代表大會或農民大會產生;政府代表由縣長、副縣長等充任;各民主黨派、人民團體、駐該地各機關和部隊代表，由各黨派、團體、機關和部隊自行選派;其他方面的代表則由縣人民政府決定邀請。縣各界人民代表會議的職權是：聽取縣人民政府工作報告，進行討論，提出批評和建議;反映人民的意見和要求，討論并建議有關縣政興革事宜;向人民傳達并解釋縣各界人民代表會議決議案，協助縣人民政府動員人民推行之。縣各界人民代表會議經上級人民政府批準，可代行人民代表大會職權。縣各界人民代表會議閉會期間，設立常務委員會[44]。

結合上述規定可見，各界人民代表會議是政治協商機關，是代行權力機關職權的非權力機關。正如代行全國人民代表大會職權的中國人民政治協商會議第一屆全體會議，它還不是全國人民代表大會。

5.人民代表大會制度的建立——第一屆全國人民代表大會的召開和《中華人民共和國憲法》的制定

新政協的召開和制定具有憲法性質的《共同綱領》，各級人民代表會議的召開并代行人民代表大會的職權，在新中國成立初期起著為新中國的政權建設提供合法性和正當性地位的功能，但這兩項條件還并不足以構成建立一個現代國家的充分條件。1952年10月，斯大林在答復中國共產黨訪蘇代表團的詢問時表示：“如果你們不制定憲法，不進行選舉，敵人可以用兩種說法向工農群眾進行宣傳反對你們：一是說你們的政府不是人民選舉的;二是說你們國家沒有憲法。因政協不是經人民選舉產生的，人家就可以說你們的政權是建立在刺刀上的，是自封的。此外，共同綱領也不是人民選舉的代表大會通過的，而是由一黨提出，其他黨派同意的東西，人家也可說你們國家沒有法律。”[45]從這里我們可以清楚地看到，只有通過選舉產生的民意機關、代議機關行使國家權力，并由它制定憲法，才能夠為新中國提供合法性和正當性基礎。

對于這個民意機關、代議機關，為什么會選擇人民代表大會這種形式，而不是采用議會制或者其他什么制度，毛澤東有過非常具體的論述。早在1948年9月中央政治局擴大會議上，毛澤東曾系統論述了即將成立的新中國的國體和政體，列舉了要召開人民代表大會的理由。1949年3月黨的七屆二中全會上，毛澤東再次闡明了黨在建立新中國問題上的主張：“我們不采取資產階級共和國的國會制度，而采取無產階級共和國的蘇維埃制度。代表會議就是蘇維埃。自然，在內容上我們和蘇聯的無產階級專政的蘇維埃是有區別的，我們是以工農聯盟為基礎的人民蘇維埃，‘蘇維埃這個外來語我們不用，而叫人民代表會議。蘇維埃是俄國人民創造的，列寧加以發揚。在中國，因為資產階級共和國的國會制度在人民中已經臭了，我們不采用它，而采用社會主義國家的政權制度。”[46]這些論述，為新中國的建立奠定了理論基礎和政策基礎。

1954年9月15日，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京召開。大會通過了《中華人民共和國憲法》和5個國家機構組織法，正式以憲法和法律的形式確立了新中國的根本政治制度——人民代表大會制度，將《共同綱領》所規定的全國人民代表大會和中央人民政府共同作為最高國家政權機關的政權體制，修改為以全國人民代表大會為核心的新的政權體制，體現了國家政權機關和國家政治體制的人民性;國務院作為新的中央人民政府，將成為國家權力機關的執行機關。中央人民政府有了新定義。

這是總結了新中國成立5年來國家機關工作的經驗和各級各界人民代表會議的經驗，對我們國家政治制度作出更加完備的規定。各個國家機關的職權劃分與相互間關系，由民主集中制原則的表述取代了“議行合一”文字的規定，自中華蘇維埃代表大會制度始實行的“議行合一”的國家機構組織原則，將只體現在“一切權力屬于人民”的人民主權和國家權力機關的最高權威上。它標志著我國人民代表大會制度的基本定型，完成了自近代以來中國對西方資產階級國家“三權分立”代議制度的拋棄和黨對蘇維埃代表大會制度“議行合一”模式的改造，體現了中國共產黨在政權建設和改造中對國家制度發展規律以及中國特殊國情的認識和把握，強化了黨對人民代表大會這個國家政權組織形式的政治領導，實現了中國人民對于人類政治制度史上的偉大創造。

五、從仿造、改造到創造——中國共產黨創建人民代表大會制度的創世之舉

從蘇維埃、參議會、人民代表會議到人民代表大會制度，中國共產黨開啟了一條獨特的進行民主主義革命和社會主義建設的偉大創造之路。所謂創造，就是前所未有的制造，是想出新方法、建立新理論、做出新東西。“篳路襤褸，以啟山林。”黨作為制度設計者，在創造人民代表大會制度的歷史進程中，運用馬列主義先進理論學說，吸收借鑒中外代議制民主的經驗成果，與廣大人民群眾站在一起，立足中國國情與實際開啟了中國的民主新路。這條民主新路記載了中國共產黨領導中國革命的偉大實踐，從工會到農會，從瑞金到延安，從西柏坡到北京，一路披荊斬棘，不懈奮斗，充滿智慧，努力前進，揭示了中國人民追求富民強國真理和實現人類最高理想的浴血奮斗，給我們以深刻的啟迪。

啟迪之一：創建人民代表大會制度是中國共產黨對馬克思主義國家學說的豐富和發展，充分體現了黨的理論創新能力。

以毛澤東為代表的中國共產黨人在中國革命的具體實踐中，創造性地發展了馬克思主義的國家學說，在中國建立了人民民主專政的社會主義國家，逐步摸索出有中國特色的政權模式，創建了適合中國國情的人民代表大會制度。1940年毛澤東在《新民主主義論》中，對中國應該建立一個什么樣的國家、實行什么樣的制度等問題作了系統、明確的闡述，對我們黨自成立以來探索實踐蘇維埃制度、參議會制度等政權建設的經驗作了總結，并且第一次提出了“人民代表大會”這個概念。1945年，毛澤東又在《論聯合政府》中對新民主主義國家應該實行的綱領作了詳盡說明，再次提出了建立人民代表大會制度的構想，為新中國成立后實行人民代表大會制度奠定了理論基礎。1949年3月，在中國共產黨七屆二中全會上，毛澤東對人民代表會議制度和黨的代表會議制度進行專題論述，為黨奪取全國政權，實行人民代表大會制度作了進一步的理論準備。在長達28年的中國革命和實踐歷程中，以毛澤東為代表的中國共產黨人逐步摸索出有中國特色的政權模式，創建了適合中國國情的人民代表大會制度，是馬克思主義關于代議制理論論述和馬克思主義國家學說的具體實踐和體現，是對馬克思主義國家學說的豐富和發展。

啟迪之二：創建人民代表大會制度是中國歷史發展的必然選擇，充分體現了黨順應歷史潮流的與時俱進能力。

近代以來，以清王朝和北洋政府為代表的國家統治者，逆歷史潮流而動，喪失了對國家治理的能力，致使中國一步步淪為半封建、半殖民地社會，淪為帝國主義肆意分割的魚肉，陷入了國家四分五裂、軍閥混戰的局面。以孫中山先生為代表的資產階級革命家，提出以民主共和的模式來挽救中國，意圖達到富民強國的目的。由于中國國民黨自身的軟弱渙散與腐敗，無力擔負起領導中華民族走向復興的任務，這項歷史使命就責無旁貸地落到了中國共產黨的肩上。中國共產黨憑借其先進的馬克思主義理論指導，堅強有力的政黨組織力量，符合人類社會發展規律的道路選擇以及適合中國國情的制度創造，帶領中國人民開啟了中華民族的偉大復興之路。從蘇維埃制度、參議會制度到人民代表大會制度，不論哪種制度模式，所有的政權建設都是在中國共產黨的領導下進行的，與黨的命運生死與共、息息相關，與國家和民族的命運生死與共、息息相關。經歷百年的磨難，現如今，中國人民在中國共產黨的領導下實現了站起來、富起來、強起來，中國人民代表大會制度也在這百年的歷史進程中，從無到有，從模仿到改造，從不足到完備，越來越顯示其蓬勃旺盛的制度生命力和歷史的必然性。

啟迪之三：創建人民代表大會制度是中國人民對人類社會發展歷史的偉大貢獻，充分體現了黨勇于改造舊世界、創造新世界的實踐創新能力。

中國共產黨創建人民代表大會制度的歷史過程，向世界展現了中國人民在建設一個新國家中，創造中國制度模式的偉大創造力。該制度采取和吸納了人類社會政治理論成果，形成自己獨特的包容性和創新魅力。它采用了國際社會公認的政治原則：人民主權原則和代議制原則。人民主權原則是近代以來第一政治原則，它是資本主義在反封建的過程中形成的，馬克思曾對這一原則給予了充分的肯定。這一原則強調一切權力來自人民，是人民而不是君主才是權力的主人。人民代表大會制度強調“一切權力屬于人民”“人民行使權力的機關是人民代表大會”，是人民主權原則的最好體現，是黨的群眾路線的最好體現。代議制則是現代政治國家的一項基本政治制度，在人民不能或者不便直接行使主權的情況下，人民可以通過投票等形式選出自己的代表，由代表來行使其權力。盡管代議制有不少缺點，卻無其他制度能夠完全替代它。人們可以通過其他方式來補充它，卻無法回避它。人民代表大會制度強調由人民選舉產生并授權給人民代表大會，人民代表大會把權力授權給其他國家機關，其他國家機關由人大產生、對人大負責，接受人大監督;人民代表大會則對人民群眾負責，接受人民群眾監督。該制度安排充分體現了制度的人民性，是最廣泛和真實的民主，是實現民主的最好形式和最高形式，為各國政治制度發展提供了中國模式，為人類社會歷史發展作出了偉大的貢獻。

啟迪之四：人民代表大會制度的創建史是堅持黨的領導、堅持“制度自信”、講好“中國故事”的最好題材，充分體現了黨的偉大、光榮、正確以及中國特色社會主義理論、道路、制度的客觀規律性。

在人民代表大會制度的發展歷程中，整個制度體系的設計首先是來自中國共產黨。這一點在人民代表大會制度建立和發展過程中，尤其是在所有重要的轉折時期，體現得最為明顯。人民代表大會制度初創時期，建立蘇維埃制度的最初動議是來自1927年11月8日中央政治局通過的決議，系統的蘇維埃政權建設方案，則出自1928年中共六大所通過的《蘇維埃政權的組織問題決議案》;1931年召開的中華蘇維埃第一次全國代表大會的方案及憲法大綱的草案，也是由中共中央提前準備的。1942年9月1日中共中央下發了《關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》后，鞏固了黨的一元化領導，破除黨包辦替代一切的思想誤區，黨對抗日民主根據地立法、行政和司法工作的領導能力得到了加強，確定了黨對國家政權機構實行領導的體制機制，奠定了黨的領導的制度基礎。1949年的中國人民政治協商會議通過的、起臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》，是依據中共七屆二中全會的政策制定的。1954年第一屆全國人民代表大會的召開和《中華人民共和國憲法》的制定，更是毛澤東親自帶領中國共產黨人努力奮斗而實現的。

人民代表大會制度的歷史淵源，是黨領導下具有某些政權特征的工運農運組織、中華蘇維埃代表大會制度、抗日根據地參議會制度、解放區和新中國成立初期人民代表會議制度。它們如同一股股涓涓細流，共同匯入了人民代表大會制度這條歷史長河中。人民代表大會制度的歷史，就是中國共產黨探索中國發展道路、實踐中國制度建設、開創中國特色社會主義理論的歷史，是中國共產黨光輝歷史的重要組成部分。黨開展工農運動所進行的探索以及黨建立的蘇維埃代表大會制度、參議會制度、人民代表會議制度，以其生動的演變過程、清晰的歷史脈絡、豐富的理論發展和珍貴的實踐活動，共同構成了人民代表大會制度創造史，是中國共產黨建設國家、治理國家的理論和實踐、能力的最好體現，是講好“中國故事”的最好題材。

在中國共產黨成立百年之際，回顧黨領導下的人民代表大會制度創建路程，開展對人民代表大會制度歷史的深入學習，對體現“人民當家作主”這一民主實質的中國特色全過程民主，進行深入研究并實現創造性轉化，是開展黨史學習教育的重要內容，對于我們進一步加深對黨史、國史和中國革命史的了解，堅持理論自信、道路自信、制度自信和文化自信，具有十分重要的理論和現實指導意義，也是我們進一步發揚民主精神、弘揚政治文明，實現中華民族的偉大復興，為人類社會發展提供中國榜樣的不竭精神動力。

注釋：

[1]毛澤東：《新民主主義論》，載《毛澤東選集》第二卷，人民出版社1991年版，第677頁。

[2]2014年9月5日習近平《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》。

[3]《中國共產黨第一個綱領》，《建黨以來重要文獻選編（一九二一—一九四九）》第一冊，中共中央文獻研究室、中央檔案館編，中央文獻出版社2011年版，第1頁。

[4]《孫文越飛聯合宣言》（1923年1月26日），《共產國際、聯共（布）與中國革命文獻資料選輯（1917—1925）》，北京圖書館出版社1997年版，第409頁。

[5]《中國共產黨簡史》，人民出版社、中共黨史出版社2021年版，第17頁。

[6]中國人民代表大會制度理論研究匯編：《人民代表大會制度從這里走來》，中國民主法制出版社2021年版，第22頁。

[7]作為英文（Council）的俄文表達，我們可以把蘇維埃簡單理解為強調集體決策的委員會制。參見何俊志《從蘇維埃到人民代表大會制——中國共產黨關于現代代議制到構想與實踐》，復旦大學出版社2011年版，頁3頁。

[8]之所以用廣州公社名稱，是因為公社是蘇維埃等社會主義政權組織形式的源泉。馬克思在《法蘭西內戰》中將其界定為“公社是一個實干的而不是議會式的機構，它既是行政機關，同時也是立法機關”。見《馬克思恩格斯選集》（第三卷），人民出版社1995年版，第55頁。

[9]《蘇維埃政權的組織問題決議案》，《建黨以來重要文獻選編（一九二一—一九四九）》第五冊，中共中央文獻研究室、中央檔案館編，中央文獻出版社，2011年版，第451頁。

[10][12]《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，《建黨以來重要文獻選編（一九二一—一九四九）》第八冊，中共中央文獻研究室、中央檔案館編，中央文獻出版社2011年版，第649頁。

[11]《中華蘇維埃共和國中央執行委員會與人民委員會對第二次全國蘇維埃代表大會的報告》，毛澤東，《中華蘇維埃代表大會重要文獻選編》，全國人大圖書館編，中國民主法制出版社2019年版，第394頁。

[13]《關于目前政治形勢與黨的任務決議》《建黨以來重要文獻選編（一九二一—一九四九）》第十二冊，中共中央文獻研究室、中央檔案館編，中央文獻出版社2011年版，第531頁。

[14]《邊區政府的組織與建設》，《謝覺哉文集》，人民出版社1989年版，第228頁。

[15]《今年的選舉運動》，《謝覺哉文集》，人民出版社1989年版，第218頁。

[16]《中華民國史檔案資料匯編（第五輯）》第二編：政治，中國第二歷史檔案館編，江蘇古籍出版社1998年版，第937頁。

[17]《抗日根據地的政權問題》，《建黨以來重要文獻選編（一九二一—一九四九）》第十七冊，中共中央文獻研究室、中央檔案館，中央文獻出版社2011年版，第169頁。

[18]參見張希坡、韓延龍主編：《中國革命法制史》，中國社會科學出版社2007年版，第92頁。

[19][21]參見《新民主主義社會雛形——彭真關于晉察冀抗日根據地建設的思想與實踐》，謝忠厚等著，人民出版社2002年版，第48、142-149頁。

[20]《關于晉察冀邊區黨的工作和具體政策報告》，彭真著，中共中央黨校出版社1981年重印，第20頁。

[22]針對一些同志錯誤理解邊區政權模式為“議行并立”“強調民主，忽略集中”的傾向，林伯渠在1942年12月中央西北局召開的陜甘寧邊區高干會議上強調：“參議會是最高權力機關，政府由參議會選舉;參議會閉會期間政府就是最高權力機關。這是民主集中制，而不是立法行政的并立，不是參議會和政府之間的相互制約。”“議行并立”、兩權分立的二元論觀點在高干會上受到批評，強調了民主集中制是政權構成的核心原則。參見《政權工作中兩個根本思想問題》，載《林伯渠文集》，華藝出版社1996年版，第306頁。

[23]《陜甘寧邊區憲法原則》，《陜甘寧革命根據地史料選輯》第三輯，甘肅省社會科學院歷史研究所編，甘肅人民出版社1981年版，第130頁。

[24]毛澤東：《毛澤東選集》第三卷，人民出版社1991年版，第1057頁。

[25][28]《關于目前黨的政策中的幾個重要問題》，《建黨以來重要文獻選編（一九二一—一九四九）》第二十五冊，中共中央文獻研究室、中央檔案館編，中央文獻出版社2011年版，頁54頁。

[26]《關于政權問題》，《人民代表大會制度重要文獻選編》（一），全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻研究室編，中國民主法制出版社、中央文獻出版社2015年版，頁1頁。

[27]《中共中央轉發中央工委關于政權形式問題給冀東區黨委的指示》，《建黨以來重要文獻選編一九二一—一九四九》第二十四冊，中共中央文獻研究室、中央檔案館編，中央文獻出版社2011年版，第474頁。

[29][38]《中共中央發布紀念‘五一節口號》，《建黨以來重要文獻選編一九二一—一九四九》第二十五冊，中共中央文獻研究室、中央檔案館編，中央文獻出版社2011年版，第283頁。

[30][36]《在中共中央政治局會議上的報告和總結》，《建黨以來重要文獻選編（一九二一—一九四九）》第二十五冊，中共中央文獻研究室、中央檔案館編，中央文獻出版社2011年版，第442頁。

[31][46]《在中共中央七屆二中全會上的總結》，《建黨以來重要文獻選編（一九二一—一九四九）》第二十六冊，中共中央文獻研究室、中央檔案館編，中央文獻出版社2011年版，第194頁。

[32][34]《人民代表大會制度重要文獻選編》（一），全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻研究室編，中國民主法制出版社、中央文獻出版社2015年版，第7頁。

[33]《毛主席在北京市第一屆各界人民代表會議上的講話》，《各界人民代表會議文件匯集》，中央人民政府內務部編印，1949年12月，第1頁。

[35]周恩來：《關于人民政協的幾個問題》，《人民代表大會制度重要文獻選編》（一），全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻研究室編，中國民主法制出版社、中央文獻出版社2015年版，第34頁。

[37]《薄一波關于華北各城市各界代表會議情形和經驗向毛澤東主席的報告》，《共和國雛形——華北人民政府》，中央檔案館編，西苑出版社2000年版，第245頁。

[39]《中國人從此站立起來了》，《建黨以來重要文獻選編（一九二一—一九四九）》第二十六冊，中共中央文獻研究室、中央檔案館編，中央文獻出版社2011年版，第724頁。

[40]董必武：《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第181頁。

[41]《中國人民政治協商會議共同綱領》，《建黨以來重要文獻選編（一九二一—一九四九）》第二十六冊，中共中央文獻研究室、中央檔案館編，中央文獻出版社2011年版，第758頁。

[42]《省各界人民代表會議組織通則》，《人民代表大會制度重要文獻選編》（一），全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻研究室編，中國民主法制出版社、中央文獻出版社2015年版，頁95頁。

[43]《市各界人民代表會議組織通則》，《人民代表大會制度重要文獻選編》（一），全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻研究室編，中國民主法制出版社、中央文獻出版社2015年版，第98頁。

[44]《縣各界人民代表會議組織通則》，《人民代表大會制度重要文獻選編》（一），全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻研究室編，中國民主法制出版社、中央文獻出版社2015年版，第101頁。

[45]《關于與斯大林會談情況給毛澤東和中央的電報》，《建國以來劉少奇文稿》（1952.1—1952.12），中央文獻研究、中央檔案館編，中央文獻出版社2005年版，第533頁。

[46]《在中共中央七屆二中全會上的總結》，《建黨以來重要文獻選編（一九二一—一九四九）》第二十六冊，中共中央文獻研究室、中央檔案館編，中央文獻出版社2011年版，第194頁。

（作者分別系全國人大圖書館館員、西北政法大學法治學院習近平法治思想研究中心博士后）