打造更多全過程人民民主實踐樣本

賀偉軍

習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上強調要“發展全過程人民民主”，這與2019年11月他在考察全國人大常委會法工委基層立法聯系點上海市長寧區虹橋街道古北市民中心時首次提出的“人民民主是一種全過程的民主”重要論述一脈相承，是對“中國式民主”的最新重要闡釋，為推進新時代中國特色社會主義民主政治提供了根本遵循。近年來，浙江在市縣鄉層面全面推行“民生實事項目人大代表票決制”，追溯其淵源，就是發端于習近平總書記在浙江工作時提出的“為民辦實事”長效機制。票決制借助人民代表大會制度平臺的載體優勢，抓住了群眾關切的“關鍵小事”，使民生實事項目由原先“政府部門自己定自己辦”轉變為“群眾提、代表決、政府辦、人大評”，實現政府決策與群眾需求的精準對接、高度融合，真正把人民群眾所需、所盼、所憂之事辦實辦好。可以說，票決制就是“為民辦實事”長效機制的升級版，是“以人民為中心”發展思想的具體實踐，是“發展全過程人民民主”的最好詮釋和最優載體。

一、注重依法行權，提高民主議決的法定性

習近平總書記指出，“社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐?！比^程人民民主是中國特色社會主義民主政治區別于西方形形色色資產階級民主的顯著特征[1]。有學者提出，全過程民主有這么幾個特征：時間上的持續性、內容上的整體性、黨政部門的協同性、公民參與的全過程性、多環節的連續性[2]。“全過程人民民主”是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，本文更多的是從民主實踐各環節連續性方面展開論述。全過程人民民主保障人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督[3]。就整個民主實踐過程而言，“票決制”涵蓋了民主協商、民主決策、民主管理、民主監督等各個要素，即使沒有民主選舉的內容，但在形式上采取差額票決的形式實現人大議決的結果，具有類選舉特質，契合了新時代對人民民主的現實操作需求。從票決制工作的本質屬性看，它首先是人大行使重大事項討論決定權的一種形式，使人大行使重大事項決定權更加具體化，對政府擬實施的重大民生實事以票決形成決議決定的方式予以確認，賦予相應的法定效力，具有政府和社會一體遵循、確保項目全面實施的強制性和約束力。也就是說，票決制以人大行使決定權的方式賦予民生實事項目以法定效力。經過人大票決的項目，就產生了法律意義上的強制力，政府及有關部門在相應時限內（一般為本年度）予以實施到位。這種通過票決賦予民生實事項目法定效力的方式，集中體現了人大行權的法定性，也彰顯了人大議決的強制性。

二、注重多方醞釀，提高民主協商的柔韌性

馬克思和恩格斯指出，“民主是什么呢？它必須具備一定的意義，否則它就不能存在。因此全部問題就在于確定民主的真正意義?！盵4]在一定的現實環境中，民主的意義體現為民眾參與的廣度及其效能。沒有一定數量民眾的參與，無論是選舉民主還是協商民主，其意義都很難彰顯[5]。習近平總書記強調，“人民只有投票的權利而沒有廣泛參與的權利，人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，這樣的民主是形式主義的。”[6]“票決制”的程序設計，為人民群眾參與公共決策和監督公共事務提供了制度載體，為民意介入公共決策提供了可行路徑。這種制度設計，既有國家權力機關實行票決民主的內涵，又兼容社會主義協商民主的優勢，把票決結果的剛性與協商過程的柔性很好地結合起來，改變了以往政府民生實事項目由政府單方拍板決定的狀況，充分體現了民情民意，實現了多元利益的權衡和整合。從目前各地的實踐做法來看，“票決制”充分體現了民主協商的真諦。不少地方每年9月、10月份左右啟動票決制準備工作，由政府辦公室牽頭征集意見，有的通過媒體以市、縣（區）長公開信的形式廣泛征集，有的通過向代表征集實事項目，最后統一匯總到政府。經政府常務會議討論提出初步議題，再提交同級黨委常委會研究后，經人大常委會審議通過，成為擬提交同級人民代表大會審議票決的民生實事候選項目。這個“幾上幾下”的過程，最為重要的是要把群眾真正急需解決的民生問題反映上來，“有事好商量，眾人的事由眾人商量”，特別是通過互聯網、公眾號等渠道采取無議題、海選式的征集方式，最大程度匯聚民意，真正把群眾急難愁盼問題擺在優先辦理的位置，為實現民主全鏈條化奠定堅實基礎。同時，人大代表自始至終參與其中，人民群眾可以通過人大代表會前走訪、公告票決結果、公示項目進展等方式，加強與有關方面協商共建，推進對民生實事的落實。

三、注重程序設計，提高民主決策的科學性

馬克思在《黑格爾法哲學批判》中指出，“在民主制中，國家制度本身只表現為一種規定，即人民的自我規定?！边@實質上指出了民主的價值屬性，即它是以人民利益為依歸、為人民所掌控的國家制度，人民是國家制度的主體性力量[7]。這就是“以人民為中心”發展理念的理論基礎，而實現“以人民為中心”、保證人民當家作主的國家根本政治制度，就是人民代表大會制度。“票決制”集中體現了人民代表大會制度的全過程民主價值，恰當地將民生實事項目的選定、決議、監督、評價等諸多環節引入到人民代表大會制度軌道上來，是對人民民主而不是其他民主制度的一種具體演繹，契合馬克思所講的“民主的價值屬性”，回應了人民主體對參與決策的現實需求。這對于充分發揮人民代表大會這一民主主渠道作用，以“看得見、摸得著、可參與”的方式，詮釋最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主真諦，具有十分重要的實踐意義?！捌睕Q制”的核心理念在于“還權于民”，政府民生實事項目的征集和篩選由全民參與、實施項目由代表票決確定、實施過程由代表跟蹤監督、完成結果由代表民主評議，從而擴大公民有序政治參與，實現由“為民作主”向“由民作主”轉變。人代會期間，在聽取政府所作的相關說明后，有的地方會議期間召開由部分人大代表參加的意見征詢會或辯論會，對候選項目進行充分討論，有重大分歧的可以召開論證會;人代會期間至少安排半天時間讓代表充分審議，審議時代表如提出詢問，政府的相關負責人應到會回答詢問、說明情況，使政府意見與代表呼聲形成最大公約數。候選項目一般多于應選項目20%～30%，在全體會議上由代表以無記名投票方式進行表決，以得票數過全體代表半數以上、從高到低排列、按預定的應選數確定。票決結果當場宣布，并向社會公開。這種由人民選出的人大代表對民生實事項目進行票決的方式，最大程度體現了以民為本的執政理念，也最大程度集中反映了民意?！捌睕Q制”最為明顯的特征，就是通過人大職權的綜合行使最大程度保障公共決策的科學性。它是在人大制度框架內，在遵循既有相關法律和制度規定基礎上進行的增量變革，是對現行地方組織法、監督法、代表法等法律要求的制度性補充和程序性完善?！捌睕Q制”始終立足于人大法定職能，把行使決定權和監督權有機結合起來，充分發揮人大代表作用，真正把人大決定工作做實、把人大監督工作做深、把人大代表工作做活，形成了人大綜合行權的集成效應。

四、注重閉環管理，提高民主監督的實效性

習近平總書記指出，“人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到制約和監督。”票決制名為票決，然而票決出民生實事只是程序上完成項目確定，要真正落地見效必須發揮好人大的監督職能作用，重中之重是做好“實施篇”的文章。因此，必須堅持“把好事辦實、把實事辦好”的目標導向，堅持“督要督準、督有力度”的效果導向，強調全過程監督、“閉環式管理”，正視現有人大力量難以覆蓋所有政府性投資項目的現實，解決好人大監督覆蓋面廣與監督力量有限的矛盾，選取重大民生實事開展監督以縮小監督管徑，以小博大，精準發力，強化人大依法監督、精準監督、有效監督，賦予人大監督更加豐富的法治內涵、更加務實的運行價值和更加廣泛的社會效應，從而達到“四兩撥千斤”之功效，避免那些華而不實、勞民傷財的“形象工程”“政績工程”。人大代表是人民代表大會的主體，也是推動票決制的主體力量。票決制的實施，只有有效激發了人大代表依法履職、主動履職、常態化履職的熱情，才具有持久的生命力。各地通過創新建立“一事一小組”“一人（代表）一項目”“代表監督周”“一月一通報”“一季一督查、半年一報告、一年一測評”等制度體系，以及開展專業代表監督、民生實事專項監督等方式，有效地推動了民生實事落地落實。從監督環節上來說，無論是方案制訂、活動組織，還是建議提出、整改反饋等等，都具有很強的過程性，代表全程參與其中。同時，“票決制”也為代表閉會期間有效履職搭建了平臺，使代表活動有了實質性載體，實現項目“事事有監督”，進度“步步有標準”，代表“人人有任務”，使人大監督變“事后跟進”為“全程參與”，監督實效更上一個層次。今后，還應推廣“全年無休式動態監督+清單式監督+向人民報告”的監督體系，充分運用“碼上說、代表督”等終端，通過現場答問、實地連線、直播互動等多種形式，促進民生實事項目公開化常態化落實。

五、注重跟蹤問效，提高民主評價的權威性

習近平總書記指出，“檢驗我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權益是否真正得到了保障。要把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應作為制定方針政策和作出決斷的出發點和歸宿?！比舜舐穆毿袡嗟某尚?，最終體現在人民群眾對黨和政府工作的滿意程度。票決制貫穿了黨委決策、人大決定、政府執行、公眾參與的權力運行設計理念，用法治思維構建新型的基層治理體系，用法治方式規范基層治理主體關系，使黨委、人大、政府的角色定位更加明確，職責邊界和事權劃分更加清晰。實踐證明，票決制實施情況的評價，必須與現行的領導體制機制、提升基層治理現代化的現實需要相適應并深度嵌入。黨委加強對票決制工作的集中統一領導，把黨的領導貫徹落實到票決制實施的全過程各方面，是做好票決制工作的根本保證。建立黨委統籌協調、人大監督推動、政府組織實施的工作機制，對于推進票決制順利實施具有重要的牽引作用。黨委要把票決制工作納入重要議事日程，經常聽取人大、政府及有關部門實施情況匯報，全面統籌、全程把關，及時解決票決制實施中遇到的重大問題。對于滿意度測評結果的運用，人大需報同級黨委，并納入年度相關工作考核，從而提高結果運用的疊加效應。從實踐操作層面來看，票決項目的實施情況一般在第二年的人代會上聽取和審議政府上一年度民生實事項目完成情況報告，或由同級人大常委會在當年度聽取審議實施情況后進行滿意度測評。對未能如期完成的民生實事項目，政府應向人大代表作出解釋與說明。對執行不力造成嚴重后果的，人大應當通過詢問、質詢、特定問題調查等方式強化監督。在實行滿意度測評前，可建立以代表為主體、有關專業人士參與的評估小組，對項目實施情況進行預評估;或者探索試行項目實施委托第三方評估，提高評估的專業化水平，以數據說話、以事實說話，提高民主評價的客觀性、權威性。

六、注重綜合集成，提高民主溝通的系統性

當前，浙江正以數字化改革為牽引撬動各領域全面深化改革，要緊跟數字化改革步伐，運用數字化技術、數字化思維、數字化認知，對票決制工作進行制度機制、方式流程、手段工具的全方位、系統性重塑。緊扣人大核心業務和人大代表依法履職兩大核心，依托全省統一的基礎設施、應用支撐平臺和公共數據資源體系，建立和完善人大公共數據資源庫、多跨應用場景和工作運行機制，以票決制的數字化革新成果為打造“數字賦能、高效協同、整體智治”的數字人大2.0 版提供樣板。建立票決制信息化應用系統，在試點工作基礎上，探索開展全省應用系統建設，為票決制三個階段六個環節的工作提供數字化支撐，建立全省民生實事項目庫，實現項目全周期的規范化管理，推進全省項目數據歸集共享，通過連年滾動實施，積極回應群眾訴求。要加強未入選民生實事項目的后期處置，及時將征集到而未列入候選項目以及人代會未通過的項目列入項目儲備庫。加快推進民生實事項目征集初定、審議票決、監督評價等各個環節工作數字化、網絡化、場景化，人大代表可通過系統實時了解項目進展情況，開展在線監督、提出監督意見，人民群眾可以快捷反映民生實事項目實施過程中遇到的問題，項目實施部門可以在線反饋意見處理情況，形成線上全流程管理閉環，全維度暢通民主溝通渠道。

七、注重總結提升，提高民主管理的法治性

經過近年來的全面推行和探索實踐，各地在民生實事票決制工作上都形成了一些較為成熟的運行機制，應適時進行全面系統的迭代升級。一方面，建議省市級人大從立法角度把這些經驗成果予以固化，為票決制工作提供堅強法制保障，更好地保障票決制工作成效。目前這項立法已經納入浙江省十三屆人大及其常委會立法調研庫，期待法規的出臺對于進一步全面規范提升浙江省各級人大民生實事票決制工作起到很好的引領作用。另一方面，要提升人大代表和人民群眾對票決制工作的參與感和體驗度，從客戶體驗的角度來優化民生實事項目的征集系統和終端設計，使更多人大代表尤其是人民群眾參與到實事項目的征集篩選中來，最大限度體現民意訴求。同時，適當延伸票決制的運用，不僅局限于通過人代會票決的方式來辦民生實事，而是充分運用大數據、云計算技術，把甄選、監督、評價民生實事這一方法逐步日?；?，短平快擴大運用到更多社區治理、鄉村治理的具體實踐中，提高基層治理的法治化水平。

近年來，浙江各地探索推進代表聯絡站全覆蓋、代表問政機制常態化、代表述職經?；?、召開街道居民議事會和開展開發區人大工作試點等工作，有效地拓展了人民民主參與途徑，打造了一批具有浙江標識度的民主實踐“金名片”，使全體人民有更多的渠道參與公共決策和社會治理，從制度機制上“防止出現人民形式上有權，實際上無權的現象”。發展全過程人民民主，推進新時代人大工作與時俱進、創新發展，亟需像“票決制”這樣更多發端于基層首創的鮮活載體，為走中國特色社會主義政治發展道路、構建“中國式民主”這一人類民主的新形態注入強大活力，從而匯聚起每一位社會成員投身到向第二個百年奮斗目標進軍的強大合力。

注釋：

[1]許林貴、任垚媞、梁賽玉、繆曉娟：《“全過程民主”——從全國兩會看中國式民主特質》，載新華社新媒體2021年3月10日。

[2]桑玉成：《全過程人民民主：人民當家作主的本質特征》，載《北京日報》2021年8月9日。

[3]楊振武：《發展全過程人民民主? 彰顯中國式民主優勢》，載《人民日報》2021年8月4日。

[4]見馬克思和恩格斯創辦的《〈新萊茵報·政治經濟評論〉第四期上發表的書評（1850年3月中—大約4月18日之間）》，《馬克思恩格斯全集》第7卷，第305頁。

[5][7]羅峰：《全過程民主的理論邏輯與時代內涵》，載《光明日報》2021年4月20日。

[6]習近平在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話，載《求是》雜志2019年第18期。

（作者系浙江省人大常委會辦公廳會議處處長、浙江省人大工作研究會理事）