淺談?wù)骼U防空地下室易地建設(shè)費(fèi)的幾點(diǎn)問題

馬麗莉

摘要：結(jié)合城市新建民用建筑修建防空地下室是建設(shè)單位應(yīng)該履行的人防義務(wù)。如果建設(shè)單位確實(shí)沒有修建防空地下室的條件，可以申請繳納易地建設(shè)費(fèi)，由人民防空主管部門統(tǒng)一組織易地修建。針對目前在建設(shè)項(xiàng)目報(bào)建人防過程中出現(xiàn)的執(zhí)行易地建設(shè)費(fèi)法規(guī)不夠嚴(yán)謹(jǐn)、繳納易地建設(shè)費(fèi)審批彈性大、征繳易地建設(shè)費(fèi)仍不規(guī)范等問題，必須從易地建設(shè)費(fèi)相關(guān)法律法規(guī)、政策，建設(shè)項(xiàng)目審批，管理、使用易地建設(shè)費(fèi)以及經(jīng)濟(jì)合理的選擇結(jié)建防空地下室或者繳納易地建設(shè)費(fèi)幾方面來完善。

關(guān)鍵詞：防空地下室;人防義務(wù);易地建設(shè)費(fèi)

“城市”是人民防空的重點(diǎn)防護(hù)對象，結(jié)合城市地面建筑修建防空地下室能夠在戰(zhàn)時(shí)實(shí)現(xiàn)附近居民就近掩蔽，最大限度減少居民傷亡。現(xiàn)行《人防法》《人民防空工程建設(shè)管理規(guī)定》等均規(guī)定了城市新建民用建筑修建防空地下室的義務(wù)。但在實(shí)際建設(shè)過程中，因條件限制，許多民用建筑無法結(jié)合建筑本身履行修建義務(wù)，轉(zhuǎn)而采取繳納防空地下室易地建設(shè)費(fèi)或者申請易地修建的舉措。以山東某地級市為例，目前人防審批和監(jiān)管執(zhí)行征繳易地建設(shè)費(fèi)的法律法規(guī)和政策缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性，加之繳納易地建設(shè)費(fèi)審批彈性大、征繳易地建設(shè)費(fèi)仍不規(guī)范，易地建設(shè)費(fèi)的管理和使用時(shí)常出現(xiàn)“有心無力”的窘?jīng)r，實(shí)有必要對征繳易地建設(shè)費(fèi)相關(guān)問題進(jìn)行完善，以期防空地下室的建設(shè)能夠?qū)崿F(xiàn)戰(zhàn)備、社會和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。

一、防空地下室易地建設(shè)費(fèi)的概念和法規(guī)政策

根據(jù)《人民防空工程建設(shè)管理規(guī)定》之規(guī)定，防空地下室易地建設(shè)費(fèi)是指民用建筑因地質(zhì)地形條件不適宜，或者應(yīng)建防空地下室面積無法滿足最小結(jié)建防空地下室面積等原因無法最終實(shí)現(xiàn)結(jié)建防空地下室的目的，經(jīng)人民防空主管部門同意后，以繳納易地建設(shè)費(fèi)來代替自行修建，并由人民防空主管部門統(tǒng)一就近易地修建1。

目前山東省現(xiàn)行的繳納防空地下室易地建設(shè)費(fèi)的審批規(guī)范是《山東省人防辦關(guān)于規(guī)范防空地下室易地建設(shè)審批條件的意見》（魯防發(fā)〔2019〕4號），該部規(guī)范性文件細(xì)化、限制性規(guī)定了以下幾種可以申請繳納易地建設(shè)費(fèi)的情形：一是無地下空間或者樁基礎(chǔ)埋深小于3米的;二是建設(shè)項(xiàng)目總應(yīng)建防空地下室面積小于1000平方米;三是申報(bào)的建設(shè)項(xiàng)目如果修建防空地下室會引起安全問題的;四是建設(shè)項(xiàng)目屬于改建、擴(kuò)建項(xiàng)目，無修建防空地下室的建設(shè)用地;五是地質(zhì)地形條件不適宜修建的;六是兜底條款。由此可見，申請繳納防空地下室易地建設(shè)費(fèi)的條件是十分嚴(yán)格的：第一，只能由無法結(jié)建防空地下室的民用建筑建設(shè)單位申請;第二，必須滿足一定條件才可申請繳納易地建設(shè)費(fèi)，有條件修建的必須“應(yīng)建盡建”;第三，必須取得人防主管部門同意，不能擅自決定不予修建，無法修建的，必須繳納易地建設(shè)費(fèi);第四，只能是人防主管部門以收繳的易地建設(shè)費(fèi)來實(shí)施易地建設(shè)，項(xiàng)目單位無權(quán)自行修建。最后也是最重要的，易地修建防空地下室的地址也必須遵循就近原則。

根據(jù)《國家計(jì)委 財(cái)政部 國家國防動員委員會 建設(shè)部印發(fā)關(guān)于規(guī)范防空地下室易地建設(shè)收費(fèi)的規(guī)定的通知》（計(jì)價(jià)格〔2000〕474號）《人民防空工程建設(shè)管理規(guī)定》之規(guī)定，防空地下室易地建設(shè)費(fèi)，必須全額上繳同級財(cái)政預(yù)算外專戶，實(shí)行收支兩條線管理，專項(xiàng)用于人民防空建設(shè)，任何單位和個(gè)人不得平調(diào)、截留和挪用2。

另外，為提供更普惠的公共服務(wù)，法律法規(guī)對部分新建民用建筑項(xiàng)目適當(dāng)給予了減免防空地下室易地建設(shè)費(fèi)的優(yōu)惠政策，對享受政府優(yōu)惠政策建設(shè)的廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等居民住房，新建的幼兒園、學(xué)校教學(xué)樓、養(yǎng)老院以及為殘疾人修建的生活服務(wù)設(shè)施等民用建筑，減半收取易地建設(shè)費(fèi);臨時(shí)民用建筑和不增加面積的危房翻新改造商品住宅項(xiàng)目以及因遭受水災(zāi)、火災(zāi)或其他不可抗拒的災(zāi)害造成損壞后按原面積修復(fù)的民用建筑，免收易地建設(shè)費(fèi)。

二、易地建設(shè)費(fèi)征繳存在的問題

（一）繳納易地建設(shè)費(fèi)審批彈性大

首先，按照現(xiàn)行審批政策規(guī)定，人防主管部門應(yīng)嚴(yán)格按照建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃方案設(shè)計(jì)文本和施工圖紙來確定應(yīng)建的防空地下室面積、防護(hù)類別、等級，及時(shí)、足額征收易地建設(shè)費(fèi)。以山東某地級市為例，2020年之前計(jì)算易地建設(shè)費(fèi)繳費(fèi)面積，主要根據(jù)建筑物地上層數(shù)、地下基礎(chǔ)埋深、地上總建筑面積以及地面首層建筑面積等因素確定，幾項(xiàng)因素的不同，決定了結(jié)建防空地下室的等級和面積的不同，而不同等級的防空地下室的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同，由此導(dǎo)致繳納的易地建設(shè)費(fèi)金額相差巨大，最終極有可能造成權(quán)力尋租，易地建設(shè)費(fèi)無法及時(shí)、足額征收入庫。

其次，由于法律法規(guī)給予了部分建設(shè)項(xiàng)目減半或免除防空地下室易地建設(shè)費(fèi)的優(yōu)惠政策，實(shí)踐中不甚嚴(yán)格的審批，使得不少建設(shè)項(xiàng)目都以政府會議紀(jì)要或者領(lǐng)導(dǎo)批示等文件來申請減免易地建設(shè)費(fèi)。一方面是當(dāng)?shù)卣疄榱吮镜亟?jīng)濟(jì)招商引資而任意承諾;另一方面也不乏項(xiàng)目單位鉆法律的空子，千方百計(jì)靠攏減免條件。最終導(dǎo)致審批擅自擴(kuò)大易地建設(shè)費(fèi)減免范圍，比如政府投資的醫(yī)院、學(xué)校、養(yǎng)老院等公益項(xiàng)目，為節(jié)省財(cái)政資金，通常能夠直接獲批減免易地建設(shè)費(fèi);其他的商業(yè)項(xiàng)目，將商用部分定義為回遷安置部分，享受回遷安置、舊村改造或者棚改的優(yōu)惠政策;違規(guī)批準(zhǔn)緩繳易地建設(shè)費(fèi)、或者批準(zhǔn)先予以行政許可再后繳費(fèi)，造成防空地下室易地建設(shè)費(fèi)等國有資產(chǎn)損失。

（二）易地建設(shè)費(fèi)收取后無法做到專款專用

目前，山東省內(nèi)易地建設(shè)費(fèi)的收取，采用的是國稅的稅收繳納系統(tǒng)，繳費(fèi)人網(wǎng)上繳納防空地下室易地建設(shè)費(fèi)后，易地建設(shè)費(fèi)直接進(jìn)入國庫，國庫再根據(jù)級次直接入各級財(cái)政，易地建設(shè)費(fèi)并未實(shí)現(xiàn)專戶管理。并且基層人防系統(tǒng)嚴(yán)重缺乏成熟的經(jīng)驗(yàn)以及專業(yè)優(yōu)秀的團(tuán)隊(duì)來組織易地建設(shè)，易地建設(shè)的選址也很難滿足就近這一原則，建設(shè)周期長、建設(shè)工程量大且收益和投資不匹配，建成以后的人防工程還需要高額的維護(hù)費(fèi)用，凡此種種，導(dǎo)致以某項(xiàng)目所繳易地建設(shè)費(fèi)來完成針對該項(xiàng)目易地修建防空地下室的立法初衷無法實(shí)現(xiàn)，大量易地建設(shè)費(fèi)滯留財(cái)政賬內(nèi)，最終引發(fā)為平衡預(yù)算將本應(yīng)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的人民防空經(jīng)費(fèi)、人防部門工作經(jīng)費(fèi)等均以易地建設(shè)費(fèi)來支付，變相將人防部門經(jīng)費(fèi)等同于易地建設(shè)費(fèi)收入，易地建設(shè)費(fèi)被自行調(diào)劑使用，實(shí)難做到專款專用。

三、繳納易地建設(shè)費(fèi)的經(jīng)濟(jì)性分析

建設(shè)單位履行人防義務(wù)應(yīng)遵循的原則是“應(yīng)建盡建”，建設(shè)單位選擇繳納易地建設(shè)費(fèi)而非修建防空地下室，除因法律法規(guī)規(guī)定的不宜修建的條件所限，更有經(jīng)濟(jì)成本的考量因素在內(nèi)。根據(jù)修建防空地下室和繳納易地建設(shè)費(fèi)的成本以及后續(xù)的維護(hù)管理經(jīng)費(fèi)對比，以某普通在建住宅樓為例，經(jīng)向某造價(jià)公司咨詢，構(gòu)筑人防工程主體所需的鋼筋混凝土等最低采購價(jià)為2800元/平方米，水電安裝150元/平方米，抹灰75元/平方米，排煙150元/平方米，防護(hù)門150元/扇，合計(jì)結(jié)建防空地下室成本約為3325元/平方米，在此基礎(chǔ)上上浮15%以后的價(jià)格，即3824元/平方米，應(yīng)為最終的結(jié)建防空地下室成本。而根據(jù)山東省某地級市現(xiàn)行的易地建設(shè)費(fèi)征繳法規(guī)，6級（含）以上防空地下室易地建設(shè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每平方米2000元。由此來看，修建防空地下室耗費(fèi)的資金要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于直接繳納易地建設(shè)費(fèi)，而且繳費(fèi)后易地修建防空地下室的責(zé)任主體變?yōu)槿朔拦こ讨鞴懿块T，對建設(shè)單位來說，后續(xù)可能發(fā)生的出租、出售人防車位糾紛、人防工程的維護(hù)管理糾紛等都不復(fù)存在，并且結(jié)建防空地下室平時(shí)一般用作車位使用，建設(shè)單位為獲得人防車位收益，通常采取轉(zhuǎn)讓人防車位使用權(quán)或者出租的方式，后續(xù)就需要繳納增值稅、土地增值稅、企業(yè)所得稅、印花稅等，因此直接繳納易地建設(shè)費(fèi)對很多建設(shè)單位都不可不謂一勞永逸。實(shí)踐中，凡是有可能滿足易地建設(shè)條件的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位都極力選擇繳納易地建設(shè)費(fèi)。

四、完善易地建設(shè)費(fèi)征繳工作的幾點(diǎn)建議

嚴(yán)格批準(zhǔn)繳納易地建設(shè)費(fèi)

審批強(qiáng)調(diào)“以建為主、應(yīng)建盡建”的原則，收繳易地建設(shè)費(fèi)的最終目的是建設(shè)更為便民的人防工程，要扎緊批準(zhǔn)繳納易地建設(shè)費(fèi)的口子，必須窮盡規(guī)范性文件為建設(shè)項(xiàng)目設(shè)置的可以結(jié)合民用建筑修建防空地下室的條件，才能允許建設(shè)單位繳納易地建設(shè)費(fèi)。同時(shí)，對未能按照規(guī)定規(guī)劃、設(shè)計(jì)修建防空地下室，又未經(jīng)合規(guī)審批繳納防空地下室易地建設(shè)費(fèi)的建設(shè)項(xiàng)目，規(guī)劃、住建、房管、消防等部門不得為其辦理后續(xù)的規(guī)劃許可證、施工許可證、預(yù)售、產(chǎn)權(quán)許可證以及消防許可證等，鎖住整個(gè)審批鏈條3。

（二）建設(shè)單位算好“經(jīng)濟(jì)賬”

建設(shè)單位因無法繳納易地建設(shè)費(fèi)，而以結(jié)建防空地下室的形式履行人防建設(shè)義務(wù)以后，作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”，必然會出租人防車位或出售人防車位的使用權(quán)來平衡投入和產(chǎn)出。以山東某地級市轉(zhuǎn)讓人防車位使用權(quán)10萬元/個(gè)的均價(jià)（實(shí)際普遍高于10萬元）來說，以一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)車位占地12.5平方米、人防車位建設(shè)成本為3824元/平方米來計(jì)算，一個(gè)人防車位最高的成本約為47800元，很明顯出租或者轉(zhuǎn)讓使用權(quán)取得的收益遠(yuǎn)大于結(jié)建防空地下室所耗費(fèi)的資金。因此將結(jié)建防空地下室用作車庫，對現(xiàn)行政策下履行人防義務(wù)的建設(shè)單位來說更為有利，既能滿足人防工程的結(jié)建率，也可以平時(shí)物盡其用，又能盡可能的實(shí)現(xiàn)更大的經(jīng)濟(jì)效益。根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，“人防工程收益歸投資者所有”“房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)處置利用地下人防設(shè)施建造的車庫（位）等設(shè)施取得的收入，不計(jì)入土地增值稅收入”，再加上當(dāng)前地下空間的開發(fā)利用也是大勢所趨，在明確了人防車位的建設(shè)成本很難超過人防車位的轉(zhuǎn)讓使用權(quán)價(jià)值以后，建設(shè)單位選擇以結(jié)建防空地下室而非繳納易地建設(shè)費(fèi)比較合適。

（三）落實(shí)到位專款專用政策

人民防空部門要嚴(yán)格按照法律、法規(guī)、規(guī)范性文件規(guī)定的范圍和標(biāo)準(zhǔn)征收防空地下室易地建設(shè)費(fèi)，征繳后的易地建設(shè)費(fèi)應(yīng)按照“收支兩條線”的規(guī)定4，全額繳入同級國庫并納入財(cái)政預(yù)算管理，專項(xiàng)用于易地建設(shè)人民防空工程，任何單位和個(gè)人不得擠占、截留和挪用。由于現(xiàn)在實(shí)行的是統(tǒng)籌而非專戶管理預(yù)算，收繳的易地建設(shè)費(fèi)的具體用途很大一部分也和人防建設(shè)也不甚相關(guān)，這嚴(yán)重違背了易地建設(shè)費(fèi)用來易地建設(shè)的初衷，將來很有可能無法滿足本市防空建設(shè)的實(shí)際需求。只有通過專戶管理，才能最大限度避免此類情況的發(fā)生，進(jìn)而促進(jìn)易地建設(shè)費(fèi)征收。另外，財(cái)政、審計(jì)、上級人民防空部門，也要加強(qiáng)對易地建設(shè)費(fèi)征繳、使用管理情況的審計(jì)、監(jiān)督和檢查。除了人防工程建設(shè)要有足額的預(yù)算安排，不允許易地建設(shè)費(fèi)長期掛賬、資金大量閑置，也要關(guān)注是否合規(guī)合法的執(zhí)行了預(yù)算安排，最終易地建設(shè)費(fèi)是否用來平衡本級預(yù)算5。

參考文獻(xiàn)：

[1]徐晶.人民防空地下室易地建設(shè)費(fèi)審計(jì)應(yīng)抓好五個(gè)環(huán)節(jié)[J].現(xiàn)代營銷（下旬刊）.2018，（05）：29-31.

[2]張艷.關(guān)于防空地下室易地建設(shè)費(fèi)規(guī)范化管理的調(diào)研[J].經(jīng)貿(mào)實(shí)踐.2017，（17）：25-27.

[3]鄭中淮.防空地下室易地建設(shè)資金預(yù)算管理存在的問題及建議[J].審計(jì)與理財(cái).2013，（09）：40-42.

注釋：

1.《人民防空工程建設(shè)管理規(guī)定》 第四十八條

2.《人民防空工程建設(shè)管理規(guī)定》第四十九條

3.徐晶.人民防空地下室易地建設(shè)費(fèi)審計(jì)應(yīng)抓好五個(gè)環(huán)節(jié)[J].現(xiàn)代營銷（下旬刊）.2018，（05）

4.張艷.關(guān)于防空地下室易地建設(shè)費(fèi)規(guī)范化管理的調(diào)研[J].經(jīng)貿(mào)實(shí)踐.2017，（17）

5.鄭中淮.防空地下室易地建設(shè)資金預(yù)算管理存在的問題及建議[J].審計(jì)與理財(cái).2013，（09）