我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老的發(fā)展歷程、現(xiàn)實(shí)困境與路徑優(yōu)化

黃石松 孫書彥

隨著我國(guó)人口老齡化進(jìn)程的加快，社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)需求激增，但養(yǎng)老服務(wù)資源相對(duì)匱乏，社區(qū)支持下的居家養(yǎng)老被認(rèn)為是成本更優(yōu)、財(cái)政負(fù)擔(dān)較低、適合我國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老方式。相對(duì)于人口老齡化的進(jìn)程和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展，我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展較為滯后，還存在發(fā)展不平衡、不充分、供需不對(duì)位等突出矛盾。因此，有必要系統(tǒng)梳理我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老的發(fā)展歷程，用經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)視角分析社區(qū)居家養(yǎng)老面臨的現(xiàn)實(shí)問題，完善新時(shí)代我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，提出相應(yīng)的優(yōu)化路徑。

一、發(fā)展歷程

新中國(guó)成立至今，我國(guó)養(yǎng)老方式和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)發(fā)生了根本性變化，回顧這一發(fā)展歷程，大致可以分成以下四個(gè)發(fā)展階段，而在每一個(gè)發(fā)展階段中，家庭養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的意涵、方式和支持政策也在不斷的演變和發(fā)展。

（一）新中國(guó)成立到改革開放初期：居家養(yǎng)老和針對(duì)特定群體的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相結(jié)合

從新中國(guó)成立到改革開放初期，我國(guó)仍然延續(xù)了傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，但是隨著社會(huì)福利制度的逐步建立，部分責(zé)任由家庭轉(zhuǎn)向國(guó)家和單位承擔(dān)。在城鎮(zhèn)，單位包辦職工及家屬的福利，無勞動(dòng)能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)人和撫養(yǎng)人的城鎮(zhèn)“三無”老年人則由政府送到公辦養(yǎng)老院集中供養(yǎng)；在農(nóng)村，絕大多數(shù)老年人的養(yǎng)老由家庭承擔(dān)，對(duì)于缺乏勞動(dòng)能力或者完全喪失勞動(dòng)能力，生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的老年人，則實(shí)施“五保供養(yǎng)”制度。敬老院的誕生成為我國(guó)最早的社會(huì)養(yǎng)老制度安排，主要目的是為各類老幼病殘人員提供救濟(jì)和教育等福利性服務(wù)，只有符合條件的人員才能入住，從而形成了大多數(shù)老年人居家養(yǎng)老、一部分特殊老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的格局，這一模式一直延續(xù)到1978年我國(guó)實(shí)施改革開放以前。

（二）20世紀(jì)80年代到1999年：初步形成機(jī)構(gòu)、社區(qū)、居家三種基本養(yǎng)老方式

1979年民政部召開全國(guó)城市社會(huì)救濟(jì)福利工作會(huì)議，開啟了社會(huì)福利改革的進(jìn)程。1984年民政部明確提出了“社會(huì)福利社會(huì)辦”的指導(dǎo)思想，隨后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制成為社會(huì)化福利部門，部分公辦機(jī)構(gòu)開始面向社會(huì)開放，普通老年人可以自費(fèi)入住，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)和管理實(shí)行“公建民營(yíng)”改革，走向了社會(huì)化的開放和激勵(lì)模式。2000年《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見》明確提出“國(guó)家資助社會(huì)各方面力量積極興辦社會(huì)福利事業(yè)，建立投資主體多元化、福利對(duì)象公眾化、運(yùn)營(yíng)方式市場(chǎng)化、服務(wù)內(nèi)容多樣化、服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化的新型社會(huì)福利體系”。自此，我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老一直延續(xù)著市場(chǎng)化、社會(huì)化、專業(yè)化的方向發(fā)展，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位數(shù)不斷增加，服務(wù)內(nèi)容不斷拓展，服務(wù)質(zhì)量不斷提高。

與此同時(shí)，自20世紀(jì)80年代開始，順應(yīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，我國(guó)逐步推進(jìn)社區(qū)服務(wù)體制和基層社會(huì)治理體制的改革。1986年第一次提出了在城市開展社區(qū)服務(wù)工作的要求，并在全國(guó)的大、中、小城市進(jìn)行了一系列的試點(diǎn)和推廣工作。社區(qū)服務(wù)是以社區(qū)為單位組織的區(qū)域性社會(huì)福利服務(wù)，包括面向老年人、殘疾人、兒童和優(yōu)待對(duì)象等特殊社會(huì)群體提供救助性的福利服務(wù)，也包括面向社區(qū)內(nèi)一般居民的便民利民服務(wù)和面向社區(qū)內(nèi)各種組織和單位的服務(wù)。此后，社區(qū)服務(wù)與居家養(yǎng)老緊密相連，社區(qū)為居家養(yǎng)老提供支持，也使居家養(yǎng)老的發(fā)展有了較高的起點(diǎn)和較好的基礎(chǔ)。

（三）2000年至2012年：政府主導(dǎo)構(gòu)建多元主體參與的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系

從2000年開始，我國(guó)進(jìn)入人口老齡化社會(huì)，養(yǎng)老需求激增，受計(jì)劃生育政策等多方面影響，家庭小型化，“4-2-1”家庭結(jié)構(gòu)逐步凸顯，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策導(dǎo)向也從完善養(yǎng)老服務(wù)方式向構(gòu)建科學(xué)完備的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系轉(zhuǎn)變，養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展呈現(xiàn)機(jī)構(gòu)、社區(qū)、居家三種基本養(yǎng)老方式齊頭并進(jìn)、體系化發(fā)展的特征。

2000年8月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》指出，要“建立健全社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)體系，發(fā)展老年服務(wù)業(yè)。堅(jiān)持家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合，充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的積極作用，建立和完善老年社會(huì)服務(wù)體系。建立家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、社會(huì)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老機(jī)制”。2001年民政部在全國(guó)推行“社區(qū)老年福利星光計(jì)劃”，要求各地形成社區(qū)居委會(huì)有站點(diǎn)、街道有服務(wù)中心的社區(qū)老年人福利服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，覆蓋住養(yǎng)、入戶服務(wù)、緊急援助、日間照料、保健康復(fù)、文體娛樂等項(xiàng)目。

2006年2月國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知》提出，“鼓勵(lì)發(fā)展居家老人服務(wù)業(yè)務(wù)”“逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系”。此時(shí)，“居家”代替以往“家庭”的提法，標(biāo)志著發(fā)展居家養(yǎng)老已經(jīng)成為我國(guó)解決養(yǎng)老服務(wù)難題的基本政策取向。2008年全國(guó)老齡委辦公室聯(lián)合多部門頒布《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》，規(guī)定“居家養(yǎng)老服務(wù)是指政府和社會(huì)力量依托社區(qū)，為居家的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等方面服務(wù)的一種服務(wù)形式。”

2011年9月《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》明確提出：以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐，并第一次提出了90∶7∶3的結(jié)構(gòu)目標(biāo)，也就是說，90%的老年人接受居家養(yǎng)老服務(wù)，7%的老年人接受社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，3%的老年人接受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，這一目標(biāo)也成為各地指導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的主要依據(jù)，一直延續(xù)至今，盡管各地根據(jù)人口老齡化的情況不同有所微調(diào)（比如上海提出的是90∶6∶4），但總體上按照這一原則進(jìn)行設(shè)施布局，從而形成了機(jī)構(gòu)、社區(qū)、居家三種養(yǎng)老方式按照適當(dāng)?shù)谋壤龣C(jī)構(gòu)統(tǒng)籌發(fā)展的格局。

（四）2013年至今：創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)方式、統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)構(gòu)社區(qū)居家養(yǎng)老融合發(fā)展

黨的十八大以來，黨中央高度重視老齡工作，出臺(tái)了一系列政策方針，我國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展迎來全新的局面，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)也呈現(xiàn)出新的格局。2016年3月《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》中提出“建設(shè)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系”，反映了我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的基本思路。2017年2月《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》中再次強(qiáng)調(diào)要“夯實(shí)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)、大力發(fā)展居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)”。2019年3月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》對(duì)“推動(dòng)居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老融合發(fā)展”提出明確要求。2019年10月黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出“構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”。

在國(guó)家政策導(dǎo)引下，我國(guó)傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老模式從內(nèi)涵上也發(fā)生了深刻的變化，出現(xiàn)了融合發(fā)展的趨勢(shì)。一方面，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的內(nèi)涵進(jìn)一步拓展，出現(xiàn)了“公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、公建民營(yíng)機(jī)構(gòu)”“盈利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、非盈利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”等不同形態(tài)共存的格局，國(guó)家政策倡導(dǎo)和鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)利用專業(yè)優(yōu)勢(shì)開展延伸到居家的上門服務(wù)，也鼓勵(lì)專門從事居家服務(wù)的專業(yè)化公司的發(fā)展，在互聯(lián)網(wǎng)智慧技術(shù)的支持下，線上線下相結(jié)合，從事專業(yè)化居家養(yǎng)老服務(wù)的公司應(yīng)運(yùn)而生。

這一時(shí)期，社區(qū)和居家養(yǎng)老的概念進(jìn)一步融合，出現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老（Family-Care in Communities）模式。從實(shí)踐發(fā)展看，大多數(shù)老年人選擇居家養(yǎng)老的居住形態(tài)，由社區(qū)提供良好的養(yǎng)老環(huán)境和服務(wù)，形成“社區(qū)+居家”養(yǎng)老的服務(wù)鏈條。具體是指：以居家為基礎(chǔ)，依托社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和設(shè)施，來滿足居住在家中的老年人養(yǎng)老需求的養(yǎng)老模式，具體的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容包括生活照料、醫(yī)療護(hù)理、緊急救援、文體娛樂、精神慰藉、健康管理、康復(fù)輔助等。該模式把老年人在家里居住與社會(huì)提供的服務(wù)和支持結(jié)合起來，滿足了老年人的情感和生活需要，既能夠克服家庭養(yǎng)老服務(wù)能力弱化的困境，規(guī)模化滿足老年群體就地養(yǎng)老服務(wù)需求，又能夠彌補(bǔ)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老覆蓋面窄、成本高、將老年人與家庭割離的缺陷，是同時(shí)服務(wù)于健康老年人和失能、半失能老年人的經(jīng)濟(jì)型養(yǎng)老服務(wù)模式。

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容又分為社區(qū)化居家服務(wù)和社區(qū)化設(shè)施服務(wù)兩類。社區(qū)化居家服務(wù)是以為居家老人提供上門服務(wù)為主，社區(qū)化設(shè)施服務(wù)則更多強(qiáng)調(diào)社區(qū)內(nèi)的老年居民以使用社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的途徑獲取服務(wù)。廣義的社區(qū)化設(shè)施服務(wù)包括社區(qū)層面的常住型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和專業(yè)化醫(yī)療服務(wù)設(shè)施，狹義的社區(qū)化設(shè)施服務(wù)專指養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和醫(yī)療設(shè)施以外的社區(qū)托養(yǎng)服務(wù)設(shè)施、綜合養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和社區(qū)支持類服務(wù)設(shè)施。

二、存在的問題

“十三五”期間，民政部、財(cái)政部共開展了五批社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)，政府出臺(tái)的社區(qū)居家養(yǎng)老政策支持主要圍繞：健全管理體制、加強(qiáng)資金投入和設(shè)施建設(shè)、拓寬服務(wù)內(nèi)容和項(xiàng)目、完善養(yǎng)老服務(wù)體系、鼓勵(lì)社會(huì)參與等。在相關(guān)政策支持下，我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)取得長(zhǎng)足發(fā)展，但相對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老而言，社區(qū)居家養(yǎng)老的發(fā)展仍舊存在不充分、不平衡的結(jié)構(gòu)性供需矛盾。

總體來看，目前我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在有效供給不足、質(zhì)量效益不高、結(jié)構(gòu)不合理、資源配置不均衡、供需對(duì)接不暢等明顯短板。具體來看，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資源的空間布局和老年人的空間分布不匹配，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給的層次定位和老年人的需求層次不對(duì)位，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容和老年人的實(shí)際需求不適配。

（一）養(yǎng)老服務(wù)資源的空間布局和老年人的空間分布不匹配

■低碳之路｜付秀宏/攝

社區(qū)居家養(yǎng)老作為養(yǎng)老服務(wù)的“最后一米”，對(duì)公平性和可及性的要求較高，配套養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的空間布局需要輻射一定地理范圍內(nèi)的社區(qū)居家老人。而現(xiàn)實(shí)中社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資源的空間布局往往缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，更沒有對(duì)應(yīng)本地常住老年人口數(shù)據(jù)，尤其是大城市流動(dòng)老年人口的增加加劇了老年人口數(shù)量和地理位置統(tǒng)計(jì)的難度，從而導(dǎo)致社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資源分布與老年人口規(guī)模不匹配，存在著老年人的需求不能得到有效滿足，養(yǎng)老資源利用率不高、資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。

（二）養(yǎng)老服務(wù)供給的層次定位和老年人的需求層次不對(duì)位

近些年來金融、保險(xiǎn)、房地產(chǎn)等行業(yè)進(jìn)軍社區(qū)居家養(yǎng)老，由壽險(xiǎn)公司投資的高端養(yǎng)老社區(qū)大量涌現(xiàn)，滿足了高端養(yǎng)老服務(wù)需求，而城市大量社區(qū)還存在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供給不足、設(shè)備老化、質(zhì)量較差等問題，面向城市廣大老年人群體的普惠型中端養(yǎng)老服務(wù)供給嚴(yán)重不足，這種養(yǎng)老服務(wù)的層次定位和老年人的實(shí)際需求層次不對(duì)位，致使占比最大的普通家庭老年人的養(yǎng)老需求無人問津。

（三）養(yǎng)老服務(wù)供給內(nèi)容和老年人的實(shí)際需求不適配

目前我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容普遍單一，服務(wù)層次較低，市場(chǎng)能夠提供的一般性的日常生活服務(wù)類項(xiàng)目多，老年人需求較大的長(zhǎng)期照護(hù)、康復(fù)護(hù)理、心理輔導(dǎo)、精神慰藉等更加專業(yè)的服務(wù)供給相對(duì)不足，失能、失智、高齡、空巢老年人的特殊剛性需求得不到有效滿足。

三、原因分析

以上結(jié)構(gòu)性供需矛盾的內(nèi)在根源在于社區(qū)居家養(yǎng)老缺乏資源整合、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)機(jī)制。如何在有限的資源條件下實(shí)現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供需精準(zhǔn)對(duì)接、提高資源利用效率是社區(qū)居家養(yǎng)老當(dāng)下要著力解決的問題。

（一）社區(qū)居家養(yǎng)老的支持政策有待整合

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)支持政策在基層落地存在體制機(jī)制障礙，政策和資源碎片化，政策和資源的整合利用效率有待進(jìn)一步提高。在我國(guó)橫向行政管理體制下，養(yǎng)老服務(wù)分屬衛(wèi)健、民政、醫(yī)保等不同職能部門管理，養(yǎng)老服務(wù)對(duì)應(yīng)項(xiàng)目和資金也分屬不同的部門和渠道，在財(cái)政扶植資金的申領(lǐng)和撥付上受到很多方面的限制，實(shí)際工作開展過程中受制于不同職能部門的行政切割，政策的不配套、部門之間的掣肘等問題比較突出，從而影響了養(yǎng)老服務(wù)資金投入的效率和項(xiàng)目政策的落地。

（二）街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）層面缺乏養(yǎng)老資源統(tǒng)籌機(jī)制

在我國(guó)縱向社會(huì)治理體制下，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資源配置是以街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）為基本單元，按照合理的服務(wù)半徑布置各類服務(wù)設(shè)施，開展養(yǎng)老服務(wù)，以滿足社區(qū)居家養(yǎng)老公平性和可及性的要求。但由于街道老齡工作受制于同級(jí)政府職能部門的行政切割，在具體的養(yǎng)老服務(wù)資源配置中協(xié)調(diào)難度大。比如，大城市中心城區(qū)疏解騰退出的土地建設(shè)社區(qū)居家養(yǎng)老照料中心，需要規(guī)劃、用地、消防、園林綠化等多個(gè)部門的審批，街道協(xié)調(diào)各部門權(quán)責(zé)受限。此外，市場(chǎng)提供的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)由于缺少街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的組織統(tǒng)籌，存在信任危機(jī)、服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、信息不對(duì)稱等問題，因此無法有效匹配社區(qū)居家老年人的需求，送不到老年人的家里。

（三）多元供給主體之間缺乏合作協(xié)調(diào)機(jī)制

從供給側(cè)來看，目前市場(chǎng)上各類社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給主體小、散、雜，多元供給主體之間尚未形成穩(wěn)定、長(zhǎng)期、有效的合作協(xié)調(diào)機(jī)制。一方面，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站和托老所、老年活動(dòng)場(chǎng)站等其他社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施在服務(wù)內(nèi)容、功能定位存在一定程度的交叉，與托老所、老年活動(dòng)場(chǎng)站等社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不能實(shí)現(xiàn)共享資源、雙向開放、合作共建的目標(biāo)，資源配置效率難以達(dá)到最優(yōu)，既出現(xiàn)同質(zhì)化業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，又出現(xiàn)都“吃不飽”的現(xiàn)象。另一方面，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站與街鄉(xiāng)鎮(zhèn)照料中心的輻射居家、服務(wù)社區(qū)的功能形成了重疊，存在互相搶占資源和服務(wù)對(duì)象現(xiàn)象。

四、路徑優(yōu)化

養(yǎng)老服務(wù)供需對(duì)接和資源配置問題歸根結(jié)底是老齡化背景下的基層社會(huì)治理問題，我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老的路徑優(yōu)化應(yīng)該圍繞老齡化社會(huì)治理，構(gòu)建以街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）為基本單元的老齡社會(huì)治理格局，形成區(qū)域內(nèi)各類社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資源科學(xué)定位、錯(cuò)位運(yùn)營(yíng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共建共享的生態(tài)鏈機(jī)制。

（一）全面梳理社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策

從現(xiàn)行的政策制定情況看，一方面，關(guān)于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的相關(guān)政策出自不同的時(shí)期、不同的部門，存在政策銜接不暢的現(xiàn)象。另一方面，目前社區(qū)居家養(yǎng)老工作主要由民政部門牽頭，街鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在養(yǎng)老服務(wù)中的屬地責(zé)任并不明確，在具體的工作開展中往往由于部門職責(zé)分工局限，不能統(tǒng)籌街道內(nèi)的各類資源，如文化設(shè)施、衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)施、體育設(shè)施等建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金都掌握在相應(yīng)的職能部門，資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)存在制度壁壘。結(jié)合“十四五”時(shí)期國(guó)家推行的兩項(xiàng)基本制度（即基本養(yǎng)老服務(wù)制度和長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度），全面梳理社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)支持政策，系統(tǒng)研究基于街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）為單元的養(yǎng)老服務(wù)資源配置機(jī)制迫在眉睫。

（二）構(gòu)建基于街鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體

街鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)最基層的政權(quán)單元，在養(yǎng)老服務(wù)政策的貫徹落實(shí)和老齡工作的組織實(shí)施上起到承上啟下的作用，要充分發(fā)揮好基層政權(quán)和社區(qū)自治在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)“最后一米”的關(guān)鍵作用。一是賦予街鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府在養(yǎng)老服務(wù)資源配置上的整合功能。進(jìn)一步授權(quán)賦能，明確街鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府在養(yǎng)老服務(wù)上的基本職責(zé)，落實(shí)屬地管理責(zé)任，打破部門行政分割，在街鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，推動(dòng)各類公共服務(wù)政策、資金、技術(shù)、人才等要素資源的統(tǒng)籌。二是進(jìn)一步盤活街鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的存量資源。針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位不足和高空置率并存的現(xiàn)象，開展專項(xiàng)行動(dòng)，促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)完善各項(xiàng)合法手續(xù)，提高服務(wù)質(zhì)量。結(jié)合城市更新和新型城鎮(zhèn)化工作，進(jìn)一步盤活政府和企事業(yè)單位閑置國(guó)有資產(chǎn)，優(yōu)先用于發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。三是在街鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等參與的養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合組織。制定養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體建設(shè)工作指引，建立各類主體共同參與機(jī)制和議事規(guī)則，共同商議養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)商的準(zhǔn)入、退出規(guī)則。強(qiáng)化以街鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元的資源統(tǒng)籌、對(duì)接業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)介、技術(shù)指導(dǎo)和人員培訓(xùn)，有機(jī)整合各類面向老年人的服務(wù)資源，引入養(yǎng)老顧問或福利社工，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供需對(duì)接，提高資源利用效率。

（三）發(fā)揮科技對(duì)于社區(qū)居家養(yǎng)老的支持作用

科技進(jìn)步為發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老提供了技術(shù)條件，拓寬了社區(qū)居家養(yǎng)老的服務(wù)范圍和內(nèi)容。在遠(yuǎn)程視頻技術(shù)開發(fā)以前，機(jī)構(gòu)上門開展養(yǎng)老服務(wù)存在較大風(fēng)險(xiǎn)，智慧醫(yī)療、遠(yuǎn)程照護(hù)、在線教育等服務(wù)無法落地。互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的進(jìn)步為開展以上服務(wù)提供了有利條件，可以進(jìn)一步依托大數(shù)據(jù)平臺(tái)建立老年人信息數(shù)據(jù)庫，與養(yǎng)老服務(wù)精準(zhǔn)對(duì)接，助推社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的公平可及、就近就便、綜合連續(xù)，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資源的合理有效配置。

（四）適應(yīng)疫情防控常態(tài)化完善社區(qū)居家養(yǎng)老方式

疫情防控常態(tài)化下，社區(qū)治理和管控方式發(fā)生了新變化，大多社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不具備相應(yīng)的隔離條件、檢測(cè)條件和物資儲(chǔ)備條件，這就要求以一定的行政轄區(qū)范圍（例如以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦事處）為單元，統(tǒng)籌設(shè)施、設(shè)備、物資和人員儲(chǔ)備。此外，老年人居家和獨(dú)處的時(shí)間增加，戶外、社區(qū)活動(dòng)和社會(huì)參與、體育健身隨之減少，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)相應(yīng)從線下改為線上、或者線上線下相合。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在滿足居家老人的長(zhǎng)期照護(hù)、康復(fù)護(hù)理、心理輔導(dǎo)、精神慰藉等需求方面存在短板，需要進(jìn)一步開發(fā)和探索社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容和方式。