基層河長制運行實踐研究

李思穎

黨的十八大以來，生態文明發展被提到“五位一體”高度。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中也將“生態文明建設實現新進步”作為“十四五”時期我國經濟社會發展主要目標之一，全社會對美好生態環境的期盼越來越高。“河長制”這一水環境管理制度應運而生。河長制最根本的目的是河湖治理，由多部門職能交叉的河道管理模式演變而來。國內學者從公共管理、社會治理等不同視角對“河長制”開展研究，關注點逐步從對觀察制度本身轉化為對制度運行效果的分析，但河長制在基層政府如何運行維系仍是亟待探索和研究的問題。本文以上海市新江灣城河長制為案例，運用新制度主義理論分析新江灣城這一組織場域內河長制的運作實際，以期為河長制的探索實踐提供支撐。

一、制度運行的基本途徑

河長制是一項新的制度安排。制度研究者認為，制度剖析中的重要問題是政治制度生成之后如何隨著時間的變化和制度背景的影響而保持其存在及功能發揮。一個制度或者制度體系得以維系，至少需要表現出制度是真實存在的且具有穩定的形式并發揮穩定的影響，此外還應是有效的。新制度主義者沃爾特·W·鮑威爾認為，解釋“制度再生產”的實現途徑，主要通過權力的實施、復雜的相互依賴、被接受三個層面。國內學者受其啟示，研究制度運行主要通過三方面途徑：一是政治權力的強制實施；二是制度環境的密切契合；三是觀念因素的必要支持。這是制度運行中“建立-環境-保障”的基本邏輯。

（一）制度建立

河長制在大力倡導生態文明建設的背景下被推出，最根本的目的是河道管理。河長制的起源是江蘇省為了應對治理太湖藍藻爆發的公共事件，將太湖支流的治理任務分解至沿線政府，并首次提出“河長制”的管理方式，因河長制制度運行在江蘇太湖治理中成功且有效，2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》），在全國范圍內推行河長制，至此“河長制”正式由政治權威運用法令自上而下地推動實施，這種強制性力量客觀上為河長制的制度運行提供了有效動力保障。

（二）制度環境

河長制是一種行政責任制，將河道管理的權力與責任明確到河長的身份之上，但河長制的推出并不否定原制度框架下各涉水職能部門對于河道的管理權限。例如，《意見》規定河長是轄區內的黨政負責人，“河長”這一身份實則是原行政職務中嵌入的新身份，仍處于體制原有制度框架之內，且河長可充分運用原制度框架賦予其的行政權力，統籌職能部門有的放矢地開展河道管理。此外，各級政府都想方設法在政府機構設置框架內以增設或改制的方式將河長機構嵌入科層體制，與當前制度環境密切契合，保障河長制穩定運行。

（三）制度保障

經濟文明發展到一定階段，人們對美好生態環境，尤其是對水環境改善需求和愿望提升到了前所未有的高度，群眾對河道水環境治理觀念的主動轉變為河長制制度的運行維系提供了支撐，此外，政府機構對生態文明工作的觀念轉變也會對河長制運行予以正向保障。

綜上，強制性制度形成、合法化的制度環境、自覺演進的生態文明觀是河長制制度運行的三個要素。本文通過分析以上三個要素探究河長制在基層運行維系的現狀。

二、河長制案例概況

新江灣城街道地處上海中心城區東北部，隸屬上海市楊浦區，轄區總面積約9.45平方公里，街道范圍內有10條獨立的河道，水域總面積約50萬平方米。新江灣城河道水系格局和自然資源稟賦在上海市中心城區街道中較為特殊，相較于上海市其他街道僅有一條河道中的某一河段而言，新江灣城街道河長制作為河長制管理模式研究的具體實例更具代表性。

2017年新江灣城街道河長制成立，由兩位主要領導擔任街道河長，全面負責街道河道管理與保護工作的協調和推進。組建新江灣城街道河長制辦公室，由街道分管領導擔任辦公室主任，街道管理辦主任擔任副主任，各部門負責人任街道河長制辦公室組員。河長制辦公室全面履行上海市、楊浦區規定的各類河道管理責任。

新江灣城河長制組織體系分為四個模塊：第一是協調層，由河長、新江灣城河長制辦公室組成的協調層，負責牽頭組織協調轄區范圍內的河道管理事宜。第二是職能層，由新江灣城街道管理辦、黨政辦、平安辦、宣文辦組成，負責街道河長制的正常運行，黨政辦負責河長制工作監督、會議及后勤保障，管理辦負責河長制河道管理，平安辦負責河長制社會穩定，宣文辦負責河長制意識形態。第三是執法層，由市場監管所、城管中隊、新江灣城派出所、交警六大隊等執法部門組成，根據各自職責分別開展河道的管理違規問題執法。第四是執行層，由新江灣城綜合管理所、街道網格化中心組成，綜合市政管理所具體負責轄區河道的專業面的管養，網格化中心負責轄區社會面的管理（見圖）。

三、河長制運行分析

（一）強制推動：驅動河長制在基層落實

圖 新江灣城河長制組織體系

2017年河長制在上海市楊浦區全面推行，楊浦區第一總河長、總河長高度重視，要求全區所有街道盡快落實河長制體系建設，并將河長制基層體系建設作為街道黨政領導班子落實上級指示的重要因素。新江灣城街道作為楊浦區基層街道之一，迅速建立起河長制體系，并將河道管理作為街道重點工作之一。在目前河長制高位推動的形勢下，對河道污染問題解決、工作推動有力。此外，新江灣城街道在2017-2020年依托“河長制”開展了水污染防治攻堅戰、中小河道整治攻堅戰、黑臭水體治理攻堅戰等各項運動式整治任務，在一定時間內對新江灣城轄區內的河道環境提升成效顯著。

由此可見，河長制由上至下的“強制推動”在新江灣城河長制的運行中發揮了舉足輕重的作用。自從《意見》要求“全面建立省、市、縣、鄉四級河長體系”，直至上海市、楊浦區各級政府全面落實河長制的要求，這種逐級傳遞的信號不斷激發基層政府承擔起基層河長、基層河長辦承擔起轄區內河道保護管理的責任，實施并推動河長制的運行。

（二）制度嵌植：河長制嵌入科層體制

由新江灣城街道兩位主要領導擔任街道河長，全力推動街道河長制的運行；由街道分管建設的副主任（副處級）擔任河長辦主任，由街道管理辦主任（正科級）擔任河長辦副主任，河長辦的實體運作則由街道管理辦的工作人員承擔。制度運行中，一方面由河長（即黨政主要領導）借助自身在街道黨工委、街道辦事處組織場域中的行政權力，指令街道各部門行動起來，配合河長辦完成河道保護管理的工作，避免部門間協同配合不力、履職積極性不強的問題；另一方面河長作為上級領導，可督促各部門負責人履行河長制的工作情況，必要時發揮上級領導的調解、協調職能作用，從而將河長制嵌入了“黨政主要領導-部門負責人-基層科員”的傳統科層體制中，借由科層制的體制土壤使河長制的制度安排獲得更多資源。

（三）意識強化：廣泛培植生態文明觀念

新江灣城街道以河道水系為依托的生態環境是社區環境的一部分，是社區居民可共享的自然資源。新江灣城河長辦注重生態文明意識形態的培養和宣傳，以“民間河長”為特色，增強全民參與河湖治理理念，利用基層政府優勢，發動通過轄區黨員帶群眾、團員帶青年、企業帶員工等方式，促進社會參與，變“政府治水”為“全民治水”。通過公眾參與，不斷發揚、宣傳保護生態環境的理念，讓保護河道、協同參與成為社會的風尚。人人參與河湖治理，共享水環境保護成果，是河長制得以在新江灣城孕育發展的良好輿論氛圍，也是對制度運行的正向保障。

四、成效與結論

（一）運行成效

通過河長制在新江灣城地區的不斷完善，新江灣城水系的水環境質量持續向好。新江灣城街道依托河長制的制度安排，協同各成員單位尋找問題、綜合施策。一方面針對水體流動性不強問題，街道河長辦積極向楊浦區水務部門申請，加快轄區內河道水系打通，近年來建設完成了緯一河、緯二河、緯三河等開河工程，通過實施原有河道疏拓，整治護岸及兩岸綠化等，新增水域面積6萬平方米，有效改善了新江灣城水系整體流動性，水環境進一步提升。據2018-2020年三年新江灣城水質指標數據顯示，河道水環境質量得到了明顯改善。

（二）結論

本文從制度建立、制度環境、制度保障三個維度，分析上海市新江灣城河長制運行情況，得出強制性制度實施形成政治勢能，制度嵌植制度環境形成密切契合、組織場域內意識形態促進制度強化是新江灣城河長制得以健康運行的三個要點，既保證了新的制度安排在基層“落得了地”，又支撐新的制度安排在基層政府發揮效用，通過強制推動、制度嵌植、意識強化的方式，鏈接了頂層設計與基層落實，有力提高了國家治理能力與基層治理的水平。