低碳都市圈產業空間組織優化策略研究

李智

隨著我國區域經濟發展動力極化現象日益凸顯，以要素集聚能力強、發展水平高的中心城市為核心的都市圈，逐漸成為我國經濟和人口密集地區，是未來我國碳排放最為集中的區域，更是保障全國如期實現碳達峰碳中和目標的關鍵地區。產業發展是碳排放的主要來源，目前國內眾多學者從產業結構、生產技術、能源結構和用能效率等方面，對都市圈低碳發展進行研究，但從產業空間組織角度，分析其對低碳發展影響的相關研究非常有限?？臻g結構是經濟結構、社會結構、文化結構與區域自然結構之間相互交織在空間地域上的投影，對碳排放具有鎖定效應。因此，優化都市圈產業空間組織是促進都市圈低碳發展的核心內容之一。

一、低碳都市圈產業空間組織的典型特征和碳排放影響機制

“緊湊度”是低碳空間組織的核心特征?？臻g上的緊湊集聚有利于在一定地域范圍內高效組織生產生活活動，減少大范圍通勤或貨物運輸，促進基礎設施共享，降低環境治理成本，從而降低單位產出碳排放和人均碳排放。其中，產業緊湊度指都市圈內部各城市在產業分工與產業鏈延伸過程中所形成的產業集群和產業集聚程度，其影響因素包括產業鏈的延伸程度、產業分工的合理度、產業節點的空間配置關系、產業集聚區的規模與效益等。圍繞提高都市圈產業緊湊度，在促進低碳發展和提高經濟效率雙重目標約束下，都市圈產業空間組織對低碳發展的影響主要體現在區域分工合作、空間適度集聚、就業和居住空間匹配協同三個方面，具體通過構建區域產業鏈促進循環經濟發展、發揮集聚經濟和規模經濟效應提高生產效率、專業化分工促進技術減排、空間集聚促進集中監管和治理、降低交通運輸碳排放五個機制促進都市圈低碳發展（見圖1）。

（一）區域分工合作

低碳都市圈區域分工合作的典型特征應為：順應都市圈發展階段性規律，促進各地區分工明確、功能互補，形成緊密協作的區域主導產業垂直化分工體系，促進核心城市與外圍城市形成生產服務和生產制造的功能分工體系，共同構建以清潔生產為特征的相對完整的主導產業鏈。如圖2所示，區域分工合作抑制碳排放主要通過共建區域產業鏈、促進專業化產業集群發展、促進減排專業化發展等機制實現。

圖1 都市圈產業空間組織對碳排放的影響機制

圖2 區域分工合作的減排機制

1.通過共建區域產業鏈，促進循環經濟發展，提高能源利用效率。各地區之間分工的相關性越強，越有利于實現減排，通過產業鏈串聯，形成一個閉合的反饋流程，在都市圈內部形成物質資源的循環利用，進而減少工業排放。

2.通過專業化集聚，提高生產效率，降低單位產出碳排放。產業集聚是區域分工的空間實現形式。大量專業化、相關性較強的企業在空間上集中，有利于發揮集聚經濟優勢，通過共享勞動力市場、共享中間投入產品、知識外溢效應，促進企業之間、產業之間交流合作，促進創新，提高生產效率，從而降低單位產出碳排放。

3.通過減排專業化發展，促進技術減排。專業化分工有利于促進企業更聚焦于價值鏈某一特定環節的生產，進而催生治污減排專業化機構，加速減排知識和技術的傳播，進而實現技術減排。

（二）空間適度集聚

產業在空間上集聚發展，對碳排放和經濟發展存在“雙重效應”。在經濟增長和減排雙重目標下，“空間緊湊、疏密有致”應是低碳都市圈產業空間集聚的典型特征。

對于經濟發展，一方面，空間集聚有利于發揮規模經濟和集聚經濟效應，促進知識和技能外溢，提高生產效率；另一方面，過度的空間集聚可能帶來“擁擠效應”，要素成本提高、環境污染加重等負外部性導致生產效率降低。

對于碳排放，一方面，在快速集聚的初期階段，都市圈產業結構通常以能源密集型和高污染型重工業為主，在產能規模快速擴張、人們對環境質量要求不高、環境標準和規制相對寬松等因素影響下，單位產出碳排放持續增加，碳排放增速快于產出增速；另一方面，如表1所示，隨著城鎮化和工業化邁入成熟階段，高水平的經濟集聚度帶來的溢出、共享、集中監管等外部性可以有效促進生產效率提高和減排。

如圖3所示，在經濟集聚達到一定水平并處于合理區間內，可以同時出現減排和經濟發展的“雙贏”效應，即在追求經濟活動空間集聚的正外部性收益最大化的同時，也能夠實現能源消耗和碳排放的最小化。經濟集聚度的合理區間，應處于經濟集聚水平對碳排放和經濟增長影響曲線的峰值之間，隨著集聚程度的繼續加強，經濟增長和生產效率持續提高并逐漸接近峰值，而單位碳排放將邁過峰值并持續下降。

（三）職住匹配協同

45分鐘的都市圈通勤時間已成為國內外成熟型都市圈的目標共識。如紐約提出將45分鐘以內通勤人口比重提高至90%，上海、南京也提出將45分鐘以內的通勤人口比重提高至80%-90%。以目標為導向，我國都市圈職住匹配協同的典型特征應為：在縣區級層面最大化職住空間平衡的同時，實現職住空間協同、通勤低碳高效，將居民平均通勤時間控制在45分鐘合理范圍內。

都市圈層面，就業和居住空間不匹配、通勤效率不高是導致長距離、長時間通勤出行的重要因素。交通領域的碳排放是引發全球氣候變化的主要因素之一，根據國際能源署估算，全球能源消耗產生的碳排放中有22.9%源自交通部門。雖然“職住分離”的空間格局有利于企業在空間集聚，提高勞動生產率，但同時，也會引發通勤交通需求和成本的提高，以及環境污染、碳排放加劇等負面效應。根據華夏幸福產業研究院《中國都市圈極限通勤研究》，我國主要都市圈中，通勤距離最遠的10%居民的平均極限通勤時間高達74.1分鐘，極限通勤距離超過20公里，通勤時間最長的上海、北京都市圈單程平均通勤時間分別為57分鐘和58分鐘，遠高于2020年紐約的43分鐘和東京的49分鐘。

提高都市圈“職住匹配協同”水平可以有效減少通勤出行導致的碳排放。一是提高都市圈內局部地區“職住平衡”水平，可以有效減少交通出行量，增加步行、自行車等低碳出行方式比重，從而顯著減少交通出行產生的碳排放量。二是提高主要就業地和居住地之間的通勤效率和公共交通供給水平，強化主要通勤流方向的交通精細化管理，加大公共交通供給水平，優化通勤交通方式，從而實現減排（見圖4）。

表1 空間集聚的減排機制

圖3 空間集聚對碳排放和經濟增長的影響示意圖

二、我國都市圈產業空間組織存在的問題

（一）區域分工合作方面

1.部分都市圈產業鏈尚未形成，本地配套率較低。部分都市圈主導產業未形成較為完整的產業鏈上下游集群，核心城市高端生產服務業發展滯后、創新孵化動能不強，大部分城市產業發展均集中在加工組裝等低價值環節，區域間產業前后向關聯度不高，缺少合理有效的分工合作。如成渝地區不少城市都在積極布局汽車產業，但多數城市都集中在零部件加工制造、整機組裝環節和新能源汽車生產，協作配套能力不強，尚未形成合理的產業梯度和緊密聯系的產業鏈，核心城市成都多個主導產業一般配件本地配套率不足50%，核心配件不足40%。

2.部分都市圈產業發展呈現同質化競爭，產業鏈垂直分工不足。目前，我國一些都市圈內產業發展同質化問題較為突出，且城市之間以橫向分工為主，缺少縱向聯系。以成渝地區為例，目前成渝地區逐步形成了以成都、重慶為核心的電子信息、裝備制造、食品飲料、先進材料和能源化工五大優勢產業集群，但區域內各城市主導產業布局相似，發展重點方向大同小異，產業競爭大于合作，在電子信息、汽車、裝備制造等多個產業上存在產業拼搶、直接競爭現象。

3.核心城市功能過度極化，都市圈“中心-外圍”良性互動的管理和生產功能分工格局尚未形成。例如，對比北京都市圈和東京都市圈的圈層分工發現，北京都市圈第一圈層要素過度集中，功能過度復合，外圍圈層以低端產業為主，發展不充分問題突出。如表2所示，北京都市圈的核心圈層比東京都市圈職能更加復合，不僅集聚了東京都市圈核心圈層的職能，而且匯集了教育培訓、科技研發、區域物流、先進制造、傳統工業等在東京都市圈外圍圈層的職能。

圖4 “職住匹配協同”的減排機制

表2 北京都市圈和東京都市圈圈層主導功能對比

（二）空間適度集聚方面

1.部分都市圈產業園區多而散、小而全，集群發展不足、重點不突出。部分都市圈產業園區數量較多，分布零散，導致各園區間同質化競爭，主導產業雷同，園區發展重點不突出。如調研發現，沈陽都市圈范圍內建設新城34個、新鎮8個、主導產業園區59個，平均每個地級市4個新城、1個新鎮、7個產業園區，過于分散的空間分布難以保證各新城新區聚集重點，形成“四面開花”的平行開發模式，建設項目在空間上呈零星狀散點鋪開。又如，蘭州市開發區數量多、規模小、布局分散，其中國家級開發區蘭州經開區和蘭州高新區均采取“一區五園”管理模式，各園區分布于不同區縣，且均以生物醫藥、新材料、新能源等作為主導產業，導致開發區之間主導產業雷同，招商引資同質化競爭，園區發展重點不突出、缺少支柱型產業集群，發展活力整體不足。

2.部分都市圈土地利用效率總體偏低，存在低效蔓延現象。一方面，部分都市圈內新城新區和產業園區規劃空間過大，導致用地集約性不高，土地利用效率偏低，集聚經濟效應未能有效發揮。如沈陽都市圈規劃建設的42個新城新鎮平均人口僅為12萬人，平均每個新城新鎮建設用地20.5平方公里，人均用地面積遠超出國家標準。另一方面，部分新城新區與中心城區空間距離較遠，開發建設過程中難以獲得中心城區城市服務功能的支撐，導致出現大量“鐘擺式”通勤交通，從而引發較高的通勤交通碳排放。如蘭州新區距離主城區直線距離為38.5公里，行車距離約70公里；天津濱海新區距離市區直線距離約為40公里，行車距離50公里左右；沈陽都市圈共計規劃42個新城新鎮，僅有19%在中心城區內部或邊緣，大部分散布于遠離中心城區的遠郊區、縣級市、縣城或都市圈外圍小城鎮。

（三）職住匹配協同方面

1.主要都市圈中超1000萬人口承擔“極限通勤”之苦。根據中國城市規劃設計研究院發布的《全國主要城市通勤時耗監測報告》，在36個全國重點城市中，共有超過1000萬人正在承受60分鐘以上的通勤之苦，占通勤人口的13%。根據華夏幸福研究院《中國都市圈極限通勤研究》對我國十大都市圈通勤情況的分析，除合肥、鄭州都市圈外，其余都市圈通勤距離最遠的10%群體，平均通勤時間超過60分鐘。其中，上海、北京超過90分鐘，武漢、成都、杭州、南京超過70分鐘（見圖5）。以成都都市圈為例，都市圈通勤范圍已超出成都市域范圍，覆蓋至周邊德陽、眉山和資陽等城市，成都都市圈全部通勤人口的平均單程通勤時間為46分鐘，位列十大都市圈第3位，極限通勤人群平均通勤時間高達76分鐘，其中63%的通勤人群通勤時間在70分鐘以上，43%的通勤人群通勤時間在90分鐘以上。

圖5 我國十大都市圈通勤時間

2.“烏托邦”式的職住平衡有可能導致“雙向職住分離”和通勤交通無序混亂、管理困難。部分地區雖然在數據統計和規劃實施上，實現了“靜態”的職住空間平衡，但通勤交通流表明，居民就業地和居住地仍然呈現空間分異，同一地區內的通勤高峰期流出和流入人口規模巨大，從而造成“雙向職住分離”和交通無序混亂、難以管理。如根據華夏幸福研究院《中國都市圈極限通勤研究》，上海浦東新區通勤流具有典型的雙向流動特征，浦東新區既是上海都市圈重要的工作地，容納了12萬左右工作人群，也是重要的居住地，承載近9萬人安居，每日有大量人群穿城而過，呈現雙向人流遷徙的職住分離現狀；廣州環穗區域也呈現典型雙向通勤流動特征，目前工作在廣州、居住在環穗的人口超過55萬，而居住在廣州、工作在環穗的人口也超過了53萬，每天進出廣州的雙向通勤人員數量巨大、頻率密集。

三、促進都市圈低碳發展的產業空間組織優化策略

（一）區域分工合作策略

優化都市圈產業空間布局，實行產業導向和空間導向“雙重調控”。明確主導產業，編制都市圈統一的產業指導目錄，建立以畝均績效、節能減排等為主要指標的企業分類綜合評價制度。明確各地產業發展方向和空間布局，根據不同地區的發展條件和功能定位，制定差異化的市場準入標準。

在都市圈內引導構建相對完整的主導產業鏈。聚焦重點產業領域，推動都市圈內城市開展“補鏈式”“延鏈式”“強鏈式”產業協作，協同打造一批根植性強的產業集群。

促進形成以垂直分工和功能分工為主的產業分工體系。加強城市間產業鏈條的上下游分工，推動價值鏈不同環節在都市圈范圍內有序轉移、合理分布。促進中心城市產業高端化發展，形成以現代服務經濟為主的產業結構，強化要素配置、創新策源、高端服務、門戶樞紐等核心功能。增強都市圈中小城市吸納中心城市產業轉移承接能力，推動部分功能和產能向周邊城市（鎮）疏解轉移，加快推動先進制造業規模化、特色化、集群化發展，共同構建大中小城市和小城鎮特色鮮明、優勢互補的發展格局。

完善促進都市圈產業區域分工合作的體制機制。構建都市圈要素一體化市場，發揮市場在資源配置中的決定性作用，建立都市圈統一的人力資源、土地、金融資本、技術市場。完善都市圈成本共擔和利益共享機制，建立健全合作各方分擔建設成本、共享經濟產出和稅收收入的合理機制。探索建立重大經濟指標協調劃分的政府內部考核機制。

（二）空間適度集聚策略

制定都市圈新城新區和產業園區建設和選址標準，防止造成中心城市低效蔓延。一是出臺規范都市圈新城新區建設的管理辦法，進一步統一和明確新城新區內涵，從嚴管理各級城市隨意設置新城新區。二是科學設立新城新區門檻標準，明確新城新區選址標準，依據經濟實力、人口規模、城鎮化水平、建成區面積等重點指標，確立不同等級城市設立新城新區的門檻標準。

控制都市圈新城新區和產業園區數量，整合打造產業發展大平臺。實行總量控制，原則上每個縣（市、區）的產業發展平臺不超過1家；實行規范擴區，對于按照核準面積和用途已基本建成的開發區和新城新區，在達到依法、合理、集約用地標準后，方可申請擴區；實行整合提升，鼓勵國家級開發區和發展水平高的省級開發區，整合區位相鄰、相近的產業發展平臺，對小而散的各類開發區進行清理、整合、撤銷。

引導都市圈產業向園區集聚，促進高效集聚、專業化錯位發展。借鑒美國馬里蘭“產業發展優先資助區”（PriorityFundingArea）經驗，引導推動企業和項目向園區集聚，以園區為抓手調整優化都市圈產業布局。加強都市圈產業園區總體規劃布局和分類指導，推動各園區差異化專業化發展。明確各園區發展重點，依托區域資源優勢，推動產業要素集聚，延伸產業鏈條、強化綜合配套。以園區為產業集聚發展主要平臺，調整優化都市圈產業布局，根據各新城新區、產業新城、開發區等發展重點，推動項目集中入園、產業向園區集聚。

推進產業園區專業化集群發展，構建支撐都市圈產業鏈垂直分工的產業園區系統。促進都市圈主導產業鏈不同環節在專業園區中專業化集群發展，圍繞產業鏈上下游，提升開發區協同發展能力，在園區之間形成循環利用的低碳化協作模式。建立都市圈產業園區合作機制，鼓勵在都市圈內通過股份合作、飛地自建、托管建設等模式推動異地園區共建，有序推進都市圈產業園區布局和發展方向優化。

（三）促進都市圈職住匹配協同策略

優化都市圈居住空間分布，協調就業空間集聚帶來的“經濟效益”和職住分離引發的“城市病”。優化城市教育、醫療等基本公共服務設施在空間上的合理配置，提高通勤便捷度在居民居住選址決策過程中的影響。避免都市圈范圍內城市功能過度分工，促進精明增長和土地綜合利用。

暢通都市圈通勤交通，建設1小時通勤圈。一是將都市圈平均通勤時間控制在45分鐘以內，極限通勤時間控制在1小時以內。二是加大就業集聚地區和居住集聚地區之間交通基礎設施建設和公共交通供給。三是暢通都市圈交通網絡，加強都市圈市域和城際鐵路、道路交通、毗鄰地區公交線路對接，消除“斷頭路”“瓶頸路”，支持開行城際公交，推進都市圈內城市間公交一卡互通、票制資費標準一致。四是推進中心城市軌道交通適當向周邊地區延伸，優先向重點通勤群體居住地延伸。

提升都市圈職住平衡協同水平。一是打造一批產城融合、職住平衡的都市圈“微中心”。借鑒東京都市圈外圍的自立都市圈建設經驗，在都市圈外圍地區打造一批微中心，著力解決都市圈外圍地區人氣不足、產業不強、就業吸納能力弱等問題。二是對于居住功能較強、產業功能不足的外圍地區，加強與就業功能主導地區的交通聯系，加強公共服務、基礎設施等配套建設，加強產業引入和培育，增加就業機會。三是對于就業功能較強的外圍地區，重點加強與居住功能主導地區的交通聯系，加快完善租賃住房市場，增強該類地區的居住功能。四是對于都市圈核心地區內極限通勤人員就業集中地區，加大小戶型、可支付商品住房和租賃住房供給，推進老舊小區改造，減少長距離通勤人數。