美國國家公園制度對我國建立生態紅線體系的借鑒

秦海旭，包婧，姚利鵬，楊琳，孫瑞玲，秦潔瓊

（1.南京市生態環境保護科學研究院，江蘇南京210013；2.南京名環智遠環境科技有限公司，江蘇南京210012）

隨著我國經濟社會的快速發展，人類活動的一些負面效應不可避免地對自然生態環境造成了一定的影響。大氣、水和土壤環境質量的改善已成為當前我國在環境保護方面的工作重點，同時作為國土空間中的自然本底，自然保護區、森林公園、重要濕地、飲用水源等重要生態功能片區的劃定與保護也越來越受到國家的重視。2011年，《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》（國發〔2011〕35號）首次提出：“在重要生態功能區、陸地和海洋生態環境敏感區、脆弱區等區域劃定生態紅線，對各類主體功能區分別制定相應的環境標準和環境政策。”2013年，習近平總書記在主持中央政治局第六次集體學習時強調，要牢固樹立生態紅線的觀念。黨的十八屆三中全會更是把劃定生態保護紅線作為改革生態環境保護體制、推進生態文明制度建設最重要、最優先的任務。在新修訂的《中華人民共和國環境保護法》中，首次確立了生態保護紅線的法律地位。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2017年公布的《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》中明確提出，2020年年底前，全面完成全國生態保護紅線劃定，勘界定標，基本建立生態保護紅線制度。十九大報告在談到加大生態系統保護力度時提出，完成生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作，這三大硬約束指標將為美麗中國建設提供有力保障。

1 生態紅線研究進展

國外關于重要生態功能片區的保護主要采取的做法是建立保護地系統、劃定生態保護區域。美國是最早提出生態保護的國家，在1872年設立了第一個國家公園，開創了生態環境和文物保護的先河，隨后歐美部分國家也采用類似的管理辦法，設立不同層面的保護區域。中國在傳統的生態環境保護工作中主要是保護區域的生物多樣性、自然遺跡的完整性等，而生態紅線的內涵則相對來說更為廣泛。2014年，史上最嚴《環境保護法》中關于生態紅線的概念界定為維護國家生態保護安全而劃定的地理區域警戒線。通常意義上生態紅線是指在生態空間范圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域，是保障和維護國家生態安全的底線和生命線，通常包括具有重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸生態穩定等功能的生態功能重要區域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態環境敏感脆弱區域。本文所述的“生態紅線”與“生態保護紅線”屬同一概念，“生態紅線”是該項制度設計推行之初的普遍叫法，之后則更多地使用“生態保護紅線”的叫法。由于江蘇省生態紅線劃定工作走在全國前列，故一直沿用“生態紅線”的叫法，同時“生態紅線”也是被社會公認最熟悉的表達方式，目前通常的表述多采用“生態紅線”一詞。[1]

我國目前已有很多關于生態紅線方面的研究，有針對地方生態效益進行評估分析研究的，也有基于耕地紅線進行研究的，也有根據土地分類方法對城市生態紅線規劃進行研究的，有專門的理論研究，也有實踐研究，有管理制度方面的研究，也有關于紅線框架體系方面的研究，有陸域生態紅線方面的技術理論研究，也有海洋生態紅線方面的研究，涉及內容和內涵均十分廣泛，相關的研究人員有饒勝、劉晟、鄭華、范小杉、范學忠、燕守廣、呂紅迪、許妍等。[2]

2 南京市生態紅線劃定情況

江蘇省生態紅線區域保護規劃編制工作走在全國前列，2012年以來，在原《江蘇省重要生態功能保護區區域規劃》基礎上，全面啟動生態紅線劃定工作。2013年8月，省政府正式頒布《江蘇省生態紅線區域保護規劃》，劃定了占全省國土面積22.23%的生態紅線保護區域面積，為全省生態保護與建設、自然資源有序開發和產業合理布局提供了有力支撐。并制定出臺《江蘇省生態補償轉移支付暫行辦法》、《江蘇省生態紅線區域保護監督管理考核暫行辦法》、《江蘇省生態紅線區域保護監督管理考核細則（暫行）》等一系列文件，全省生態空間管控體系基本形成并落地實施。

圖1 南京市生態紅線區域圖（2014年）

在2013年出臺的《江蘇省生態紅線區域保護規劃》中首次明確了南京市劃定93塊省級生態紅線保護區，總面積1455.04km2，占全市國土面積的比例為22.09%。省紅線規劃發布后，南京市委、市政府高度重視生態紅線保護工作，要求市環保局會同市規劃局編制市級生態紅線保護規劃。2014年3月，南京市在省內率先發布《南京市生態紅線區域保護區規劃》，劃定了104塊生態紅線區域，總面積1630.04 km2，占全市國土面積的24.75%，高于全省22.23%的平均水平。

圖2 南京長江江豚省級自然保護區航拍圖

2013年，按照江蘇省關于劃定生態紅線的有關要求，根據當地的實際情況，對南京市生態紅線區域進行嚴格劃定，并在實施過程中不斷細化分區。2015年，根據《南京市省級生態紅線區域優化調整工作方案的通知》（寧政辦發〔2015〕039號），經過一輪優化調整，并結合南京市“多規合一”總體工作部署，結合全市環境保護實際情況，對2013年省級生態紅線進行優化調整。此次優化調整按照“面積不減少、功能不弱化、剛性約束不降低”的總體要求，將城市總體規劃確定的“一帶兩廊四環六楔十四射”都市區綠地系統、生態廊道，增補納入生態紅線區域，這增強了生態保護的系統性和完整性。經過優化調整，全市省級生態紅線保護區域數量和總面積均有所提升，體現了“應保盡保、占補平衡、功能穩定、科學合理”的工作目標。此次優化調整工作涉及南京市111塊生態紅線區域的優化整合，還涉及到對行政區劃坐標不統一、建設用地劃入紅線范圍、邊界走勢不吻合、圖文不一致等情況進行核實和優化處理，并首次引入無人機作為生態紅線邊界落地的輔助手段，對南京市111塊生態紅線進行了現場航拍，并形成了生態紅線野外調查報告。此次生態紅線優化調整工作在充分考慮各部門對接數據量、操作難易度等實際情況下，提出除國土部門外，規劃部門、發改部門、環保部門等在第一階段先行使用統一底圖、坐標系。基于此，生態紅線規劃在1:2000（局部1:1000）政務版電子地圖和0.3m分辨率航拍影像圖基礎上進行邊界優化整合，坐標系采用南京92地方坐標系。此次優化調整工作對生態紅線邊界的精度和準確度有了飛躍性的提高，這種精度和準確度的提高使生態紅線能夠有效參與環境管控和行政許可，有效支撐和服務于環境管理，在濱江水源地的清理整治，沿江碼頭整治，沿江環保問題的發現，中央環保督察問題整改等實際工作中得到了廣泛應用，有效支撐了南京市的生態環保工作，支撐了長江大保護工作。

3 美國國家公園體系

3.1 美國國家公園的發展歷程

19世紀30年代美國著名風情畫家George Catlin提出了美國國家公園建立的最初設想，他在采風過程中目睹了西部大開發對于自然生態環境和本土文明的巨大破壞，隨后他向政府提議設立“比任何人想象中都要大得多的超級大公園”，以保護園內原生態自然環境和文化風俗，當時的這種想法還比較超前，并未得到政府和社會的十分重視。然而，隨著時間的推移，人們逐漸認識到了保護自然生態環境資源的重要性，并在1872年建立了全世界第一個國家公園——黃石國家公園。隨著美國經濟社會的不斷發展，同時受到環保思想進步、戰爭、金融危機等形勢的影響，美國國家公園的發展大致經歷了萌芽（1831?1916年）、成型（1916?1933年）、停滯（1933?1963年）和再發展（1963至今年）四個階段。萌芽階段以黃石國家公園的建立為標志性事件，成型階段以國家公園管理局成立為標志性事件，停滯階段以縮減公園經費和人員為標志性事件，再發展階段以注重保護公園生態系統的完整性和開發公園的教育功能為標志性事件，并最終形成了現在的規模。目前美國將其疆域內的58個景觀單元確立為國家公園，它們大多分布在景觀壯麗但地勢崎嶇的西部，大多數國家公園的地域都十分廣大，總保護面積達21萬km2。[3]

3.2 公私合作的管理體制

美國國家公園的管理體制采取典型的中央集權型體系，以聯邦政府為核心，地方政府無權介入國家公園相關管理工作，同時融合了企業、非政府組織、科研機構等多方力量的參與支持，設立專門的國家公園基金會（National Park Foundation）作為公私兩方之間的橋梁，以更好地整合社會零散資源，形成比較完備的公私合作管理體系。這一公私合營的管理體系一方面為國家公園內的自然生態環境和人文景觀保護提供了必要的資金、技術、人力支持等，另一方面也保證了公園產品公益性的本質，保證了公園門票價格實惠，同時相應的服務水平也有保障。其中，專門成立的非贏利的基金組織成為聯系零散的社會資源與政府力量的關鍵渠道。[3]

3.3 嚴格的立法和執法

美國的法律體系自上而下包括五個層次，包括憲法、成文法、習慣法、行政命令、部門法規。美國的國家公園也同樣有著嚴密的立法體系，在成文法層次有國家公園基本法、各國家公園授權法、原野地區法、原生自然與風景河流法、國家風景和歷史游路法，這其中以國家公園基本法最為重要，它規定了美國國家公園管理局的基本職責。各國家公園的授權法是美國國家公園法律體系中數量最多的法律文件，立法內容十分有針對性，是管理特定國家公園的重要依據。此外還有一些部門規章等其他法律法規，共同構成完整的美國國家公園法律體系。同樣，根據相關法律，美國公民或機構認為國家公園管理局的某項管理行為存在錯誤，他們可以對國家公園管理局提起訴訟，所以國家公園管理局的執法行為面臨公眾監督的壓力，這在一定程度上也保證了執法的準確性。[4]

3.4 突出建設國家公園的公益性

美國國家公園的服務宗旨就是使人享受自然，主要是服務于公共用途，建設的公益性十分突出。比如確保公眾游覽權益得到保障，實行低廉的票價，一般實行高投入低收費制度，會有相應的撥款來支持國家公園管理局的運作和資源保護。比如對于游客流量的適度控制、環境教育的深入開展、推行志愿者服務等等，都在很大程度上體現了建設國家公園的公益性。[5]

3.5 十分注重對國家公園的保護

采取各種措施避免各類活動對國家公園資源環境的不利影響是國家公園管理局的主要任務之一，當公園保護和利用發生沖突時，保護是優先的。國家公園除了必要的保護設施和游覽設施外，不搞任何開發項目，公園內不允許建設高層酒店、餐館、度假村、別墅等項目，也不允許打造旅游小鎮，只允許建設少量的、小型的、樸素的旅游生活服務設施，且需遠離重點景觀保護地，風格也力求與當地自然環境和民俗風情相協調，野生動植物資源在公園內也得到嚴格保護。[6]

4 劃定生態紅線的意義

當前我國經濟社會發展已進入新時代，生態環境保護與經濟發展之間的關系也不同于以往，生態文明進入國家五位一體戰略布局，“綠水青山就是金山銀山”的理念也已經深入人心，長江大保護等國家戰略以堅定的定力持續實施，經濟社會發展邁入嶄新的階段。在這樣一種大背景下，劃定生態紅線并嚴格保護具有極其重要的戰略意義，是可持續發展的內在需求，也是確保中國資源環境永續利用的重要舉措。生態紅線這一新概念傳達的是國家在生態環境保護工作方面戰略的重大轉變，一方面劃定生態紅線可積極維護國家生態安全，優化國土空間開發格局，理順保護與發展的關系，改善和提高生態系統服務功能；另一方面，劃定生態紅線，引導資源、產業、城鎮、人口布局與資源環境承載能力相適應，有助于增強經濟社會可持續發展能力，劃定并嚴守生態紅線具有重要的實踐和理論意義。劃定并嚴守生態保護紅線，是生態文明建設的一項戰略性制度安排，是中央決策、國家意志；是維護國家生態安全和提高生態系統服務功能的客觀需求，具有重大的現實針對性和長遠的歷史意義；是深化生態保護管理體制改革的重要途徑[7]。

劃定并嚴守生態紅線是生態文明制度構建的關鍵步驟。中共中央十八屆三中全會把劃定生態保護紅線作為改革生態環境保護管理體制、推進生態文明制度建設的重要一環，就是對當前經濟社會發展進入新時代要求的積極響應。劃定并嚴格保護生態紅線，實施生態紅線管理制度，是生態文明制度建設的關鍵步驟。劃定并嚴守生態紅線為生態系統服務這類公共產品的充分供給提供了有效的底線保障措施，對追求人與自然和諧發展，切實踐行“綠水青山就是金山銀山”起著導向性的作用。劃定并嚴格保護生態紅線，實施生態紅線管理制度，也是與自然資源資產產權制度和用途管制制度、主體功能區制度、嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度、資源有償使用制度和生態補償制度等相關制度建設相輔相成的，為其他相關制度的建設提供技術基礎。[8]

劃定并嚴守生態紅線是構建國土空間生態安全格局的重要手段。構建生態安全格局是實現國土空間優化開發，促進經濟社會可持續發展的基礎性保障。加強生態功能保護，維系具有區域意義的宏觀生態安全格局，保護具有水資源涵養、生物多樣性保育、地質災害防治和水土保持等重要生態系統服務功能的區域，構建國土生態安全體系，為國土空間開發提供生態引導。目前中國在生態空間保護方面開展了全國主體功能區規劃、生態功能區劃、生物多樣性保護戰略與行動計劃等相關工作，各種類型的保護區發揮著重要的生態功能，對于改善生態環境質量，保障生態安全具有十分重要作用。雖然目前中國自然保護區面積占比已經達到甚至超出了發達國家水平，但部分區域并未得到切實有效的保護，早期建立的一些自然保護區還存在科學論證不足、規劃不合理、片面追求面積規模等問題。同時《全國生態功能區劃》和《全國主體功能區規劃》中也均劃定了各種類型的保護區域，此外中國還劃定并設立了各級風景名勝區、森林公園、濕地公園、地質遺跡等各類保護區，但對于生態保護重視程度明顯不足，高效穩定的國家生態安全格局尚未正式建立。因此，劃定并嚴守生態紅線是整合各類保護區的有效手段，是提高自然生態保護效率重要途徑，也是構建國土空間生態安全格局的最有效途徑。[9]

5 美國國家公園制度對我國生態紅線制度的借鑒

5.1 設立專門的管理機構

美國國家公園發展的成熟階段設立了專門的國家公園管理局，我國的生態紅線區域管理可借鑒美國國家公園管理局建立專門的監督管理部門，基于國土生態安全格局及區域生態系統完整性和生態保護工作需求，統籌進行生態紅線區域管理，統一行使生態紅線區域監督管理職能，并保持相對獨立性。打破原有各生態功能區域分散在各條口的管理現狀，同時解決在國家尺度，諸多重要生態功能區域跨行政區域和流域的現狀，統籌協調保護生態紅線區域的生態功能完整性[10]。

5.2 建立多方參與合作的管理體制

在國家統一管理機構的統領下，建立企業、非政府組織、科研機構等多方參與機制，探索公私合作機制，整合各類社會零散資源，設立專門的生態紅線管理基金作為公私兩方之間的橋梁，探索建立比較完備的公私合作管理體系，為生態紅線區域保護提供必要的資金、技術、人力支持等。

5.3 完善立法體系并嚴格執法

自上而下建立生態紅線區域完善的立法體系，明確生態紅線監督管理機構的基本職責，明確特定類型生態紅線保護區域的管理要求，建立差異化的管控制度，對涉及生態紅線區域的開發建設活動進行嚴格的環境準入，不同類型的生態紅線區域建立不同的環境準入活動類型和強度要求。對符合生態功能定位的開發建設活動，要制定并執行嚴格的環境保護與生態修復治理方案。管理機構對生態紅線實行嚴格的執法監管，并進行充分的信息公開，接受公眾的監督，確保執法行為的準確性。

5.4 突出生態紅線區域的公益性

生態紅線體系的構建是為維護國土生態安全，確保山水林天湖草生態系統永續利用、合理利用，具有強烈的公益性色彩，所以一方面需加大對中西部地區的財政轉移支付力度，加大對涉及國土生態安全格局的重要生態功能片區的保護，采取各種措施減少對生態紅線區域的不利影響；另一方面，針對部分具有良好旅游資源的區域，嚴格控制景區門票價格，確保公眾游覽權益得到保障，同時對游客流量進行適度控制、開展環境教育、推行志愿者服務等等。

5.5 加大對生態紅線區域的保護力度

采取各種措施避免各類活動對國家公園資源環境的不利影響，當公園保護和利用發生沖突時，優先考慮保護的要求，嚴格禁止不符合生態功能保護要求的各類開發利用活動。加大對良好自然景觀資源和人文景觀資源的區域的開發利用和限制性要求，除了必要的保護設施和游覽設施外，不搞任何開發項目，不允許建設高層酒店、大型游樂場、度假村、別墅、高爾夫球場、旅游小鎮開發等項目，簡單的配套設施也力求風格與當地自然環境和民俗風情相協調，對生態紅線區域內的野生動植物資源同樣加以嚴格保護。

5.6 建立生態紅線監測、評估與補償激勵制度

建立生態紅線區域監測管理平臺，定期對生態紅線區域進行調查評估，建立差別化的生態紅線區域考核評價辦法，評估考核結果向各保護主體通報，并向社會公布，接受社會監督。體現“誰保護、誰受益”的補償原則，建立完善生態紅線區域補償與生態紅線考核成績相掛鉤的政策，補償資金向保護成效顯著、生態環境質量明顯提升的區域傾斜，規范生態紅線補償資金使用，確保資金發揮最大效能，有效提高各責任主體積極性。

6 小結

綜上所述，在“生態文明建設”成為“五位一體”的國家戰略的新時代，通過對重要生態功能片區的大力保護，在國土生態資源永續利用和經濟社會可持續發展方面，生態紅線體系的建立將發揮重要的作用。借鑒美國國家公園體系經驗，結合現階段國情，特別是我國處于社會主義初級階段的實際情況，辨別與發達國家的相通與差異之處，在實踐中不斷摸索，建設具有中國特色的生態紅線體系。