消費金融政策縱覽：緣起、演變及其邏輯

賈紅強 張熠婧

消費金融政策的緣起

消費金融是什么

目前，消費金融方興未艾，尚未具有完整而獨立的理論根基，研究者對于消費金融缺乏公認的定義，因此國內外對于消費金融的概念，有多種版本的界定，限于篇幅，不一而足。本文研究的消費金融范圍，區別于對公的“公司金融”，而是對私的“個人金融”，涵蓋大部分與居民個人消費相關的資金融通活動，但是不含住房和汽車貸款業務。按照主要目標客戶來源的不同，消費金融有傳統商業銀行型和新興互聯網型兩大陣營。傳統商業銀行型消費金融是銀行在線下開展個人信貸業務過程中的自然產物，如信用卡貸款及分期業務等。伴隨著線上消費方式的普及和大數據等技術的發展，出現了平臺分期購物等新興互聯網型消費金融。

國內消費金融行業的特點

與美日等開放消費金融業務較早的發達國家的行業發展狀況相比，中國在產品的品類方面后來居上，業務門類較為齊全，業務所能覆蓋的交易場景也日益豐富，但目前住房按揭貸款占全國個人信貸的比重過高，妨礙了消費金融信貸業務的進一步開展。相比于美國消費金融行業的滲透率（以消費信貸總額/消費支出總額來計算），中國消費金融行業的滲透率尚不及美國的四分之一，有待大幅提升，行業發展潛力巨大。因此，在政策放開后，行業迎來了一波飛速發展，在此過程中，利率失調、過度授信和不當催收等問題一度十分突出。

政策助推系統性消費金融市場的形成

2008年美國次貸危機引發金融危機之后，對其他國家的經濟也產生了重大不利影響。面對國內外復雜的經濟形勢，為了刺激消費，擴大內需，國家開展了家電下鄉、以舊換新，鼓勵汽車銷售等政策。雖然當時我國的人均國民生產總值已經越過了3600美元的門檻，具備一定的更新換代消費潛力，但是更能體現個人購買力的城鎮居民人均可支配收入數值僅略微超過2500美元，約為當年美國人均值的7%，消費能力差距之大由此可見一斑。為了進一步刺激消費，落實擴大內需政策，2009年，原銀監會發布了《消費金融公司試點管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），允許國內設立專門的消費金融公司。由于國內消費金融行業的發展歷史較短，缺乏“群眾基礎”，政府在行業發展過程中處于主導地位，但政策的制定同樣也缺乏歷史數據和經驗作為參考支撐，只能是“摸著石頭過河”，伴隨行業的發展進行漸進式調整。不過在一系列政策的推動下，我國不斷探索，逐步形成了系統性的消費金融市場。

消費金融行業的發展反向影響政策的制定

隨著政策放開程度的不斷加深，國內消費金融行業的發展從個別城市試點到全國全面鋪開，業務方面的限制也逐步放開。在前期制度尚未健全、行業略顯無序的擴張過程中，產生了過度追逐高利率、利用不當手段降低違約率等一系列社會負面影響突出的問題，對行業的健康發展和可持續發展也產生了不利影響。尤其是互聯網企業加入消費金融行業的開放競爭之后，實質是從事金融業卻仍按原行業的特征進行監管，互聯網企業游離在了相對互聯網行業監管更加嚴格的金融監管之外，產生了大量的監管套利空間。針對消費金融行業放開后金融創新導致的各種問題，政府需要不斷優化金融監管的思路，有的放矢地進行政策調整，既要保護貸款人的權益，引導其合理適度消費;又要顧及放款人的利益，促進行業在正確的軌道上快速發展，以達到促進消費的政策初心。

消費金融政策的演變

2009～2014年：試點期政策逐步放開

2009年7月，原銀監會在出臺《管理辦法》后，批準設立了第一批次的4家拿到特許牌照的消費金融公司，在北京和上海兩個一線城市以及天津和成都兩個二線城市進行了持牌消金的先行先試。由此發端，消費金融機構開始向專業化、系統化方向發展，《管理辦法》同時對消費金融公司的設立標準進行了限定。2013年9月，原銀監會對《管理辦法》進行了修訂，進一步放寬了持牌消金的申請限制，試點城市也放開至16個。在持牌消費金融公司業務開展的初期階段，政策對其業務審核風控方面的監管相對寬松。

2015～2016年：擴張期政策全面鋪開

黨的十八屆三中全會召開以來，普惠金融成為了金融領域政策的發力重點，而消費金融便是普惠金融最大的支撐點。2015年底國務院印發指導意見，對發展新消費提出了新要求，支持在國內全面鋪開消費金融公司試點。緊接著，又對普惠金融制定了五年（2016～2020年）發展規劃，進一步明確提出，要著力推動消費金融公司等新型金融機構的發展。次年年初，央行和原銀監會合并印發指導意見，加大對新消費領域金融企業和金融業務的支持，鼓勵全面放開消費金融公司的設立，使之常態化，并加大支持力度，促進消費金融機構擁有多元化的融資渠道。在政策的全面支持、互聯網經濟蓬勃發展和客觀消費需求不斷增長的多重背景下，消費金融公司的發展不僅邁上了正軌，而且駛入了快車道。但一些非持牌消費金融公司也趁機涌入，整個行業的無序發展導致過度借貸、利率高企、催收不當等亂象頻發。

2017～2019年：整頓期政策重新收緊

從2016年下半年開始，金融監管部門重拳出擊，大力整頓規范消費金融行業的發展亂象：對突破監管規定違規放款的行為進行處罰，對“校園貸”“現金貸”“P2P”“套路貸”等野蠻擴張的業務進行清退，對消費金融機構牌照發放的門檻設置進行提高。整頓開始兩年后，2018年10月，中國銀行業協會設立消費金融專業委員會，從此消費金融行業也像證券、基金行業一樣，有了全國性的自律組織。2019年4月，“套路貸”也被官方明確為新型黑惡犯罪，它具有很強的欺騙性，與普通的民間借貸有本質的區別。同年5月，銀保監會對治亂象、促合規發布通知，針對消費金融公司提出要按照相關要點開展整治工作，主要包括公司治理、資產質量和業務經營三大方面。2019年，官方認定實際利率超過36%即可被確認為非法放貸，到2020年，民間借貸的司法保護上限被確定為1年期LPR的4倍，精準調控了消費金融借貸利率。

2020～2021年：平衡期政策頻出

2020年是金融消費政策頻出的一年，圍繞消費金融的精細化監管和促進行業健康發展之間的平衡，政府陸續出臺了十多項政策規定。3月，銀保監會印發辦法，界定非銀金融機構如何實施行政類事項，進一步規范消費金融公司的資金來源方式，加強穿透式監管，對消費金融公司的設立作出了一些調整。7月，銀保監會又對商業銀行開展線上貸款業務進行了規范，進一步界定互聯網貸款內涵及范圍，明確風險管理要求，對合作機構加以規范，消費金融公司開展互聯網貸款業務參照執行。為進一步保護金融消費者并規范消費金融公司在內的金融市場，9月，中國人民銀行印發了《金融消費者權益保護實施辦法》，進一步保護金融消費者并規范消費金融公司在內的金融市場。11月，在給“大棒”的同時，政策也給出了“胡蘿卜”，為促進行業的可持續發展，在質量和效益方面全面提升服務能力，銀保監會提出適當降低撥備監管要求，鼓勵拓寬市場化融資渠道，嚴格控制不良貸款率。年底，銀保監會發布了專門的監管評級辦法（試行），為強化對消費金融機構的分類監管提供了政策依據。此外，國家在網絡小額貸款業務、信用卡透支業務等方面均出臺了相應的規范政策。

政策演變背后的邏輯

為什么要放開消費金融

從個體發展的微觀視角來看，伴隨著國民收入水平的不斷提升，消費改善帶來的需求水平也要不斷升級，人們對于消費和儲蓄之間分量權衡的觀念也在悄然發生變化，天平更加向消費一端傾斜，金融消費者的客觀需求必然要求有與之匹配、為之服務的消費金融機構。

從宏觀角度看，國民經濟發展越發離不開消費的驅動。2008年美國金融危機對我國的負面影響更是加劇了對刺激消費的政策需求，而國內的消費金融行業彼時正處于混沌期。面對危機造成的發展困境，尋求一個新的經濟發展助推器，適時試點放開并培育消費金融行業的發展，具備天時、地利、人和。

為什么要收緊消費金融政策

與消費金融小額、大量、分散化等特征相匹配的一系列技術的快速發展，使得行業可以降低展業成本、提高經營效率、提升客戶的服務體驗，在客觀上助力了消費金融行業尤其是互聯網消費金融的高速發展。2009年開放試點的消費金融行業經歷了十多年的飛速發展，從最初的4家持牌機構，增加到接近30家，注冊資本合計金額已接近450億元。此外，還有大量新增的從事消費金融業務的非持牌機構。由于相應的金融監管相對于P2P等金融創新的滯后，法律政策制度的出臺速度無法匹配業務創新發展的速度，野蠻生長的消費金融行業如一匹脫韁的野馬，在狂奔前行的同時，也對金融市場公平發展的大環境造成了巨大的不良沖擊，行業亂象頻出。而且，由于政策制度框架的不健全，政策監管套利的機會被大量挖掘。為了打擊亂象，也為了行業的持續穩定健康發展，適度收緊消費金融政策，進行方向上的引導和控制，就顯得尤為必要。

接下來消費金融的政策走向

在國內國外“雙循環”，尤其注重國內經濟大循環的背景之下，發展消費金融也被時代賦予了更加重大的意義：發展好消費金融，對于擴充消費能力，打通經濟大循環的脈絡，解決消費不足的痛點問題，都具有舉足輕重的作用。在新冠肺炎疫情對經濟造成嚴重沖擊的當下，人們對未來的可支配收入可能產生悲觀的預期，從而儲蓄率上升，消費支出水平下降，而這不利于國內經濟及時走出泥沼、擺脫疫情的影響。持續健康發展的消費金融行業，是刺激消費的必要法寶。

在中國，消費金融業還是個新興產業，相關法律尚未健全，“群眾基礎”薄弱，金融消費者的認可度和滿意度有待提升。在發達的市場經濟環境中，消費金融參與主體的權利和義務、業務發展每一環節的規范，都有相應的法律法規予以規定。我國在消費金融行業的風險調控、信用基礎設施建設、持牌準入門檻、具體業務開展規范、糾紛解決機制及金融消費者權益維護等方面，還有很長的路要走，這些方面也是接下來消費金融政策的重要走向。

因此，在歷經一波行業的混亂發展之后，我國在收緊消費金融政策的同時，也在不斷出臺鼓勵政策，引導消費金融行業向著更加健康穩健的方向快速發展。

關于消費金融政策制定的相關建議

制定專門法律來指導行業的健康發展。消費金融行業的健康發展，離不開健全的消費金融相關法律規范體系，缺乏規范發展的金融生態環境，行業亂象就難以真正解決。傳統的金融行業，如商業銀行、證券和保險，都有嚴格而系統的法律規范體系，而目前我國在消費金融領域缺少相關法律，有關的政策基本都是人行或者銀保監會出臺的辦法及規定，事后打補丁的成分較多，而根本性的法律幾乎是一片空白。法律規范的不健全，對整個行業的健康發展而言，就缺少了必要的根基，基于政策漏洞的監管套利也就層出不窮。因此，我們應當借鑒發達國家在消費金融領域的立法成果，制定消費金融的專門法律，以法律為根基，才能讓各種枝葉性的管理辦法有可以附著的主干，從根本上加強對消費金融公司的外部監管。

構筑系統全面的政策指引體系。消費金融行業的監管體系應是系統有效、動態全面的，事前監督審批與事中事后的管理監管并重，實時動態跟進行業發展動態，對金融創新及時進行規范和引導，提供操作標準。當前，消費金融方面的監管政策尚有諸多籠統之處，對于如何進行系統性的監管，制定細致而具有實際可操作性的政策規范，監管部門還需要進行深入探索。具體而言，從防范單一消費金融機構在單一業務領域的過度擴張，穿透式監管放貸資金的來源及去路（尤其嚴禁流向住房貸款市場）、做好經營財務指標的監管、提取必要的監管準備金、嚴禁非法催收等方面入手，構筑系統全面的政策指引體系，有助于規范并促進消費金融公司的健康發展。

保護借款人和放貸人并舉。嚴格來講，消費金融行業在我國的規范發展歷史不過十多年，屬于新興產業，貸款人和借款人對于消費信貸業務本身，都缺少必要的歷史經驗的積累，對它的認識還很膚淺。從促進行業長遠健康穩定發展的角度出發，保護放貸人和保護借款人同等重要。因此，在制定行業政策時，可以對雙方的利益都多加考量，如設立《個人破產法》，既可以保護借款人在破產時只需承擔有限責任，避免其陷入債務泥潭而極大影響生存和發展的質量，也可以促使消費金融機構在發放消費貸款時提高風控意識，避免過度放貸，造成不良風險的累積;立法促進個人信用基礎設施的建設，幫助消費金融公司構建更加精準的個人信用評價模型，降低業務中面臨的信用風險，同時也能讓信用等級高的金融消費者可以用更低的成本獲得盡可能多的消費貸款;優化消費金融行業的金融生態，適當降低行業的準入門檻，豐富資金來源渠道，讓參與到消費金融市場中的主體適度多元化，也可以為金融消費者提供更加豐富的消費場景和更加多元、暢通的借款渠道。

（作者單位：中共中央黨校〔國家行政學院〕研究生院，中國金融出版社）