我國自貿試驗區建設面臨的問題與政策建議

黃育華

設立自由貿易試驗區是我國主動融入全球經濟治理新格局、對接國際貿易投資新規則的重大戰略舉措。目前，自貿試驗區已成為我國貫徹新發展理念、把握新發展階段、構筑新發展格局的戰略新平臺，在國家進一步擴大開放、探索制度體制機制創新、對接區域協調融合發展、推動產業結構轉型升級等戰略領域發揮了“先行試驗”探路者作用，為我國構建開放型經濟新體制奠定了堅實基礎。

我國自由貿易試驗區改革創新評述

自貿試驗區作為我國新時期改革開放的戰略平臺，其核心任務就是制度體制機制創新，基本要求是形成可復制可推廣的經驗。2015年1月29日，國務院正式發布《關于推廣中國（上海）自由貿易試驗區可復制改革試點經驗的通知》（國發〔2014〕65號）。截至2020年，國務院已發布了6批可復制可推廣改革試點經驗;同年，國務院聯席會議辦公室將成效突出的案例編撰形成自由貿易試驗區“最佳實踐案例”印發全國，形成推廣了三批“最佳實踐案例”。除此之外，相關部委還自行復制推廣了兩批改革試點經驗。根據筆者調研統計，截至2020年，在中央層面，國務院已累計向全國或特定區域復制推廣了自貿試驗區制度創新成果共計260項，其中集中復制推廣143項，編制“最佳實踐案例”43項，國務院相關部委自主復制推廣74項。在地方層面，21個自貿試驗區已在本省復制推廣了制度創新成果1151項。上述成果案例覆蓋了貿易便利化、投資便利化、金融開放創新等重要領域。

推動貿易便利化改革創新

回顧2014年，面對來勢洶洶的逆全球化、貿易保護主義等不利環境，特別是面對以美國為首的西方國家另起爐灶強推TPP，試圖將我國孤立于全球自由貿易體系之外。在此嚴峻形勢下，黨中央、國務院果斷決策設立自由貿易試驗區，通過“自我革命”的方式加快推進貿易便利化改革創新舉措，有效改善了我國對外貿易環境，進一步提升了外貿行業的國際競爭力，遏制了不斷惡化的外貿環境給我國自貿試驗區建設帶來的威脅和挑戰。

推動投資便利化改革創新

設立自貿試驗區之前，我國原有投資準入制度不僅存在管理程序復雜，審批流程與投資自由開放的國際大趨勢不相適應，而且也存在國家安全審查制度、外商投資爭端解決機制等缺失問題。為此，推動自貿試驗區投資便利化改革創新就成為當務之急，與之相應修改相關法律法規也應提上議程。

2013年，上海自貿試驗區開始試點以負面清單管理制度為特征的新型外商投資管理制度。2016年，商務部在總結前兩批自貿試驗區負面清單改革經驗的基礎上，形成了比較成熟、可以在全國復制推廣的經驗做法。2017年，《外商投資產業指導目錄》正式提出外商投資準入負面清單，負面清單之外的領域，原則上不得實行對外資準入的限制性措施。同時，前四批自貿試驗區外商投資管理體制改革順利推行，為在全國范圍擴大外商投資開放提供了實踐基礎。2019年8月，國務院印發了《關于促進外資增長若干措施的通知》（以下簡稱《通知》），文件要求進一步減少外資準入限制，要進一步擴大開放，包括全面實施準入前國民待遇加負面清單管理制度，盡快在全國范圍推行自貿區試驗過的外商投資負面清單，同時提出了持續擴大開放的12個領域或者行業，《通知》還特別要求對這12個領域的擴大開放要有明確的時間表和路線圖。截至2020年，全球各大經濟體實際利用外商直接投資（FDI）總額為8590億美元，受新冠肺炎疫情沖擊全球跨境投資極大幅縮水，與2019年相比縮水42%。相比之下，中國FDI逆勢增長4%，達1630億美元，占比超過1/5，一舉超過美國成為全球最大外資流入國。其中，自貿試驗區的投資便利化改革創新舉措，在吸引外商投資中發揮了舉足輕重的作用。

推動金融擴大開放改革創新

自貿試驗區建設八年來，隨著貿易、投資便利化程度的加深，必然對個性化的金融服務提出多樣化需求。自貿試驗區眾多跨境經營的外商投資企業和總部企業，對人民幣和外匯資金跨境自由流動，對市場化利率融資有著現實需求。但自貿試驗區金融機構現有的業務模式、服務手段和監管理念無法滿足上述要求。為此，推動自貿試驗區金融改革創新，滿足入駐企業的個性化需要是客觀趨勢。截至2020年，自貿試驗區的金融改革取得了積極成果，形成了一大批可復制可推廣的金融開放創新案例（見表1）。

我國自貿試驗區建設面臨的突出問題

目前，自貿試驗區已成為我國深化改革創新、高水平擴大開放、參與全球經濟金融治理、對接國際貿易投資規則的戰略新平臺。但面對國際國內復雜多變的新形勢，推進我國自貿試驗區高質量發展也面臨著諸多深層次問題。

高價值的制度創新成果匱乏。自貿試驗區的核心任務是制度體制機制創新。當前我國自貿試驗區形成的改革措施淺層化、同質化、重復化現象較為突出，相當部分的制度創新仍停留在流程精簡、手續減免、互聯網技術應用等事務性、操作性變革上，具有典型引路意義和地方特色的改革創新舉措還比較少。與其他類型的開發開放試驗區相比，自貿試驗區除被國家賦予更大的政策優勢外，制度創新“試驗田”作用發揮得不夠突出。造成這種現象的原因在于，自貿試驗區改革創新的自主權限不夠明晰，容錯糾偏機制不夠健全，體制性協調成本過高。部分自貿試驗區還存在與地方管理體制協調不暢、中央事權與地方事權邊界不清、政出多門和多頭管理的現象。

服務貿易和跨境投資開放滯后。從對標高水平國際貿易規則來看，我國自貿試驗區還不是真正意義上的自由貿易園區，還沿襲了保稅區的做法經驗，制度改革側重貨物貿易便利化，服務貿易對外開放水平不高。服務貿易開放滯后于全球貿易發展趨勢，已成為我國自貿試驗區對接國際高標準貿易規則的障礙。與此同時，針對服務貿易開放帶來的風險也缺乏超前的應對意識，貿易手段明顯落后，應對開放的壓力測試和風險測試嚴重不足。與此同時，我國自貿試驗區在知識產權、競爭中立、政府采購、監管一致性、數字貿易、環境保護等方面對接高標準國際貿易規則相對滯后，在軟性基礎設施建設和開放性配套政策協調方面也存在較大差距。

“先行先試”的法治環境有待優化。經濟特區立法權的基本特征是立法變通權，其變通規定在本經濟特區范圍內相對于法律、行政法規具有優先適用的效力，這為自貿試驗區制度創新和先行先試提供了有力保障。《外商投資法》也規定國家根據需要設立特殊經濟區域，為自貿試驗區法制建設提供了法律授權。但與全球一流自貿園區相比，支持我國自貿試驗區制度創新的法治環境還不夠優化，管理部門仍面臨著依法行政與制度創新的諸多矛盾，部分創新探索涉及中央事權或與國家現行政策法規發生沖突的情況普遍存在，造成地方層面的創新空間十分有限。

對標國際慣例的稅收政策弱化

國際經驗表明，自由貿易園區要成為具有競爭力的特殊功能區，離不開稅收優惠政策的支持。中國香港、新加坡、迪拜等國際一流的自由貿易港都建立起優惠的稅收政策體系，普遍實施“境內關外”免征關稅和商品稅等間接稅，企業所得稅稅負普遍較低，吸引了大量國際知名投資機構入駐，有力地促進了自貿港的發展。與國外自由貿易園區相比，我國自貿試驗區在稅收優惠政策上，無論范圍和力度都存在一定差距。《海南自由貿易港建設總體方案》提出，按照零關稅、低稅率、簡稅制、強法治、分階段的原則，逐步建立與高水平自由貿易港相適應的稅收制度。但這一稅收優惠政策僅限于海南自貿港，且15%所得稅適用范圍有限。海南自貿港稅收優惠政策有待擴大到其他符合條件的自貿試驗區。

推進我國自貿試驗區建設的政策建議

面對當前復雜多變的國際經貿形勢，我國自貿試驗區要實現更高質量發展，需要從加強頂層設計、構建差異政策、創新稅收機制、健全法治環境和擴大金融開放等方面深化改革創新探索，努力創造更多可復制可推廣的經典案例。

賦予更大的改革創新自主權。目前，我國自貿試驗區制度創新“試驗田”作用尚沒有得到充分發揮，需要賦予自貿試驗區更大的改革創新自主權。一是由商務部自貿區港司牽頭，建立主管部委、省（自治區、直轄市）地方政府和自貿試驗區之間的溝通協調機制，根據自貿試驗區的創新需求，賦予自貿試驗區一攬子改革創新授權，及時研究解決自貿試驗區建設中遇到的重大問題。二是充分發揮地方制度創新積極性，將能下放的省級經濟社會管理權限全部下放給自貿試驗區;貿易自由便利化、投資自由便利化、資金流動便利化、運輸高度開放化、人員自由執業和信息快捷聯通化等領域屬于中央事權的，由國家層面自上而下統籌推動、分類管理。三是建立容錯糾偏機制，按照“三個區分開來”要求，明確自貿試驗區制度創新失誤犯錯等具體情形和政策界限，建立鼓勵創新、寬容失誤、容錯糾錯機制。四是協調解決政策落地和“準入不準營”問題，促進自貿試驗區重點涉改事項與市場監管、經營活動實現無縫銜接，建立與服務貿易“負面清單”相配套的貨幣匯兌政策、自然人出入境政策、外國人在自貿試驗區執業政策和社會保障政策等。

建立差異化的政策供給機制。我國自貿試驗區在國家總體規劃指導下，已經初步形成了全方位多層次的空間布局，成為我國高水平對外開放的戰略制高點。與此同時，我國自貿試驗區制度創新同質化程度偏高，各自貿試驗區缺乏自身發展特色的試驗，亟須國家主管部門加強頂層設計，建立差異化的政策供給機制。一是進一步優化自由貿易試驗區空間布局，推動設立山西、江西、寧夏、貴州等內陸自由貿易試驗區，研究設立吉林、內蒙古、新疆、西藏等沿邊自由貿易試驗區，最終實現自由貿易試驗區省域全覆蓋，完善沿海、內陸、沿邊全方位開放格局。二是探索自由貿易試驗區分級發展新思路，海南自貿港和上海自貿試驗區臨港新片區要對標全球一流的自由貿易園區，實施符合國際慣例的開放政策和制度;其他自貿試驗區主要對標國內海南自貿港和上海自貿試驗區臨港新片區，形成分層次、差異化發展的雁陣式格局。三是在具備條件的自貿試驗區探索服務貿易開放的“先行先試”，立足于國內國際?“雙循環”相互促進，試行跨境服務貿易負面清單，選擇若干重點領域開展高水平的壓力測試和風險測試。

對標國際一流的稅收優惠政策。我國現行個人所得稅實行3%～45%七級超額累進稅率，企業所得稅實行25%單一比例稅率，對標全球一流的自貿園區稅收優惠政策，尚存在一定的差距。為此，應順應國際減稅趨勢，結合國家稅制改革進程，參照海南自貿港稅收政策，探索創新符合自貿試驗區建設實際需要的稅制體系，逐步降低自貿試驗區的稅負水平。一是以海南自貿港稅收制度為參照系，創新具有國際競爭力的自由貿易試驗區稅制安排，推動關稅、增值稅、消費稅改革，探索出口退稅、企業所得稅、個人所得稅和預提所得稅改革，待取得成功經驗后再向具備條件的自貿試驗區復制推廣。二是繼續落實國家相關部委和自貿試驗區確定的稅收優惠政策，特別是推動科研設備進口、技術轉移、跨境電商、國際展會留購展品、啟運港退稅等稅收優惠政策落地。三是由國家相關部委啟動壓力測試，對自貿試驗區內企業之間的貨物和服務交易免征增值稅和消費稅;對注冊在自貿試驗區內符合條件的企業，實行企業所得稅優惠;對在自貿試驗區內從業就業的人員，只要符合相關條件實行個人所得稅優惠等。

打造符合國際慣例的法治環境。當前，我國自貿試驗區的法治環境與全球一流自由貿易園區相比存在差距，主要表現在地方法規和部門規章層級版本過低，特別是部門規章在司法判例中參照適用，并非是強制性判決依據。為此，應按照國際慣例完善自貿試驗區基本立法和創新地方立法。一是由全國人大制定出臺《中華人民共和國自由貿易試驗區法》，從立法高度明確自貿試驗區的法律地位和開放權限，以及自貿試驗區的設立條件、監管體制、海關監管、貿易投資、外匯管理、金融監管、稅收政策以及相關法律程序等。二是在具備條件的自由貿易試驗區，參照浦東新區模式，授權省級人民代表大會及其常務委員會制定區域法規，在自貿試驗區行使相當于經濟特區的立法權。三是建議設有自貿試驗區的省市區地方政府，借鑒海南自貿港的成功實踐，參照《中華人民共和國海南自由貿易港法》修改完善自貿試驗區條例和配套規范性文件，為自貿試驗區建設提供地方法制保障。

探索更加開放的金融創新案例。自貿試驗區作為商品、資本、信息和人才等要素自由流動的載體，構建高度自由、擴大開放且風險可控的金融創新體系是自貿試驗區改革試驗的應有之義。改革開放以來，出于防范風險的考慮，金融管制措施相對嚴格，金融業相比較國民經濟其他部門開放程度較低。現有金融制度已經不能適應國家進一步擴大開放的新要求，不利于增強我國參與國際經濟合作和競爭的新優勢，更不利于推動形成國內、國際“雙循環”相互促進的新發展格局。從金融改革創新路徑來看，在具備條件的自貿試驗區“先行試驗”形成可復制推廣經驗，不失為一種穩妥選擇。一是各自貿試驗區特別是金融業發達的上海、北京、天津、廣東、浙江等省市，金融國際化水平較高、金融生態環境優良、金融產業基礎雄厚、金融監管體系完備，既是國內金融市場的龍頭，又與國際金融市場聯系密切，比較適合承擔金融改革創新任務。二是自貿試驗區建設實踐證明，在具備條件的自貿試驗區開展金融改革創新試驗，既可以有效應對國際金融市場周期性波動帶來的外部沖擊，又可以通過試錯發現資本項目開放帶來的負面影響，發揮風險預警和壓力測試作用。

（作者單位：中國社會科學院生態文明研究所）