健全“原則+規則”監管相融合的外匯微觀監管新模式

魏革軍

編者按：全球金融危機的頻發，促使國際主流監管理念由以規則監管為主向以原則監管為主的發展趨勢轉變，我國也不例外。我們在2012年引入的“展業三原則”雖然體現了原則性監管要求，但目前在銀行執行層面尚未真正落地，完全由“原則監管”取代“規則監管”確實存在一定難度。本文在綜合考量具體國情和監管實踐的基礎上，提出我國需要充分發揮原則監管與規則監管的優勢，構建完善以原則監管為主導、原則監管與規則監管相融合的新模式，在未來的實踐中不斷動態調整監管組合，實現最優監管的核心觀點，并提出外匯微觀監管新模式的監管架構和實現路徑，或可成為供業界及學界借鑒和參考的有效監管模式。

在“十四五”規劃和二○三五年遠景目標的建議中，黨中央提出推進金融雙向開放，完善現代金融監管體系，提高金融監管透明度和法治化水平，健全金融風險預防、預警、處置、問責制度體系。這是主動適應國內外經濟金融形勢變化，推動國內金融體制改革，改進金融監管能力，提高金融發展水平的必由之路。在國際國內雙循環新發展格局下，統籌資本項目可兌換和人民幣國際化，防范跨境資金流動風險，對外匯微觀監管提出了新要求。近年來，外匯管理部門持續深化外匯領域改革，不斷完善外匯市場“宏觀審慎+微觀監管”兩位一體監管框架，在微觀監管方面積極探索從規則監管向原則監管轉變，但實踐中仍面臨諸多挑戰，如何完善與國家治理體系和治理能力現代化要求相適應的外匯管理體制機制，使監管能力與開放格局相適應，值得深入思考。

我國外匯管理微觀監管改革歷程：從規則監管向原則監管轉變

在金融監管方面，特別是2008年金融危機之后，國際社會普遍開展了對最優金融監管方式的探討，主要集中在規則監管和原則監管孰優孰劣的爭議上，但是最終并沒有形成完全一致的看法。從規則監管與原則監管的核心要義看，規則監管是在系統化的法律框架下，制定若干具體的監管規則，對監管對象的經營管理行為、具體業務操作給予明確規定，框定了監管對象的權利與義務，并通過監管權力保障監管規則的執行，具有明顯的強制性、行政干預性和“法條主義”特征。而原則監管則是在以宏觀監管目標（多為風險導向和結果導向）為原則的框架下，對微觀領域金融機構等主體的中介“指標”實施輕觸監管（Light-Touch Approach），對監管對象如何實現監管目標實施指導及評價，其監管程度更為抽離具體事項，較少運用固化的規則體系，以評價原則執行結果和引導激勵為主，具有靈活性高、適應性強和“自由主義”特征。我國外匯管理微觀監管也經歷了規則監管和規則監管向原則監管演變兩個階段。

2009年以前：以規則監管為主。2009年之前，我國外匯微觀領域主要依賴于規則監管。從1978年之前的外匯供求實行嚴格中央控制，1979～1993年的外匯管理體制改革起步階段建立嚴格的規則制度，實行外匯額度留成制和獨立自主的中央統一管理，到1994年人民幣匯率并軌、企業收匯及用匯制度改革，行政干預逐漸減少，開始市場化改革，再到1996年經常項目實現完全可兌換，進入可兌換后的初步發展階段。與這一進程相適應，需要建立一套基于市場主體行為的監管方式，規則監管適宜于經濟事項相對單一和“管道式”改革開放的進程，很好地契合了當時我國經濟金融發展環境。在此期間，外匯管理部門賦予金融機構各種明確的規則，規范其權力、責任和義務，各跨境交易項目的規范性條款占據主導地位，如登記備案、事前審批、額度管理、專用賬戶管理、具體操作規定等，有效維護了外匯市場的穩定。規則監管與我國當時的國情、外匯的稀缺程度、人民幣匯率形成機制改革進程是基本吻合的，實踐證明，規則管理總體是有效的，成功化解了1998年和2008年兩次國際金融危機對我國的負面影響，保持了人民幣匯率和外匯儲備的基本穩定，在經常項目可兌換后，仍然保持了資本項目外匯管理的有效性。

2009年以后：規則監管向原則監管演變。2009年，外匯局提出外匯管理理念和方式的“五個轉變”（即從重審批轉變為重監測分析，從重事前監管轉變為強調事后管理，從重行為管理轉變為更加強調主體管理，從“有罪假設”轉變到“無罪假設”，從“正面清單”轉變到“負面清單”），我國外匯管理進入了由規則監管向原則監管轉變并行的階段。隨著資本項目可兌換和人民幣國際化進程加快，外匯領域“放管服”改革持續推進，金融科技監管能力不斷提升，外匯審批業務不斷減少，絕大多數業務逐漸下放至金融機構辦理，更加強調事中事后監管。從2013年開始，各交易條線明確提出金融機構應遵循“展業三原則”（即了解客戶、了解業務、盡職審查），外匯管理方式中也逐步融入了一些原則性監管要求。2016年成立全國外匯市場自律機制，外匯局開始在原則監管及其執行等方面進行探索，建立自律與他律相結合的微觀監管機制，并逐步加大制度清理整合力度，外匯政策法規從最多時的上千件，精簡到2021年6月底的191件，特別是經常項目項下僅保留了8件法規，經常項目和資本項目分別形成統一的業務操作指引，在業務審核方面給予了金融機構更大的自由。這一階段通過深化外匯管理體制改革，構建更加科學有效的監管機制，以更加市場化的管理手段來服務和支持涉外經濟發展，防范跨境資金流動風險，是新形勢下外匯管理適應國家經濟金融發展需要、與時俱進的重要體現。

我國外匯管理微觀監管的挑戰：規則監管弊端顯現，原則監管尚不完善

目前，我國外匯領域微觀監管仍以規則為主，突出表現在以業務操作規程和指引作為具體辦理依據。隨著“五個轉變”和“展業三原則”的提出，外匯管理由規則監管開始向原則監管轉變并行。此時，原有規則監管的缺陷開始顯現，而原則監管尚處于探索階段，隨著外匯管理在更大范圍、更寬領域、更深層次的對外開放，在監管體系和監管執行上，無論是對規則監管還是原則監管，都提出了巨大挑戰。

監管模式缺乏明確定位。現行外匯管理微觀監管模式既有規則監管又有原則監管，是完全采取原則監管、還是采取原則監管與規則監管相融合的模式，目前尚無明確定位，需要進行頂層設計和規劃。一方面，監管模式的定位、邊界、手段不清晰，不利于提高政策的透明度和可預期性，難以將開放的精神和開放理念自動應用到新的業務中。另一方面，原則監管的運用也僅限于外匯管理理念層面和“展業三原則”這一要求，具體的監管內容、金融機構監管中介目標及其他配套分項原則并未建立，規則與原則適用的邊界也尚未明確界定，容易造成政策法規適用不清，原則過于籠統不利于金融機構操作和執行，銀行傾向于在規則監管和原則監管中選擇有利條款執行，影響外匯管理政策的執行效果和監管目標的實現。

規則監管難以適應新發展要求。雖然規則監管明確了哪些業務能夠辦理以及如何辦理，但是隨著經濟金融交易的復雜化，難以窮盡和規范所有的交易業務。一是規則性監管更多是自上而下的，基于具體法規、特定的部門逐項作出的管理規定，合起來就是整體的承諾，其開放的結果是比原則性監管更容易呈現碎片化的特點，缺乏系統性，操作復雜，監管成本較高。二是規則監管不利于鼓勵金融創新。規則監管要求在制定相關的監管規則后，才允許開展相關業務，即“法無授權不可為”，而規則的制定總是滯后于創新業務的發展，導致創新業務往往游離于規則監管之外，要么是金融亂象叢生，要么是業務發展到一定階段綁架監管部門必須出臺監管規則，導致金融監管的嚴肅性和權威性受到削弱。三是規則監管難以適應系統性和制度性開放。隨著我國對外開放的領域不斷拓寬，外匯業務越來越復雜，適宜于規則監管的貨物貿易和直接投資跨境資金交易呈現下降趨勢，證券投資和其他投資成為跨境資金流動的主流力量，創新性、個性化業務越來越多，業務的復雜性和交叉性越來越凸顯，規則性監管難以涵蓋所有的業務類型和交易行為，導致金融機構難以按照規則管理要求辦理各種具體業務。

原則監管尚未形成完整體系。近年來，外匯領域微觀監管不斷向原則監管轉變，但尚未形成系統化機制，原則過于籠統導致金融機構和監管部門難以操作執行。一是缺乏統一的框架和完善的監管體系，最基本的監管原則尚未形成共識，不利于清晰傳達結果導向和風險導向目標，以及尊重市場自律、鼓勵市場創新、保護市場主體的監管理念。二是中介層面的原則監管核心體系有待完善，“展業三原則”的落實仍需加強，金融機構作為原則監管的中間層和重要監管對象，對其的一般性監管原則尚未建立。同時，在真實性審核、穿透式監管、盡職免責、包容審慎等執行層面，由于做法、標準不統一，造成執行難等問題。由于缺乏監督處置機制，銀行自律機制對業務審核規定過于細化，給市場主體造成負擔，影響效率，偏離了原則監管的初衷，更難以激發市場主體的創新活力。三是原則監管配套體系尚未建立，完善的原則監管、自律及他律體系是保障監管原則從理念更新到行動落實的重要保障，但目前在制度體系、評價體系、監管體系、指導體系上仍處于不完善甚至是空白狀態，導致對“五個轉變”及“展業三原則”的監督、評價與監管缺乏有力手段。

國際監管經驗：原則與規則各有所長，但以原則監管為發展趨勢

英國：原則監管的代表。英國被認為是金融監管領域原則監管的代表。1998年，英國金融服務監管局（FSA）在《金融交易原則》報告中提出了設立金融服務和市場監管原則的建議，稱這些原則將是金融業經營必須遵循的基本義務和規范，并于1999年10月發布《The FSA Principles for Businesses——Response on Consultation Paper 13 October》（《金融交易原則——10月13日修訂稿》）。2005年，在認識到規則導向監管方式存在規則滯后、不利于創新等明顯缺陷后，FSA提出向“以原則為導向”的方式轉變的改革思路，并于當年12月公布《改善監管行動計劃》，提出用以原則為基礎的方法對原來以證據為基礎的監管方式進行調節和補充。2007年4月，FSA發布《注重結果的原則監管》，系統地闡述了原則監管方式的內涵。2013年，英國進一步改革監管機構設置，分設了宏觀審慎監管局（PRA）和金融行為監管局（FCA）。在原則設置上確立了8條審慎監管基本原則，以及行為監管方面的11條業務監管原則，秉承結果導向的監管方法，并利用細則和開放性標準相結合的方式實施監管。

美國：規則向更多的原則性和風險導向監管轉變。美國一直以來被認為是規則監管的代表，但在金融危機之后開始逐步承認并引入一些原則監管的內容。在規則監管方面，主要從1993年頒布的《美國銀行法》開始逐步形成了一系列完整的法律體系，實施嚴格的規則監管。2008年金融危機后，美國開始思考原有的規則監管是否能滿足現有的監管需求，以及金融危機的爆發與金融監管之間的關系，認為現有的規則監管已較難適應金融市場的發展，并在2009年金融監管白皮書改革中提到并認可了原則監管方式。美國的原則監管主要以長期監管目標和風險導向為原則，2015年IMF在《美國保險核心原則的詳細評估報告》中指出，“美國正在從主要依賴規則監管向更多的原則性監管和風險導向監管轉變”。此后，美國監管層開始呼吁在更高層面上實施金融監管改革，推行原則監管模式，包括避免制定對金融機構的具體規則制度，建立基本的原則性政策措施，使之能適用所有監管領域，從而規避規則監管帶來的弊端，實現既定的監管目標。

日本：規則監管與原則監管并行。與英國、美國不同，日本早在2007年就提出原則監管和規則監管相結合的監管方案，并在原則和規則的結合中尋求最優的監管搭配，日本金融廳提出了“最優監管”方案，旨在改善金融監管方式，創造富有競爭力和創新力的金融監管環境。從整個日本的金融監管歷程看，原則和規則相結合的監管方式也在不斷完善和調整。整體監管核心思路體現在：一是堅持兩種監管并行，并通過實際情況進行監管優化。二是原則監管與規則監管適度平衡，總體根據金融監管環境和發展狀況進行動態調整，消除過于強制的規則，但也并未放棄對規則的使用，總體是以監管最優化為目標，尋求規則與原則的平衡監管。三是逐步形成了完整清晰的規則與原則監管相結合的框架體系，逐步形成了14項重要的監管原則，并基于此形成了39項具體的分解原則。在行政處罰方面以規則為主，監管環境以及監管對象激勵約束方面以原則為主，既避免了原則監管可能帶來的無序化，又避免了規則監管難以迅速調整和囊括全部金融業務的弊端。

從國際金融監管的實踐看，監管理念經歷了以規則監管為主流向以原則監管為主流轉變的發展趨勢，英國、日本、美國、韓國、新加坡、加拿大等國紛紛開展了原則監管或原則與規則相結合的監管實踐，巴塞爾協議也直接體現了原則監管的導向。國際實踐普遍認為，原則監管靈活性高，能夠適應金融監管科技發展以及新興衍生金融產品監管的需要，避免過度監管、重復監管和規則監管帶來的監管“真空”，顯著降低政府自由裁量權的濫用;同時，更易激發市場的創新活力，實現公平競爭。但是，原則監管也并非萬能的最優選擇，也容易造成監管不確定性的增加，容易誘發金融風險，抽象的原則容易造成監管“空中樓閣”等問題，一定程度上需要規則監管的優勢予以彌補。

我國外匯微觀監管改革方向：健全“原則+規則”監管相融合的新模式

原則監管和規則監管并不是互為矛盾、非此即彼的關系，需要結合具體國情和監管實踐予以綜合考量?！笆奈濉睍r期，我國外匯微觀監管要綜合考慮推動金融改革，擴大雙向開放，促進實體經濟發展的總體要求，同時要著眼于防范金融風險的要求，因此，需要充分發揮原則監管與規則監管的優勢，構建完善以原則為主導、原則與規則監管相融合的新模式，在實踐中不斷動態調整監管組合，實現最優監管。

資本項目可兌換進程決定了必須采取原則和規則相融合的監管模式。我國外匯管理與資本項目可兌換進程、人民幣匯率形成機制密切相關，現階段我國資本項下可兌換和基本可兌換的項目高達92.5%，可兌換程度進一步提升，人民幣匯率總體屬于有管理的浮動，雙向波動將成為常態。而規則監管更多適用于不可兌換交易項目的管理或基于嚴格把控風險情況下的管理，為滿足市場主體不斷增長的貿易投融資便利化需求，從客觀上需要大幅縮減可兌換項目的規則監管，強化可兌換項目的原則監管，保留不可兌換項目的規則監管，這有別于英國等發達國家，實施原則監管具有完全可兌換的基礎。因此，我國在資本項目逐步開放的進程中，客觀需要統籌協調好“促便利”和“防風險”兩者的關系，從而審慎地實施規則監管和原則監管，穩妥推進資本項目可兌換。

從金融市場運行機制看，原則和規則監管相融合更易實現外匯管理目標。在推動金融改革、擴大金融雙向開放的大背景下，外匯管理將發揮市場在資源配置中的決定性作用，要擯棄過多的行政規則性干預，對真實的外匯交易給予最大程度的自由和便利，防止過多除市場外的其他因素干預帶來的成本的增加。監管部門要著力營造良好的市場環境，推動市場自主創新，在市場運行失靈或國際收支出現嚴重失衡、跨境資金波動加劇時，采取必要的措施予以糾正，對市場運行中的弊端、負面影響予以正向引導和規范。我國外匯管理始終堅持市場化改革發展方向，外匯微觀監管也必須適應總體趨勢，通過實施原則和規則監管融合模式，實現激勵相容和風險可控。

原則監管和規則監管相融合的模式更能實現優勢互補，提升監管效率。從監管實踐看，原則監管與規則監管兩者各有利弊，需要優勢互補。原則監管的優勢在于監管原則的設定更加宏觀，以結果和風險導向為主，基本能夠涵蓋所有金融業，監管調整更加靈活，給金融機構和監管者“松綁”，有助于便利化政策的發揮，外匯管理部門也能從具體的規則監管中“抽身”，側重基于國際收支平衡為目標的風險管理，在更高層面關注系統性問題，引導市場良性發展。但同時，外匯市場也離不開規則監管，因為部分高風險和重點業務領域在原則監管模式下的審核手段有限，容易造成系統性風險，需要充分發揮規則監管直接、迅速的優勢。同時，規則監管側重于規范微觀主體的具體行為，規則更為系統完整，更能精準傳達監管意圖，快速實現防控風險、促進國際收支平衡、保持人民幣匯率穩定等監管目標。

我國外匯微觀監管新模式：監管架構與實現路徑

健全完善“原則+規則”監管相融合的外匯管理新模式，既要統一監管思路，厘清原則與規則的邊界、適用范圍;又要做好頂層設計，建立原則監管目標及監管法規;還要建立原則與規則監管的傳導、監督、評估、運行機制，提升監管效率;同時更要逐步改革完善現有外匯核查檢查、業務辦理，市場主體激勵約束等，最終形成一套可持續、可均衡調節、不過于偏重單一目標的外匯微觀監管新模式。

總體框架：明確“三個目標”、建立“四個體系”，落實“八項原則”

建立以原則為主導、規則為輔助的融合監管框架，核心是明確監管目標、調整監管思路、規劃監管方式。這既離不開頂層設計，也需要在監管實踐中主動探索，以自上而下和自下而上相結合的方式，構建“原則+規則”相融合的外匯監管新機制。

明確“三位一體”監管目標。首先，要堅持風險為本。要維護外匯市場的基本穩定，防止跨境資金波動風險，這是有效配置監管資源的核心，也是監管的底線。必須將防范風險作為首要目標，制定具體的監管原則，保留適度監管規則，防止監管缺失，守住不發生系統性金融風險的底線。其次，要提高監管效率。必須跳出機械地執行詳細監管規則的“窠臼”，注重金融機構發展目標與監管目標的一致性，更好地解決監管的跨周期設計和調整問題，改變過去頻繁立法弊端，確保外匯監管政策和執法標準的穩定性。再次，要鼓勵金融機構創新。改進以往的金融監管“重風險、輕創新”“重短期、輕長期”的傾向，進一步發揮市場力量，強化激勵機制、競爭機制，引導金融機構進行“自主決策、自我約束、自我監管”，充分激發并釋放市場的內生驅動力和創造力，盡可能減少“一刀切”的弊端，允許“創造性”的合規，從而實現放管結合、放而不亂、活而有序的監管效果，在維護金融穩定和推動金融創新之間取得平衡。

構建“四個保障”體系。實施原則監管和規則監管相融合的監管新模式，必須從頂層設計上建立健全監管執行及保障體系。一是建立監管目標體系，有效解決定位不清晰、內容模糊、目標單一等問題，應以促進國際收支基本平衡、防控金融風險為總體目標，以維護外匯市場穩定、促進金融創新和保護金融消費者合法權益為具體目標。二是要建立監管執行體系。在監管目標之下設置導向明確、系統完整、開放透明、簡單簡便簡易的原則和規則體系，確保監管的有效執行。規則監管要突出正面清單管理，發揮其指導性強的作用。原則監管要強調負面清單管理，發揮其開放性強，有利于推動創新的優勢。三是要建立法規制度體系，包括監管層面的制度立法、監管立法和市場層面的自律機制行業規范和準則，以明確的監管制度法規保障監管機制的落實。四是要構建監督評價及激勵體系。探索建立一套實用性強、便于操作的原則監管評價指標體系，完善現有規則監管手段，探索監管執行的監督體系，同時制定激勵機制，激發市場活力，維護創新環境。

落實“八項監管原則”。在監管原則設定方面，不能拘泥于現有的“展業三原則”，而是要從宏觀審慎、微觀監管目標、業務辦理等角度確定風險控制、便利化、消費者權益保護、展業原則、監管合作、誠信經營、負面清單、盡職免責等八項基本原則，從更為廣泛的維度去衡量市場主體外匯業務經營及管理情況（見表1）。

實現路徑：原則監管與規則監管深度融合

原則監管和規則監管相融合的外匯微觀監管新模式，是一個系統性工程，涉及立法、執法、監管機構內部的改革協調，金融機構對監管新模式的遵循與適應等多方面的調整與改變，需要突破現有監管理念、政策法規、監管模式以及相應的工作機制、傳導機制和操作細則。

先破后立，重構監管框架。要以現行外匯管理“宏觀審慎+微觀監管”兩位一體框架為基礎，打破現有微觀監管思路，重構基于原則監管為主、規則監管為輔的融合監管新模式，重點是做好頂層設計和制度完善。首要任務是界定原則監管和規則監管的適用范圍，應明確對市場準入性業務、違規高發領域業務、結售匯綜合頭寸、全口徑跨境融資，以及在國際收支出現嚴重失衡或發生重大系統性風險時，必須實施具體的規則監管;對已可兌換項目、創新性業務、當前不適合對外開放的業務實行原則監管。其次要調整監管體系和制度設計，通過修訂《外匯管理條例》、設立監管規范、監管操作指引等，明確監管模式、具體原則、金融機構遵守原則的義務、違反原則的法律責任等。同時，要完善適應原則和規則融合監管模式下的外匯檢查執法體系，明確監管處罰標準，改變原有單一業務的合規監管模式，向聚焦穩健性以及監管執行情況轉變。

綜合施策，提升監管效率。對外匯領域的微觀監管要積極引入現代金融治理理念和手段，多措并舉推動原則和規則監管融合朝著科學化、高效率的監管模式發展。要積極利用大數據、人工智能探索原則監管模式下銀行違規的監測核查，整合監管資源，堅持科技賦能，將監管從日常、瑣碎、程序性違規以及監管效率低下的工作中解放出來，提升監管效率。要進一步健全完善現代化監管手段，梳理、評估、簡化和整合規則監管內容，探索創新原則監管的方式方法、監測指標，健全微觀監管手段，集中監管資源和監管力量開展對普遍性原則、重大規則、重點領域、重點主體的監管檢查。同時，要大力推動監管人員能力建設，多維度強化提升監管人員綜合素質，全面推動監管轉型。

強化引導，推動監管傳導。監管效率的提升必然依賴于有序的監管傳導、執行及反饋機制。原則監管和規則監管相融合的外匯微觀監管模式同樣要落實好監管傳導機制。首先，要引導金融機構強化對原則和規則監管融合機制的認同，強化對高管人員履職不力的追責問責，轉變現有的“逐項打勾”的程序化合規流程，主動適應監管新模式。其次，要充分發揮監管激勵作用，將誠信機制作為監管激勵的核心，通過建立獎懲機制，實現激勵與約束并重，同時督促金融機構建立符合監管要求的風控體系、管理流程、操作流程，具體落實監管執行。最后，要建立監管評價機制，通過設計關鍵指標，讓金融機構認同評判盡職與合規的客觀標準，鼓勵在原則指導下選擇更高效的合規路徑，提升監管成效。

整合資源，優化監管環境。統籌調配監管資源以及良好的內外部環境是提升金融監管效率的重要保障。在原則和規則監管相融合的模式下，要充分整合和利用內外部監管資源，優化監管和市場環境，推動形成市場主體與監管機構的協調配合，探索建立與外部門在微觀監管，特別是在原則性監管方面的監管合作，通過預期引導、非正式指引、監管協調等機制，提升市場主體對監管標準執行一致性的認可。要積極完善市場主體溝通，建立監管反饋、主體報告、監管執行通報等政策機制，同時賦予市場主體更多的創新自主權和審核自主權，提升主體創新活力和風險防范意識，提高金融機構的合規意識、便利化意識和金融服務意識，營造良好的金融外匯發展環境。

（本文僅代表作者個人觀點，與所在單位無關）

（作者系中國人民銀行西安分行黨委書記、行長，國家外匯管理局陜西省分局局長）

責任編輯：孫?爽

976639255@qq.com