金融監管三支柱及其落地路徑

馮乾

“十四五”規劃做了“完善現代金融監管體系”的專門部署，銀保監會主席郭樹清在其《完善現代金融監管體系》一文中，進一步提出健全宏觀審慎、微觀審慎、行為監管三支柱監管體系，對金融機構加強風險管理具有導向性意義。

三支柱內涵和新趨勢

審慎監管和行為監管的內涵

審慎監管包含微觀審慎監管和宏觀審慎監管。從國際監管發展的歷程來看，微觀審慎監管出現更早，正式始于1997年巴塞爾委員會發布的《有效銀行監管核心原則》，側重于規制金融市場交易的供給方。微觀審慎監管主要是通過制定資本充足率、風險集中度、撥備覆蓋率、流動性比率、資產質量等監管標準，要求金融機構遵照執行，并根據監管指標變化，動態監測和分析單個金融機構的經營是否穩健。

2008年金融危機前，各國監管多為微觀審慎監管，而危機暴露出其最大不足是缺乏整體層面的宏觀審慎視角。因此，在危機后，強化系統重要性金融機構（G-SIFI）監管、建立逆周期資本緩沖機制和防控系統性風險得到了國際監管組織的積極倡導。宏觀審慎監管是把金融業作為一個有機整體，關注金融體系內部關聯和跨周期運行可能導致的風險傳染，通過制定宏觀審慎政策，采取宏觀審慎工具，來減少金融危機的發生頻率及影響程度。

相比宏觀、微觀審慎監管而言，行為監管（Conduct Regulation）在我國引入的時間不長，對于許多銀行從業者來說是“新事物”。與審慎監管不同，行為監管是監管當局為規范金融機構與金融消費者的關系，保護金融消費者利益而制定的規則和采取的各種行動的總和。2017年全國第五次金融工作會議將加強金融監管、防控金融風險擺在重要位置，并強調“更加重視行為監管”“突出行為監管”。這是我國首次在高規格層面提及行為監管，揭示了未來金融監管的重要方向，對于商業銀行認識和防控行為風險具有積極意義。

在三支柱監管框架中，可以說目前我國商業銀行對行為監管的認識相對較晚、理解也欠全面和準確。盡管行為監管的工作主要是保護金融消費者，兩者在一些語境中甚至等同使用，但不能將行為監管的內涵僅限于此。行為監管實際上是包含了三大操作性目標，即保護金融消費者、提升市場誠信和促進有效競爭。其中，保護金融消費者是行為監管的直接目標，而后兩個目標盡管并不與金融消費者具體訴求直接發生關系，但顯然是有益于整個經濟金融體系，可以視作宏觀意義上的消費者保護。因此，行為監管與金融消費者保護在概念上有區別，且前者外延更廣。

三支柱的內在關系和發展趨勢

顯然，從監管目標來看，宏觀審慎監管旨在防范系統性金融風險，防止金融風險交叉傳染，維護金融體系穩定;微觀審慎監管旨在防范金融機構的審慎風險，避免單個金融機構的倒閉;行為監管旨在防范行為風險，保護消費者利益，確保市場誠信。三支柱相互協調、相互補充、互為支撐、各司其職，共同承擔起對金融機構、金融產品、金融活動、金融市場和金融基礎設施的監管。

從國際金融監管趨勢看，設立“標準雙峰”模式（行為監管機構完全獨立于審慎監管機構）或者“準雙峰”模式（行為監管作為審慎監管框架中的一個相對獨立的內設機構）的監管框架，已逐漸為越來越多國家所接受。從我國現狀看，目前已經建立了“一行一委兩會”，審慎監管框架較為完善，同時又在“一行兩會”內部分別設立了消費者權益保護部門，但尚未出現類似英美等國的相對統一、獨立的行為監管或消費者保護機構。實際上，監管機構設置與監管方式并非一回事，參考國際實踐，監管機構無論是按照分業還是混業設置，都可以在職能上涵蓋審慎或行為監管，因此，我國監管機構在監管執法方式上，是可以涵蓋行為監管的。可以預判的是，在我國當前監管體制下，行為監管的重要性將不斷增強，并將作為監管政策工具，用來與審慎監管形成互補，不斷拓展現有監管機構的監管范圍。

隨著我國金融科技的進步，新產品、新技術、新業態的不斷涌現，我國原有監管模式無疑會暴露出一些不足，為此“十四五”規劃為“完善現代金融監管體系”定下了基調，宏觀審慎、微觀審慎和行為監管將分別從金融系統穩定、機構穩健和市場行為角度，構建三個維度既相互獨立又協同的金融安全網，并形成強大的監管合力。

當下國內外金融風險趨勢

外部風險趨勢

宏觀經濟方面，新冠肺炎疫情導致全球經濟出現衰退，根據IMF預測，2021年有望迎來一定程度的復蘇，全球經濟增長6%，但發達經濟體與許多新興市場和發展中經濟體之間的差距分化，主要是低收入國家疫苗接種比例低，經濟活動難以回歸常態;面臨感染病例再度激增的國家，風險點大幅增加，企業破產、停產成為常態，金融體系不良貸款上升。

債務杠桿方面，新冠肺炎疫情對全球經濟形成的打擊遠超金融危機，各國不得不推出規模更大的財政、貨幣刺激政策，來穩住經濟體系，使得債務不斷積累，杠桿率不斷升高。據標準普爾報告，2021年底全球債務占GDP的比重將維持在258%的高位，債務杠桿率高企可能引發系統性金融風險。

金融市場方面，全球大宗商品走勢分化，外匯市場大幅波動，投機性資金快速進出，擾動市場價格，影響經濟穩定，新冠肺炎疫情下美國經濟負增長，量化寬松和低利率政策等多重因素疊加推動美元貶值。

國內風險走勢

商業銀行資產質量管控壓力較大。在新冠肺炎疫情的反復沖擊下，企業生產和經營受到負面影響，違約風險暴露從中小企業向集團大戶、地方國企蔓延，甚至可能誘發區域性風險。為應對疫情影響，我國推出了延本、延息政策，壓縮了商業銀行風險處置時間，在此影響下企業違約風險可能在銀行內部積聚。

金融體系風險交叉傳染值得警惕。在金融創新和網絡金融背景下，金融市場主體的邊界更加模糊，金融風險的關聯性、復雜性、交叉性、傳染性越來越強，同業合作成為風險傳染的主要通道，部分中小銀行公司治理欠佳，易聚焦邊緣性業務，成為風險交叉傳染的關鍵節點。

金融科技和數字化轉型帶來風險上升。近年來許多平臺企業、金融機構抓住金融與科技融合的新趨勢，加快網絡化、數字化轉型，通過金融場景深度融入社會生活，滲透到信貸、理財、支付等金融生態中，催生出許多新產品、新業態，不僅放大了風險，還加快了風險傳播速度，商業銀行對其中的數據流、資金流的監測難度加大。

行為風險管控面臨考驗。近年商業銀行深化金融創新，新業態不斷涌現，產品適配性、誤導銷售、不當催收等問題時有發生，許多銀行在業務開展時采集了海量個人客戶數據，一旦發生泄露，還將對消費者隱私與安全形成嚴重威脅，成為社會輿論焦點。在此形勢下，商業銀行面臨的客戶訴訟賠償、監管處罰等風險損失逐漸增多，內外風險、人事因素疊加使行為風險防控形勢更加嚴峻。

三支柱監管框架落地要點

系統性金融風險防控

在縱向維度上，應關注金融體系的順周期性，關注周期變化對金融穩定的影響。對于商業銀行而言，一是要對宏觀環境、行業、區域、客群等進行深入研究，及時識別經濟體系中可能蘊含的系統性金融風險，并預測其發展趨勢，評估自身可能受到的影響，不斷完善風險預警和決策機制，要把“主動防”放在更加重要的位置，做到早識別、早預警、早處置。二是應做好自身逆周期資本管理，在經濟繁榮時多計提資本和撥備，用于經濟衰退、蕭條時期彌補損失。三是我國系統重要性銀行還承擔著支撐金融體系穩定運行的責任，應不斷提升跨周期穩健經營的能力，將很大一部分資產配置在基礎、命脈產業，確保獲取長期、穩定的收益，同時適度壓縮批發零售、住宿餐飲等親周期行業占比，避免經濟周期的干擾。

在橫向維度上，系統性金融風險具有廣泛交互性特征，具體表現為風險在不同機構之間的快速傳染和蔓延。對此，商業銀行一是要健全同業風險管理機制，包括完善同業客戶準入、退出及動態調整機制，合理控制同業資產負債錯配程度，完善同業客戶限額管理體系。二是通過建立同業風險關系視圖，全方位展示同業客戶與本行的合作情況，多維度識別和監測同業客戶的潛在風險，嚴防交叉傳染。三是積極配合監管要求，做好相關信息披露和監管數據填報，完善前瞻性壓力測試方法，提前做好極端情景下的風險應對預案。

各類風險點管控

微觀審慎監管的關注點是單個金融機構的穩健經營和發展。對于商業銀行而言，要落實執行好監管規則，加強合規管理。要密切跟蹤研究監管規則變化，吃透監管精神實質，結合本行特點將相關要求內化為本行制度，及時做好員工培訓，將監管規則和本行制度準確有效地傳導到相關人員，在業務開展中不斷強化合規監督檢查，追究違規責任。

以問題為導向推動風險檢查整改。商業銀行要對自身面臨的風險摸清家底、認清形勢，以存在的風險問題為導向，做實主體責任，及時解決跨條線、跨專業、跨機構協同中的重點難點問題，采取專人專崗責任制，從制度、流程、系統和文化等領域，強化整改落實，不斷完善風險檢查整改長效機制。

推動風險管理智慧化轉型。在金融科技推動下，風險點從線下轉移到線上，客戶集群風險突出，風險傳染性明顯增強，信用、欺詐、操作等各類風險混合，風險日趨復雜。商業銀行要強化對新模式、新業態風險的識別，加快風險管理手段創新，依托區塊鏈、人工智能、生物探針等新技術，實現各類數據的自動采集與深度挖掘，提升風控模型準確性與適用性，實現風險控制與業務系統的聯動，打造智慧化風控體系。

行為風險防控

行為風險是行為監管的關注對象，如前述，它是公司或員工行為對客戶、市場誠信和市場競爭產生不良后果的風險，這些不良后果既可能是由于員工不當行為所致，也可能是由于無法控制的因素所導致，如系統故障。在行為風險管理中需要分類處置，采取針對性措施。

從字面上直觀理解，行為風險似乎都與人的“行為”有著直接關聯。例如，向客戶銷售不適當的金融產品、掠奪性放貸、操縱外匯匯率、操縱倫敦銀行間同業拆借利率等。所有這類“行為”可以歸結為管理者或者員工“有意識地”將自身利益凌駕于客戶利益之上，客戶受到負面影響或市場誠信受到了損害。對于此類行為風險的管控，需要超越現有制度、規則對內部管理流程的遵從，從基調、文化、道德等角度思考，重點在于改善“高層基調”，在銀行內部培育良好的風險文化，提升員工的道德操守，促使其正確行事和公平對待客戶。

行為風險的另一方面與員工道德、行為、文化等沒有關聯，而是更符合組織、機構行為的特點。例如，一家銀行對支付系統采取了不適當的流程控制，導致客戶不能順利支付;或因銀行官方網站升級，客戶無法查詢交易頭寸或現金余額。這類行為的負面影響并非員工不良行為，而是產生于組織機構的內部流程或系統控制，帶有顯著的操作風險特征。對此，應通過強化全流程管理和內部控制、業務連續性管理、客戶信息和數據安全管理等措施，減少對客戶的負面損害。

（作者單位：中國工商銀行風險管理部）

責任編輯：楊生恒

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