《中華人民共和國航標條例》修訂的必要性

高增云 徐加慶

【摘 要】 為促進我國航標事業高質量發展、提高我國航標管理水平，梳理相關法規，分析航標管理現狀與存在的主要問題，結合形勢需求研究《航標條例》修訂的必要性是：從法律關系的客體來看，現行條例中航標的內涵和外延已不符合航標的發展現狀;從法律關系的主體來看，航標管理機關需要進一步明確;從法律關系的內容來看，現行部分條款規定過于原則、滯后，需要總結航標管理的經驗，予以細化完善;《航標條例》的部分內容與上位法和相關國際公約的發展變化不相適應，需要保持法律間的有效銜接，并切實承擔履約義務。

【關鍵詞】 《中華人民共和國航標條例》;航標;航標管理;條例修訂

0 引 言

航標是保障水上交通安全、維護水上交通環境的重要基礎設施，對海洋經濟、航運經濟發展和維護國家主權有著重要意義。1995年12月3日，《中華人民共和國航標條例》（以下簡稱《航標條例》）正式出臺，它是我國頒布的第一部航標管理行政法規。《航標條例》的頒布不僅使我國航標的管理和保護步入了法制化軌道，而且還奠定了建立航標法規體系的基礎。作為航標管理的主要法規，該條例對航標的適用范圍、管理主體、航標保護、法律責任等作了規定，對保障我國航標事業的發展發揮了重要作用。

黨的十九大報告提出了建設海洋強國、交通強國的目標，這些強國目標都與海洋、航運、海事等密切相關。隨著水上交通安全形勢越來越復雜，新技術、新材料在航標領域的廣泛應用，我國機構體制改革的深入推進等，都賦予了航標新的內涵，對航標管理也提出了新的更高的要求。

1 我國航標管理模式及管理現狀

目前，我國沿海航標管理形成了交通運輸部門、海軍和農業部門分類管理的局面。沿海干線、商港、以商用為主的軍商合用港由交通運輸部門下屬的海事機構負責管理，實施中央政府垂直管理的管理體制;軍港、以軍用為主的軍商合用港口的航標由海軍負責管理;漁場、漁港范圍內的航標則由農業部門負責管理。航標管理是海事管理工作的重要組成部分，為涉海用戶提供高效優質的航海保障服務是航標部門履職的責任所在。航海安全保障工作是：管理沿海航標、無線電導航和水上安全通信;管理海區港口航道測繪并組織編印相關航海圖書資料;歸口管理交通行業測繪工作。2012年，交通運輸部對北海航海保障中心、東海航海保障中心、南海航海保障中心的機構設置和主要職責進行了明確。2018年，交通運輸部海事局對航海保障中心所屬單位機構和人員編制進行了優化調整。

長江干線航標由長江航務管理局負責管理。航道航標的設置和維護由長江航道局負責。黑龍江流域的部分河流、界河等水域的安全管理由黑龍江海事局負責，航標的管理和維護由黑龍江省航道局負責。內河航標是由縣級以上人民政府交通行政主管部門負責管理的。

隨著我國改革開放的不斷深入和綜合國力的持續增強，我國航標的航海保障能力和水平都取得了長足進步，基本滿足了船舶在我國水域安全航行的需要。

2 我國航標管理法律法規及技術 標準情況

交通運輸部海事局早在2003年就提出了對航標法規標準體系進行研究的要求，要求根據我國社會主義市場經濟條件，海事航標行政、技術管理的現狀及發展要求，對現行航標法規標準進行評估，形成與環境變化相適應的、規范的航標測繪法規標準體系，促進我國沿海航標測量公共服務、行業管理和技術應用的規范化和標準化，提高服務水平、管理水平，促進海上交通安全。目前沿海航標法規標準體系的編制已完成，并已按此體系進行了具體法規標準的修訂、編制工作。

2.1 法規體系

編制《沿海航標法規體系》，旨在指導航標立法立規工作，減少法律沖突，提高行政規范性法律文件的可操作性，建立一套比較完整的、科學的、可持續發展的沿海航標行政規范性法律文件體系，保證沿海航標公共服務、行業管理和行政執法的高效和規范。

《沿海航標法規體系》以國家現行的法律、行政法規、規章，以及國務院、中央編制委員會辦公室確定的海事管理機構的職責為依據，按照部海事局發布的《海事法規體系框架》的基本原則和有關分類方法，結合水上安全形勢的變化及發展、國際公約的要求和趨勢、航標行業管理和執法工作的需要，以及相對的立法前瞻性等因素而形成的沿海航標行政規范性法律文件體系框架。《航標法規體系》共分為法律、行政法規、部門規章和規范性文件等4個部分。

2.2 標準體系

按照航標規劃、航標建設、航標維護、綜合、設備、質量及裝備等航標管理內容制定沿海航標標準分類匯總表，考察我國相關標準的制定情況。對2015年之前的國內標準（國內文件106個，其中綜合性法規24、航標法規16個、航標標準技術規定66個;國際航標協會文件160個，其中指南99個、建議60個、助航指南1個）進行了更新。

1984年中國國家技術監督局頒布了《中國海區水上助航標志》（GB 4696―1984），后經修訂形成《中國海區水上助航標志》（GB 4696―2016），采納了國際航標協會（IALA）海上浮標制度A系統。

我國遵循IALA建議和指南，以及其他相關國際組織的標準，制定一系列航標規范和標準。

（1）海船助航標志應當符合：《中國海區水上助航標志》（GB 4696―2016）、《中國海區水上助航標志形狀顯示規定》（GB 16161―2019）。

（2）內河助航標志應當符合：《內河助航標志》（GB 5863―1993）、《內河助航標志的主要外形尺寸》（GB 5864―1993）。

3 《航標條例》執行過程中存在的問題

我國航標管理工作在《航標條例》執行過程中存在以下問題。

（1）存在部分行政行為法規支撐不足。《航標條例》對應急設標、航標規劃等問題沒有作出明確的相關規定，在一定程度上導致可執行意愿不強、管理效果不佳。

（2）存在部分執法行為效率不高的現象。《航標條例》部分條款可操作性不強，相關實施細則和配套法規等文件也沒有更詳細具體的解釋和補充，例如管理主體和相關人員就獎勵和懲罰標準問題出現了對《航標條例》的相關條款理解不一致，影響了條例的執行。

（3）存在部分航標缺乏有效維護的情況。《航標條例》中缺少航標維護監管條款，一些專業單位設置的專用航標缺乏專業維護和管理，導致有些專用航標效能較差，給船舶航行帶來安全隱患。

（4）沿海與內河航道交接區域的航標管理轄區、權限存在爭議。

以上情況反映了在《航標條例》規定的條款中沒有明確的執法依據，導致爭議處理不及時，影響水上交通安全形勢的穩定。為了保障水上交通安全形勢的穩定，《航標條例》的修訂已迫在眉睫。

4 《航標條例》修訂的必要性

4.1 從法律關系的客體來看，現行條例中航標的內涵和外延已不符合航標的發展現狀

現行條例中對航標的定義是“航標，是指供船舶定位、導航或者用于其他專用目的的助航設施，包括視覺航標、無線電導航設施和音響航標。”隨著科技的發展，新技術、新材料廣泛應用于航標領域，如船舶自動識別系統（AIS）等新興的與航標相關的系統和服務應運而生。應對新的變化，IALA助航指南在多年前就將航標的定義調整為“航標是一種在船舶外，為增強船舶或交通流安全、高效航行的裝置、系統或服務。”對于航標，IALA的定義與我國現行條例的主要區別在于，IALA認為與船舶助航相關的系統和服務也應當納入航標管理。從我國實際情況來看，隨著我國水上經濟的發展，航標的服務范圍也在擴大，比如近年來廣泛應用的AIS，除了政府部門外，一些非政府組織也通過各種方式建設了相當規模的AIS基站。這些基站關系到船舶安全、數據安全甚至是國家安全，但對這些基站的監管并沒有納入到相關法律文件中，這就導致航標管理部門難以進行有效監管。航標內涵的變化和外延的擴大，以及由此帶來的相關利益關系的調整和規范管理，需要從法律層面予以明確。

4.2 從法律關系的主體來看，航標管理機關需要進一步明確

現行條例將交通行政主管部門和國務院交通行政主管部門設立的流域航道管理機構、海區港務監督機構統稱為航標管理機關。隨著國家機構改革的調整，海區港務監督機構現已調整為海事管理機構，《航標條例》也亟需作出調整。另外在現實操作層面，航標管理不同機關之間對轄區的界定理解不一致，在個別地方甚至出現了流域航道管理機構和海區港務監督機構管理邊界不清晰，造成了明顯沖突。

4.3 從法律關系的內容來看，現行部分條款規定過于原則、滯后，需要總結航標管理的經驗，予以細化完善

當前《航標條例》涉及的法律關系內容發生了許多深刻變化，導致部分條款出現了概念不明確、邊界不清晰、可操作性不強等問題。

（1）關于專用航標的界定問題。《航標條例》中規定“專業單位可以設置自用的專用航標”“專業單位設置專用航標應當符合國家有關規定和技術標準”“航標管理機關和專業管理單位分別負責各自設置的航標，保證航標處于良好的使用狀態”。但是，《航標條例》并沒有對專用航標作出明確的解釋。各相關方對公用航標和專用航標還沒有形成共識，導致專用航標在管理和維護責任方面存在分歧;現實情況是很多專業單位設置專用航標，但多數缺乏維護能力，甚至有的專用航標出現維護主體缺失，對水上交通安全造成較大影響，航標管理部門對這些專業單位無法實現有效監管。另外，一些專用航標因為各種因素需要轉為公用航標，須由航標管理部門接收并負責管理維護，但缺乏法定程序和經費保障。

（2）關于行政執法問題。現行條例對于航標違法行為的處置規定過于原則，在現實執法中難以操作。同時，對于航標違法行為的處罰額度，相對于《治安管理處罰法》等法律法規額度偏低，導致違法成本低，不利于航標的維護管理。隨著近些年水上活動增多，碰損航標的違法行為也日益增多，這就需要通過法律加大處罰力度，保持法律的嚴肅性。

（3）關于航標規劃問題。現行條例中缺少航標規劃條款，不利于與我國《航道法》等法律法規相銜接，保障重要航標的有序建設。

4.4 《航標條例》的部分內容與上位法和相關 國際公約的發展變化不相適應，需要保持 法律間的有效銜接，并切實承擔履約義務

隨著《行政許可法》《行政強制法》等一系列法律的公布施行，特別是《中華人民共和國海上交通安全法》（2016）《中華人民共和國航道法》（2015）和《中華人民共和國港口法》（2018）等主要相關上位法的修訂，《航標條例》的相關內容應與之相適應。比如《中華人民共和國港口法》（2018）規定：“航標設施以及其他輔助性設施，應當與港口同步建設，并保證按期投入使用。”《中華人民共和國海上交通安全法》修訂草案增加了“國家鼓勵和支持先進科學技術在航標領域中的應用”和航標違法行為處罰等相關條款。

《國際海上人命安全公約》（2017年修訂）、IMO通函、1992年《國際油污損害民事責任公約》（2000年對我國生效）、2007年內羅畢《國際船舶殘骸清除公約》（2017年對我國生效）等相關國際公約關于航標管理也作出了新的調整。關于應急設標問題，《國際船舶殘骸公約》第8條規定：“殘骸的標記。如果受影響國家確定殘骸構成危害，則該國須確保采取所有合理的措施對殘骸進行標記。在標記殘骸時，須采取所有切實可行的措施以確保標記符合殘骸所在區域所使用的國際接受的浮標系統”。《航標條例》沒有關于這方面的條款，主要通過內部規范性文件的形式作了相關規定，缺少上位法支撐。現實中確實存在由于航標應急設置不及時產生二次事故的情況，嚴重影響水上人身和財產安全。

5 結 語

《航標條例》修訂是貫徹落實海洋強國、交通強國等一系列國家戰略的重要舉措，是推進海事治理體系和治理能力現代化水平的必然要求。《交通強國建設綱要》也提出了“堅持法治引領，完善綜合交通法規體系，推動重點領域法律法規制定修訂”的要求。航標管理是海事管理的重要組成部分，《航標條例》是海事領域重要的行政法規，是制定航標相關部門規章和規范性文件的依據，條例修訂本身就是海事治理體系和治理能力現代化水平的重要體現。建立和實施完善的航標法規體系，有助于提高我國航標管理水平，促進航標事業高質量發展。