鄉村教師政策激勵“低效化”的困境與超越

李德顯 劉輝

摘 要：鄉村教師隊伍建設對于推進鄉村振興和促進地方教育均衡發展等都有著積極的意義，但鄉村教師隊伍建設中的“下不去”“難留住”與“不作為”等現象是當前鄉村教師政策激勵“低效化”的實然樣態。其原因主要在于：相關激勵政策的制定不夠完善和合理，政策的解讀不夠精準和到位，政策的實施不夠及時與有力。通過完善相關激勵政策的制定，強化地方政府與行政部門對政策的理解，加大政策的執行力度和強化教師激勵政策的評價與監督等途徑，可以突破鄉村教師政策激勵的“低效化”困境。

關鍵詞：鄉村教師;政策激勵;政策解讀;政策實施

中圖分類號：G451.2

文獻標識碼：A 文章編號：1674-7615（2021）05-0050-06

DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2021.05.008

2020年7月3日，教育部等六部門發布了《教育部等六部門關于加強新時代鄉村教師隊伍建設的意見》（下文簡稱《意見》）。《意見》指出：“鄉村教師是發展更加公平更有質量鄉村教育的基礎支撐，是推進鄉村振興、建設社會主義現代化強國、實現中華民族偉大復興的重要力量。”[1]《意見》還就激發鄉村教師內生動力、優化鄉村教師管理、創新鄉村教師教育模式、拓展鄉村教師職業成長通道、提升鄉村教師待遇和關心鄉村青年教師的工作生活等方面提出了許多政策性的激勵措施。其目的正是想通過強化激勵機制，促進鄉村教師隊伍的建設。然而，《意見》所涉及的許多激勵性政策，在《意見》出臺之前已經由國家責令地方政府部門和教育行政部門落實，但其實施卻遲緩且低效，這使得鄉村教師隊伍建設并未獲得較大改觀。因此，呈現鄉村教師激勵政策實施的效果，分析原因和尋求突破路徑，對于《意見》的優化與落實有著積極意義，也有利于更大程度地促進鄉村教師隊伍建設。

一、鄉村教師政策激勵“低效化”的表現

1.“下不去”：大部分優秀教師難以“落戶”鄉村

充實優秀的師資是優化鄉村教師隊伍的一條便捷途徑，其方式主要有二：一是引進優秀畢業生，二是通過教師輪崗交流方式使優秀教師融入鄉村教師隊伍。然而，這兩種優化鄉村教師隊伍的方式在近年的實踐中效果有限。引進優秀畢業生的方式，一般是通過聘任“特崗教師”等方式進行的，這種方式在提升鄉村教師學歷水平等方面起到了一定作用。然而，值得注意的是，參加“特崗教師”考試的畢業生，往往是未成功通過研究生考試的學生，或是未被城鎮學校聘用的學生，或是不愿意在社會中憑一己之力“打拼”的學生，即使這部分學生是特崗教師選聘中的佼佼者，但其在畢業生中一般也不是非常優秀的。這就使得城市與鄉鎮所聘用的教師仍然比農村聘任的教師相對更“優秀”一些，也導致了新入職的鄉村教師與新入職的城鎮教師仍然存在一定差距。近年，國家實施了免費師范生的相關政策，意圖使相關師范生畢業后回到鄉村學校服務。然而，免費師范生往往畢業于國內重點師范類大學和省內知名的師范類大學，這種畢業生回到地方，地方教育行政部門往往感覺把這么優秀的學生分配到鄉村不合適，所以想方設法將其留在城鎮中學。比如，在對L縣的調查中就發現，L縣高中分別在2017和2018年各分配來一名省師范大學的免費師范生，縣教育局以該高中地處城郊為由“合法”地將其安排到了縣直高中。此外，在不少市屬甚至省屬高中發布的教師招聘簡章中，也明確提出要“部屬院校畢業的師范生或地方院校畢業的免費師范生”，這使得免費師范生大多被“截留”到了非農村學校。“輪崗交流”也是使優秀教師進入鄉村學校提升鄉村教師隊伍建設的一種預設，然而，“輪崗交流”政策在實施過程中受到諸多阻礙，優秀教師不愿意離開單位“下鄉”，所在單位也為了保持考試成績與保持社會影響力，而盡量將“非優秀”的教師當成“優秀教師”參加教師輪崗交流[2]。即使有部分教師參加了輪崗進入鄉村學校，但其往往是為了達到職稱評審的條件，所以經常處于“身在曹營心在漢”的樣態，有教學任務的時候上班打卡，敷衍了事，隨時做好期滿返回的準備。

2.“難留住”：大多數鄉村教師意欲“逃離”鄉村

社會環境無時不對教育產生影響，這種影響是全方位和深層滲透的[3]。受城鎮工作條件和生活條件的吸引，“逃離”鄉村似乎成為大部分鄉村教師的理想。訪談中，大部分鄉村教師都表達了其一直都有離開鄉村學校的想法。原因一般有四種：一是在鄉村工作沒成就感。鄉村學校生源較差，教學條件落后，學習機會也有限，這就導致許多鄉村教師在教學工作中難以獲得成就感。一位交流到縣城小學任教的教師說：“在村里面很沒意思，一天到晚守在教室不是講課就是看他們自習，就這樣他們也考不出（好）成績來。教師在那活受罪。”二是鄉村生活條件不理想。鄉村的物質條件普遍較差，購買生活用品不方便倒在其次，主要是有的地方缺水，教師要洗臉都要掂量著用水，許多教師說：“周末回城，第一件事就是去洗澡。”三是為了給孩子提供更好的上學環境。教師一般都是通過學習和考試獲得現在的教職，他們懂得占有優質教育資源的重要性。調查中發現，許多鄉村教師的孩子并沒有在自己所任教的或其他鄉村學校就讀，而是選擇進入鄉鎮和縣城小學，有的甚至把孩子送到省城的私立學校就讀。這部分教師則一般每天往返縣城或者是每周往返省城照顧孩子。四是在鄉村沒有歸屬感。許多鄉村教師本身的籍貫并不在該鄉鎮，甚至不在該縣，只是為了尋求一份穩定的教職而參加考試被分配到這里，所以他們對學校所處的鄉村以及鄉村里的居民沒有親切感。加上教學工作的特殊性，他們與普通居民的接觸有限，下班后往往直接回到縣城的家中，這使得其對于農村甚至對所在的學校都沒有一定的歸屬感。于是，這部分教師幾乎每天或每周都奔波在鄉村與城鎮之間，成為“候鳥型”鄉村教師[4]。地方行政部門有時也會“幫助”鄉村教師“逃離”鄉村。一種方式是利用教師輪崗交流政策，將部分“逃離”意愿強烈的和優秀的鄉村教師安置到城鎮學校;另一種方式是通過選拔將鄉村優秀教師調到城鎮學校任教。在L縣，地方政府新建了一所“上海實驗小學”，為強化師資建設，采用考試的方式從鄉鎮教師中選拔了三十多名優秀教師調任到該校。這在一定程度上加大了當地城鎮學校與鄉村學校師資水平的差距。

3.“不作為”：部分鄉村教師“躺平”“享受”政策

受管理體制的影響，能離開鄉村的教師只占少數，大部分教師則處于無奈與失落中。其中也有部分教師“苦中作樂”，準備用“躺平”的姿態迎接和享受相關政策帶來的“福利”。K教師是一位年輕的鄉村教師，他自我描述道：“我本人一向比較隨遇而安，用現在的話說就是‘佛系吧。和我的同學、鄰居們相比，我是唯一一個有正式工作的人，是他們羨慕的對象。所以我很滿足了。”在鄉村小學，男教師不用當班主任，所以他每周只需要上幾節計算機課就算完成了教學任務。生活和工作節奏比較緩慢，他夸張地描述道：“每天下午睡得頭都腫了。”無論是出于無奈的感慨還是真實的想法，他說：“縣城的學校讓我去我都不去，太忙！”他工作13年了，至今還沒評上初級職稱，因為鄉鎮的職稱比例是按中心校所有的教師比例設定的，一是名額少，二是條件難以達到。鄉村教師參加各種教學比賽、課題研究的機會比較少，所以在職稱評審中許多教師往往連基本的條件都達不到。再加上名額少，競爭異常激烈，年度考核是否優秀的決定權掌握在中心校校長的手中，其又是教師職稱評審的硬性條件之一，所以許多教師通過各種手段去爭取名額。K教師說：“我搶不上，所以不管它了，聽說新政策規定讓在鄉村從教20年就直接上一級（職稱），30年就上高級（職稱），我這再等等，什么都有了。”事實上，鄉村教師的工資并不低，基本工資與城鎮教師一樣，加上鄉村補助，他們的工資往往比相同職稱的城鎮教師的工資還高。“我就搞不懂他們去城里干什么，忙還掙得少。”K教師的配偶已經通過輪崗交流的方式在縣城的小學任教，他們也在縣城買了房子，孩子也在縣城小學就讀。“我這每天上班開車也就20分鐘，也沒啥壓力，現在政策挺好，就等職稱政策落實了，到時候職稱一上就心圓了。”K教師并不是個案，這種類型的鄉村教師或具有這種想法的鄉村教師還有很多，有這種想法可能是他們自我解壓的一種方式，但這種想法也導致了他們在工作中缺乏積極進取的精神，催生了他們“等、靠、要”的思想。這使得國家出臺的相關政策雖然滿足了鄉村教師的需求，但并沒有起到優化鄉村教師隊伍建設的作用。

二、鄉村教師政策激勵“低效化”的歸因

1.激勵政策的內容不夠完善和合理

當前的激勵政策內容不夠完善，有的建議不夠合理，這導致激勵政策對鄉村教師的激勵成效受到一定限制。有研究者指出，當前的鄉村教師政策存在力度不夠、科學性欠佳、全面性不夠和機制不完善等問題[5]。事實上，在調查過程中，也發現了鄉村教師對政策的感知度較弱的問題，即部分教師認為相關政策對自己的影響并不大。原因主要體現在以下四個方面：一是激勵政策沒有體現差異性。受性別、年齡、職稱和家庭情況等方面的影響，鄉村教師所需要的激勵不盡相同。當前的激勵政策，主要是給予物質條件與弱化職稱評審條件等方面的激勵，對于已經具備高級職稱或者是更看重精神激勵的教師而言，相關政策并不能給予其適切的激勵效果。再如，教師職業認同存在性別差異[6]，而《意見》中也沒有相應體現。二是激勵政策中部分內容的可實施性較差。比如，《意見》中要求“將到農村學校或薄弱學校任教1年以上作為申報高級職稱的必要條件”，現實情況是初、高中主要分布在城鎮而農村的學校多為小學，這就使得中學老師需要到小學支教時，其學段與學科間可能存在不易銜接和不對口等問題。三是激勵政策在精神激勵方面的措施有限。《意見》指出職稱評審要向鄉村傾斜，但只是要求“適當提高中小學中高級崗位結構比例”等，這對于大部分農村教師來說，仍然會面臨激烈的職稱競爭，機會仍然渺茫。而在“名師名校長培養工程”中也只是“在遴選時向鄉村學校傾斜”，這對于大部分科研能力原本就薄弱的鄉村教師來說，既是遙不可及的，也是不感興趣的。四是政策內容沒有照顧到部分教師的真實需求。教師的需求是多方面的，對教師的政策激勵應該是全方位的，但更應重點滿足教師的個性化需求。一般而言，鄉村教師所需要的激勵主要體現在工資收入、專業發展、社會保障、子女教育、環境支持等方面[7]。現實中，農村教師普遍面臨和關心的是子女教育問題，但相關激勵政策很少涉及這方面內容。

2.激勵政策的轉化不夠精準和到位

鄉村教師的激勵政策在轉化過程中，可能存在轉化不精確與不到位的情況，影響著激勵政策的效用。政策在實施前需要經過政策執行部門的轉化，即將宏觀的和指導性的政策轉化為地方的和可執行的政策。然而，在此過程中，受地方政府或教育行政部門政策理解能力的限制，或出于各種利益的考慮，可能導致政策轉化的不精準和不到位。國家層面出臺的政策大多為宏觀的指導性意見或原則性規定，如果規定過細則可能影響政策實施的靈活性。所以，地方政府或教育行政部門在執行鄉村教師激勵政策時，需要結合地方情況將相關政策轉化為可行的和符合地方要求的細則并予以落實。在此過程中，有的政策執行主體可能存在僵化執行政策的思想，對相關政策不加轉化地“硬性”執行，這可能導致政策實施的“水土不服”，致使部分政策無法得到落實。而有的政策執行主體則“想當然”地進行相關政策的轉化，這也可能導致政策轉化的偏差。比如，調查中提到的縣教育局將免費師范生“截留”到地處城郊的高中任教，看似符合免費師范生到鄉村任教的規定，但卻沒有使鄉村教師隊伍得到實質性擴充。更多的情形是，地方政府等政策執行主體為了追求地方利益，在鄉村教師隊伍建設政策的執行中出現了政治博弈下“機會主義”與自由裁量權下的“道德風險”等利己主義行為，這在一定程度上消解了鄉村教師隊伍建設政策的執行效果[8]。比如，調查中提到的L縣，為了扶持新辦的縣城小學，以“促進區域義務教育均衡發展”為幌子從鄉村抽調優秀教師，看似促進了城區范圍內的教育均衡發展，但卻極大地影響了城鄉間的教育均衡發展。

3.激勵政策的實施不夠及時和有力

鄉村教師的激勵政策在實施過程中也可能存在實施滯后和“衰減”的情況，這也影響了激勵政策實施的效能。政策的解讀、理解與認識影響著政策的實施。有研究指出，地方行政部門對鄉村教師激勵政策的效能在轉化與制定時就顯得信心不足，加之其對教師激勵政策的宣傳力度不足，在執行中也難免存在懈怠或執行行為衰減的現象。這使得鄉村教師一方面對政策不甚了解，另一方面又認為政策執行“失真走樣”，最終在一定程度上體現出他們對政策判斷的非理性傾向[9]。首先，政策執行的主體一般并不著急實施相關政策。一方面，作為行政部門作出決策要“穩扎穩打”，以免出錯。另一方面，鄉村教師激勵政策并不直接涉及自己的“政績”與利益。所以，政策的論證、試行等往往需要較長時間，而且對其中較難實施的部分“避而不談”。比如，《意見》中提到的提升教師的待遇，這方面便于實施，于是鄉村教師全面地享受到了“鄉村津貼”。然而，其中的“名師名校長培養工程”和為農村學校定向培養教育碩士等政策，卻遲遲沒有出臺相關規定。其次，地方政府與教育行政部門對鄉村教師激勵政策的宣傳力度不足。國家雖然出臺了指導性的意見，但對鄉村教師起直接影響的是轉化后的地方政策。地方政府部門和教育行政部門一般僅將此類文件發放到中心校校長手中，普通教師難得一見，這往往可能導致“以訛傳訛”。比如，調查中K教師所言的“在鄉村工作夠若干年限后直接上職稱”的說法，在該地方的相關政策文件中并未提及。最后，鄉村教師激勵政策在執行的末端可能存在“衰減”現象。一方面，這與政策執行主體的信心不足有關。政策執行主體自身可能存在著“離農”傾向，所以，其對通過激勵政策優化農村教師隊伍的舉措心存質疑。另一方面，政策執行主體需要緩解城鄉教師與鄉村教師間的矛盾。過激地執行政策可能引發教師間的盲目攀比與利益爭奪行為，這可能給教育管理帶來一定的負面影響，相關部門為了避免“麻煩，”往往會通過“弱化”政策影響的方式起到維持現狀和避免矛盾尖銳化的目的。

三、鄉村教師政策激勵“低效化”的突破路徑

1.完善鄉村教師激勵政策的內容

鄉村教師的激勵政策既要有全面性，又要有針對性，既要重視物質激勵，又要重視精神激勵。完善的教師激勵政策可以從優化農村教師的生存狀態入手，提升農村教師職位的吸引力，從而促進農村教師隊伍的建設。教師的生存狀態既包含工資待遇、交通住房、工作環境等物質方面的客觀因素，也包括情感體驗、職業認同、價值觀念、幸福感、滿意度和效能感等精神方面的主觀因素，還包括教師文化、家校互動和師生關系等社會交往方面的互動因素[10]。首先，在政策內容中，可以在提升鄉村教師工資待遇之外，加入對鄉村教師的交通住房和工作環境等方面進行優化的內容。比如，可以建議建設鄉村教師的周轉性住房，充分改造利用閑置校舍資源，地方政府和學校聯合推進“五小工程”（小食堂、小澡堂、小閱覽室、小活動室、小衛生間）建設，為農村教師增加交通補貼或者配備通勤車等，以此優化鄉村教師的生活和交通條件，消減其因為物質生活條件的差異而產生的心理不平衡。其次，激勵政策中可以在現有的提升鄉村教師社會地位的基礎上，增加更為豐富的激勵建議。例如，可以為鄉村教師落實定期免費體檢制度，參照軍人優待政策為其提供交通和旅游方面的優惠政策，建立健全鄉村教師榮譽制度，定期舉辦鄉村教師表彰活動，建立健全鄉鎮、縣、市人民政府定期走訪、慰問鄉村教師的工作機制，在全社會形成尊重鄉村教師的濃厚氛圍[11]。最后，激勵政策需要對鄉村教師所在的學校層面提出相關建議，保證鄉村教師社會交往方面的利益。例如，可以建議鄉村學校構建良好的家校合作體系，強化師生以及教師與家長的互動，增強彼此的理解;還可以通過提升鄉村學校校長的領導力，構建良好的校園文化，從而促使優秀的教師文化與教學文化的形成，為教師提供良好的教學氛圍。

2.強化執行主體對鄉村教師激勵政策的理解

政策的轉化是政策執行的前提，強化政策執行主體對鄉村教師激勵政策的深入理解有利于相關政策的“忠實”實施，從而提升政策的效力。鄉村教師激勵政策蘊含著政策制定者的教育理念和價值觀，其根本目的是實現教育均衡和鄉村振興。地方政府和教育行政部門在轉化國家政策的過程中，要深入理解政策制定的背景和目的，了解相關要求與建議提出的意義，在此基礎上結合地方特點進行地方政策的制定，這樣才能比較“忠實”地按照國家相關政策的要求，制定出能更大程度地實現國家預期目的的地方性政策。可以通過以下兩條途徑提升地方政策執行主體對鄉村教師激勵政策的深入理解：一方面，政府在政策下發時要注重組織地方政府部門進行政策的深入學習。與一般的指令性政策不同，鄉村教師激勵政策帶有一定的價值觀，這就要求政策執行主體必須領會政策中蘊含的價值觀，了解國家出臺該政策的重要意義。雖然《意見》開頭明確提出了“深刻認識加強新時代鄉村教師隊伍建設的重要意義和總體要求”，但地方政府可能在政策轉化過程中，更多地關注具體的意見內容，考慮意見實施的可行性。這可能導致地方政府在制定地方政策時產生“知難而退”與“避重就輕”的心理，從而造成地方政策的“虛化”。如果能通過政策宣講等方式使地方政府深刻領會到政策實施的重要意義，那么其在制定地方政策的過程中，就可能更大程度地去克服困難，更大程度地在地方政策中體現國家政策。另一方面，國家在相關政策制定時可以邀請地方政府參與制定。國家政策轉化不力的一個原因可能就是國家政策統領性較強，有的政策可能不太適合地方。所以，如果在政策制定過程中，邀請地方政府參與論證，這就可以使國家政策更大程度地考慮地方特點，滿足多樣化的地方需求并融合豐富的原則和建議，這可以更大程度地提升國家政策的通用性和可操作性，也有利于其在執行過程中能被更“忠實”地執行。

3.加大鄉村教師激勵政策的執行力度

鄉村教師激勵政策是強化鄉村教師隊伍建設的重要保障，加大鄉村教師激勵政策的執行力度有利于加快鄉村教師隊伍的優化，從而加快鄉村振興的進程。第一，地方政府部門要相信政策的效用，堅定不移地執行相關政策。一方面，國家政策是依據國家發展的需求和社會的意愿，政府組織智庫進行研制的，地方政府要相信國家政策的科學性和重要性，如果與自己的主觀感受相沖突，則應該辯證地審視國家政策，分析其合理性，從而強化自己對政策的認識。另一方面，地方政府在執行時要以高度的使命感落實相關政策。地方政府是國家在地方的代言人，是國家機器的臂膀，在政策執行過程中要以國家利益為重，在必要的時候要勇于犧牲地方利益來維護國家利益。第二，地方政府要加強鄉村教師激勵政策的宣傳力度。政策實施的重要價值就是要被政策的受體所感知。鄉村教師長期處于不利的社會地位，甚至被“污名化”[12]，這使得社會甚至其本體對鄉村教師的角色形成刻板的印象，這也是造成許多優秀人才不愿意成為鄉村教師的原因之一。鄉村教師激勵政策正是力圖通過為鄉村教師賦予一系列的物質條件、精神激勵與發展空間，并為鄉村教師營造良好的人文環境，地方政府要加大鄉村教師激勵政策的宣傳力度，讓已經享受到相關福利的鄉村教師有所體悟，讓其他社會群體了解鄉村教師職業的優越性。第三，地方政府要創造性地實施鄉村教師激勵政策。為了更好地落實國家政策，地方政府要在深入理解國家政策的基礎上對國家政策進行解構與重組，結合地方特點，形成更為適切的地方政策。在此過程中，地方政府要發揮政府的職能，充分考慮鄉村教師的真實現狀與現實需求，發揮政府智庫的作用，研制出更具地方特色、更有針對性的鄉村教師激勵政策，從而更好地將國家政策落到實處。

4.強化教師激勵政策的評價與監督

建立鄉村教師激勵政策實施的政府責任追究制度，可以在一定程度上保證鄉村教師激勵政策的良好落實[13]。教育政策的落實在一定程度上影響著地方教育綜合發展水平[14]。當前的政策落實一般是自上而下的，地方政府在政策制定與實施過程中缺乏廣泛的評價與監督。對政策的評價與論證有利于保證政策制定的科學性，而對政策的監督有利于保證政策實施的公平性。可以通過上級部門與社會團體等合作的方式來強化教師激勵政策的評價與監督。一方面，上級部門要強化對地方政策的審批與論證。地方實行的鄉村教師激勵政策是地方基于國家的宏觀政策而研制的，難免會有一定的主觀性和功利性。因此，對于地方政府形成的地方性的鄉村教師激勵政策，上級部門要深入調研與論證，可以邀請教育領域和管理領域的專家進行論證，也可以深入地方進行調研，最終對地方政策作出評判并給出診斷性的建議。通過這種方式，地方政策的制定處于上級部門的監管與評價之中，可以更大程度地保證地方政策的科學性和合理性。另一方面，政策的實施過程也需要監管。由于鄉村教師的激勵政策帶有一定的價值性，而且國家層面出臺的意見往往比較宏觀，在具體實施中有較大的浮動空間，這就需要政府部門出面進行相關政策實施的監管，以此保證政策實施的正義性和公平性。此外，還可以動員政策的受體即鄉村教師進行政策實施的監督，作為“當事人”，鄉村教師既能感受到政策實施的力度，也能察覺到政策實施的公平性。對于政策實施中的不當行為，鄉村教師群體可以通過適切的途徑反饋，以此制約政府部門或教育行政部門在政策實施過程中濫用職權，破壞政策實施程序的正義性的行為。當然，也可以吸納系統外力量參與政策實施的監督過程。系統外的群體往往不涉及政策實施中的利益糾紛，其可能用更客觀和更理性的視角來審視鄉村教師激勵政策的實施。

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（責任編輯：楊 波）