政策擴散視角下長江三角洲地區電子病歷政策文本分析

郭群瑩

摘 要：在公共政策擴散理論的基礎上，對長江三角洲地區的上海市、杭州市、南京市、合肥市4個地方政府出臺的電子病歷的相關政策文本展開分析，從時間、空間、動因、內容四個維度探討電子病歷政策擴散的邏輯規律。研究表明，長江三角洲地方政府電子病歷政策擴散效應顯著，時間上整體呈現S型增長曲線;空間上呈現鄰近效應，伴隨著跳躍式傳導;動因上體現了縱向強制壓力和橫向競爭動力;內容上表現出學習機制與模仿機制相組合。

關鍵詞：政策擴散;長江三角洲地區;電子病歷;政策文本

中圖分類號：R197.323? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）27-0118-03

引言

2019年7月，“健康中國行動”由國務院成立的健康中國行動推進委員會正式開展?！敖】抵袊袆印敝荚谔岣邚V大人民群眾健康水平，意在為國民提供人性化、全方位、全過程的健康服務。由此，我國醫療服務優化、國民健康保障有了新的追求。其中電子病歷對于建立健全現代醫院管理制度，提升醫療服務效率，改善人民群眾就醫體驗，保障醫療衛生質量和安全，加強醫療服務監管，促進智慧醫院發展等皆具有深遠影響?；陔娮硬v對疾病預防和健康促進的重要作用，各級地方政府的電子病歷相關政策紛紛印發、層層通知、件件落實。

目前，電子病歷政策在全國范圍內的擴散過程表現為經典的政策擴散。然而現有的電子病歷相關研究主要集中于電子病歷技術應用[1]、國內電子病歷發展現狀[2]、國內電子病歷發展趨勢[3]、國內外電子病歷比較分析[4]等方面，對電子病歷的政策發布過程有待進一步關注，而這其中就有一些問題值得研究。各地方政府發布了什么電子病歷相關政策？是否有地區特色？是否有時空特征？動因何在？政策之間存在怎樣的區別與聯系？為此，本文基于公共政策擴散理論，對長江三角洲地區的上海市、杭州市、南京市、合肥市四個地方政府出臺的電子病歷相關政策文本展開分析，從時間、空間、動因、內容四維度探討電子病歷政策擴散的邏輯規律。這對于優化各級地方政府電子病歷的探索路徑，及時調整地方政府電子病歷政策的發展軌道，邁向“健康中國2030”，具有一定的參考價值。

一、電子病歷發展文獻綜述

電子病歷是基于統一標準建立的、服務于醫生診療和公共衛生保健過程、完整地記錄和管理居民個人醫療健康信息的信息管理系統[5]。

（一）對國外電子病歷發展的研究綜述

在國外，學者對電子病歷的發展概況、發展特點有所研究。穆芳潔學者對國外電子病歷發展概況進行了如下四點的概括總結：其一，研究起步較早。美國麻省總醫院門診電子病歷系統早在1960年就開發完成并投入使用，推動了電子病歷的發展。其二，研究水平領先。美國HIMMSSAnalytics提出了一套評價醫療機構實施EMR水平的模型。其三，應用率高低不一。歐洲、大洋洲等國家的電子病歷應用率相對較高，然而研究基礎及理論水平相對深厚的美國、日本應用率相對較低。其四，政府參與、投入多。發達國家電子病歷系統建設和發展的政府層面介入程度比較深，持續不斷的經濟、科研投入也為電子病歷的發展提供了可能[4]。李光乾學者將國外電子病歷的發展特點歸納總結為以下三點：一是推進模式不一（政府或市場主導）;二是功能諸多，協同共享;三是標準統一制定[6]。

（二）對國內電子病歷發展的研究綜述

在國內，學者對電子病歷發展的問題現狀、解決之策進行了大量研究與分析。馬錫坤、楊國斌、于京杰等學者指出目前國內的電子病歷存在諸多問題，包括電子病歷法律認定不明確、真實性難以確認、安全性得不到保障、標準尚未統一等[1]。針對上述學界提出的相關問題，楊揚、吳亞杰等學者提出涵括統一電子病歷模板、統一書寫格式、統一儲存格式、統一數據接口、統一傳送途徑標準等現實操作的建議，以最大限度地避免重復開發，進而節約人力、物力、財力，最終實現資源共享的目標[7]。此外，董毓貴、崔新莉等學者提倡采用“雙套制”保存紙質病歷，即電子和紙質兩種方式并行，定期儲存紙質病歷，既要重視電子病歷的推行，也要重視對紙質病歷的管理和研究[8]。

基于上述國內外電子病歷相關研究可以發現，政策擴散視角下的電子病歷政策分析鮮有學者進行研究。由此，本研究將以政策擴散理論為基礎對長江三角洲地區電子病歷政策進行文本分析，梳理現有電子病歷政策的擴散邏輯，優化未來電子病歷政策的擴散路徑。

二、長江三角洲地區電子病歷政策擴散分析

本文以長江三角洲地區的上海市、杭州市、南京市、合肥市四個地方政府出臺的電子病歷相關政策為主要研究對象，以“電子病歷”為關鍵詞，借助地方政府門戶網站搜索獲取上海市、杭州市、南京市、合肥市地方政府電子病歷相關政策文件。具體政策形式包括通知、意見、規劃、辦法、方案等，剔除新聞報道，最終獲取有效政策文本56份。

（一）理論基礎

公共政策擴散是指一項公共政策由一個地區或部門擴散到其他地區或部門，并被新的公共政策主體采納和推行的過程[5]。公共政策擴散主要有四種經典的擴散機制：學習機制、競爭機制、強制機制和模仿機制[9]。學習機制是指公共政策主體自發主動地、有選擇性地向其他政策主體學習政策經驗;競爭機制是指不同公共政策主體在特定情境下展開較量;強制機制是指在政府組織體系內部，上級政府公共政策主體利用行政權力或行政指令，自上而下地推動政策，最終實現政策擴散;模仿機制是指公共政策主體直接套用、簡單復制其他地區或部門的公共政策。

（二）長江三角洲地區電子病歷政策文本梳理

為了較為直觀地呈現長江三角洲地區上海市、杭州市、南京市、合肥市電子病歷政策的擴散過程，將所搜集到的56份政策文本中提取“地區”“時間”“政策文件”“相關內容”等關鍵信息進行梳理，進一步整理出了有關電子病歷政策的文本表格。