預算管理一體化背景下高校優化項目管理研究

王賽 海南大學

引言

大數據背景下基于“制度+技術”的預算管理一體化是落實國家提高現代財政制度的重要措施，是建設全面規范透明、標準科學、約束有利的預算制度的有力保障，是全面實施績效管理的重要途徑。目前，預算管理一體化的執行，正在從部分省份試點逐步向全國全面鋪開，由點到面的態勢逐漸形成。在這樣的背景下，試點省份、試點單位應充分總結經驗、完善現有模式，以更好促進現有預算管理一體化的優化和進一步的全面實施。

一、預算管理一體化的實施背景與現狀

預算是國家治理的重要抓手，是國家戰略、規劃的具體落實，是政府工作重點的現實體現，預算管理水平在一定程度上反映了國家治理水平。隨著我國經濟不斷發展、社會治理水平不斷提升，國家對于預算管理的要求也日益提高。通過法律約束和深化改革兩方面不斷推進，建立與我國經濟社會發展相匹配的預算管理制度。一方面，1995年正式實施的《中華人民共和國預算法》，標志著國家正式通過法律規范預算管理；2014年預算法在出臺20年后完成首次修訂；2020年國務院頒布了《中華人民共和國預算法實施條例》，預算管理法制機制進一步完善。另一方面，國家致力于深化預算管理制度改革，十八屆三中全會確立了全面深化改革的總目標，并對改進預算管理制度提出了明確要求；2014年正式頒布《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》；黨的十九大從全局和戰略的高度強調要加快建立現代財政制度，對預算制度建設提出了新的更高要求，并于2021年正式頒布《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》。

在這樣的背景下，結合大數據時代背景，為扎實落實黨中央關于預算管理的一系列要求，加強經費全過程管理，充分發揮現代信息技術對于經費管理的保障，提高資金使用效益；2019年6月財政部黨組會議審議通過《財政核心業務一體化系統實施方案》；2020年2月財政部出臺《關于印發〈預算管理一體化規范（試行）〉的通知》的通知，并于2021年修訂預算管理一體化規范和技術標準。2020年全國5～6個省份正式試行基于系統化思維、全流程管理、“制度+技術”的預算管理一體化。海南省作為試點省份之一，2021年省級部門預算嚴格按照預算管理一體化規范要求編制，并在全省范圍內全面啟動預算管理一體化系統。以預算管理一體化要求為契機，高校應進一步優化內部管理，力爭突破瓶頸，提高預算精細化管理水平，加快綜合治理能力提升，為促進高校內涵式發展、蹄疾步穩致力“雙一流”建設提供有力支撐。

二、預算管理一體化具體實施中的主要變化

（一）所有收入納入預算管理

收入預算包括本級一般公共預算收入（含稅收收入和非稅收入）、上級轉移支付收入、下級上解收入、從政府性基金調入資金、從國有資本經營預算調入資金、其他調入資金、動用預算穩定調節基金、政府一般債務收入及政府一般債務轉貸收入、上年結轉收入等。預算管理一體化要求單位將包括單位自有資金在內的所有收入均納入預算管理，應編盡編。

（二）所有經費按照項目管理

預算管理一體化規范實施后，預算項目按照支出性質和用途分為人員類項目、運轉類項目、特定目標類項目三類。預算管理一體化規范中的項目類別與預算法中的基本支出和項目支出相互對應，其中，人員類項目支出、運轉類項目中的公用經費項目支出對應部門預算中的基本支出；特定目標類項目支出、運轉類項目中的其他運轉類項目支出對應部門預算中的項目支出。

（三）人員類經費予以單列

為提高人員類經費管理水平，預算管理一體化規范要求對人員類經費予以單列。即，人員類經費不僅包括基本支出中的人員經費，還應包括公用經費中安排的非編長聘人員工資以及部分必須從專項中開支的人員類相關經費。人員類經費單列有利于單位梳理相關經費投入情況，也便于財政對該類經費的了解和把握。

（四）擴大年初預算項目編制范圍

進一步加大年初預算項目編制范圍，在原有人員類項目、運轉類項目編入年初預算的基礎上，對于特定目標類項目主管部門應盡量自上而下地發起項目預算編制要求，提高經費分配效率，壓縮經費二次分配所需時間，加快預算執行。

（五）納入預算管理的項目績效評價全覆蓋

與以往重點只對一般公共預算安排的項目進行績效評價不同，自2021年起包括單位自有資金安排的項目在內的所有項目，均需進行績效跟蹤和評價。全面實施績效管理的要求得到實質性地推進和落實，預算單位應該按照預算管理一體化要求，以項目為中心進行績效管理。預算管理一體化基本邏輯見圖1。

圖1 預算管理一體化基本邏輯圖

三、預算管理一體化試行中存在的問題

在各方共同努力下，預算管理一體化在試點省份陸續鋪開，取得了很大的實質進展，財務管理效率進一步提升。但在具體業務的實際開展過程中，還是存在一定的問題和待改進的地方，從高校具體實施的角度來看，存在的主要問題如下：

（一）特定目標類項目業務開展較預算編制滯后

根據預算管理一體化規范要求，要加大年初預算項目編制范圍，盡量減少項目年中下達。基于此，各部門積極配合、上下聯動，在項目提前謀劃、經費提前下達方面取得重要突破。但因為個別項目的具體分配需經過嚴格地競爭性遴選，因此具體二次分配明細在年初無法確定。在這樣的背景下，預算單位無法確定具體明細項目，因而無法及時下達預算，從而在一定程度上影響預算執行進度。

（二）單位自有資金等經費績效評價缺少統一標準

根據預算管理一體化要求，從2021年開始績效評價范圍應對所有項目全覆蓋。由于事業單位自有資金涉及事業收入、其他收入等，涵蓋的內容多、涉及范圍廣，很難開展科學、有效的績效評價。單位自有資金等經費績效評價缺少統一標準，這不利于高校在進行績效評價時進行橫向比較。

（三）政府采購等業務環環相扣不利于單位自主調整

預算管理一體化系統是一個龐大的信息系統，各業務環節之間環環相扣、緊密銜接，各部門各司其職、分工合作，系統經費管理邏輯縝密。政府采購等業務管理環節多、鏈條長，涉及管理部門較多。預算單位在落實中央簡政放權、加大經費自主使用權的同時，政府采購等相關的調整仍較為煩瑣，這不利于經費的靈活使用。

四、預算管理一體化背景下高校改進項目管理的建議

預算管理一體化打通項目庫、預算編制、預算執行、決算、績效評價的項目全周期、全過程管理環節，實現了資金流和業務流的融合和統一，大幅提高了預算管理水平，增強了經費使用透明度，是確保國家相關政策落地落實的關鍵步驟。高校應以此為契機，加強頂層設計，進一步理順內部管理流程和機制，優化高校財務管理，建立以項目為中心的管理理念，切實提高績效管理水平。基于此，針對高校項目管理提出以下幾點建議。

（一）積極撬動謀劃大型特定目標類項目，加快預算執行

我國已經從高速發展階段轉向高質量發展階段，根據國家集中財力辦大事的要求，運轉類項目經費較為穩定。高校應把握國家戰略方向，積極謀劃服務國家戰略和地方經濟社會發展的特定目標類項目，結合自身實際穩步推進項目前期工作的開展，提高經費使用效益。

（二）嚴格區分運轉類和特定目標類項目，加強設備購置和維修類項目的整合力度

嚴格區分運轉類和特定目標類項目，按照“宜大不宜小”的原則，具備合并成設備采購、維修類的特定目標類項目，均應進行整合，按照特定目標類項目申請和管理，避免出現化整為零納入運轉類項目管理的情況，加強項目管理的同時防范財務風險。

（三）強化人員類經費管理，梳理人員類項目經費

嚴控非編長聘人員規模，對于非編長聘人員的人員類經費要進行認真梳理，明確經費來源渠道；高層次人才特崗津貼等人才引進類經費，根據高校簽訂的協議列支；勞務派遣費用是指經高校同意，通過與勞務派遣公司簽訂協議且為我校提供服務的勞務派遣人員所產生的經費，勞務派遣經費可從高校公用經費等口徑安排支出。

（四）充分利用中期規劃，合理安排預算支出

預算編制以“實事求是”為原則，根據高校和單位的發展規劃和年度工作計劃安排，結合高校實際情況提出項目需求。高校戰略規劃和年度計劃、目標是編制預算的基本依據，預算不能偏離高校戰略規劃和年度計劃、目標。高校應合理預計年度項目資金需求，且要求測算依據充分、合理；跨年度項目應分年度申報，原則上當年安排的資金需在當年支付完畢；項目質保金應在合同約定支出年度申報。

（五）突出厲行節約，嚴格相關項目支出標準

突出厲行節約，合理控制一般性支出。認真落實中央壓減一般性支出以及厲行節約的有關要求，強化部門預算執行控制，樹立過緊日子思想，嚴格支出管理，堅持厲行節約辦事業。按照預算管理一體化和省級相關管理要求，嚴格按照項目支出標準測算和執行。對課題、培訓、會議、辦公用房維修改造以及特定人員補助類項目支出需嚴格按照各類項目支出定額標準進行測算，同時在預算執行中，不得超標準執行。

（六）項目申報要熟悉和掌握相關預算管理政策、制度

高校要高度重視項目申報的組織工作，通過加強學習，熟悉和掌握相關預算管理政策、制度，準確了解預算編制的政策要點、原則、程序和相關要求，認真編報項目預算，提高預算編制的科學性和準確性，提高績效評價指標的客觀性和可考核性，同時積極開展前期工作，以加快預算執行。

（七）規范“三公”經費管理，嚴格控制一般性支出預算

高校嚴格控制“三公”經費、會議費、培訓費、差旅費等一般性支出預算申報，同時，按要求認真填報預算管理一體化系統的“三公”經費預算內容。

（八）提高政府采購預算的科學性和準確性

根據財政部《關于開展政府采購意向公開工作的通知》要求，2021年開始采購意向由預算部門（單位）定期或者不定期公開，且政府采購項目原則上不得晚于采購公告發布前30日公開采購意向。為加快預算執行、提高經費使用效益，高校應進一步提高政府采購預算的科學性和準確性。高校要梳理資產存量基本情況，根據發展需求，提前設備購置等相關論證工作，提高政府采購預算編制的準確性，以便政府采購意向準確、及時公開。

（九）強化論證和審核，提高項目可行性

加強項目的論證工作，根據歸口管理原則，結合高校實際情況，一定金額以上的項目均需要進行論證。在進行項目論證時，務必明確項目的可行性、利用性，同時，加強后續預算執行歸口管理。在歸口管理論證審核的基礎上，高校還將針對所有重大項目進行進一步論證。

（十）進一步加強高校項目庫管理，按照輕重緩急突出重點

高校預算項目采取項目庫管理的方式，項目庫分儲庫備和執行庫。按輕重緩急、結合高校財力排序后納入項目執行庫；年中因工作需要確需追加的項目，需經歸口管理部門進行論證和審核后納入項目儲備庫；項目庫管理以“先入庫再安排資金”為原則，嚴格項目入庫標準，“成熟一個、入庫一個”，結合高校預算執行和財力狀況擇優安排項目實施。

（十一）牢固樹立績效管理理念，充分使用績效評價結果

為進一步落實中央關于全面落實績效管理的要求，在嚴格按照高校規劃完成目標的同時，對項目進行事前績效評價、事中績效跟蹤和事后績效考核的全過程績效管理。建立項目績效完成情況與部門績效考核結果相互聯動的機制，并與部門年底獎勵性績效掛鉤。高校績效目標是否達到，項目績效目標是否完成，都應成為部門績效考核的重要指標。同時，充分利用好績效評價結果，讓績效考核結果作為指導高校資源分配的重要參考，使績效評價真正發揮作用。

（十二）加強各部門之間的協調聯動，減少管理成本

設備購置、基本建設、招標與采購等各類業務均在預算管理一體化系統集成，這在提高工作效率、落實“業財融合”的同時，對高校多部門協調聯動機制的要求也大幅提高。高校各部門一方面應積極與對口上級主管部門溝通，推動預算管理一體化系統中相關業務開展；另一方面要加強校內各部門之間的配合，避免出現因溝通不到位導致管理成本增加、預算執行滯后和經費使用效益降低的情況。

結語

預算管理一體化系統以預算管理為“指揮棒”，嚴格按照預算管理一體化規范執行。試點單位要以預算管理一體化實施為契機，完善和優化內部管理流程，真正實現“制度+技術”的管理模式，落實國家有關政策。