政策工具視角下農村人居環境整治政策研究

龍靈娟

（貴州大學 公共管理學院，貴州 貴陽 550025）

一、問題的提出

2018 年2 月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發《農村人居環境整治三年行動方案》（以下簡稱《三年行動方案》），從鄉村振興戰略層面就如何推進農村人居環境整治提出了總體要求、重點任務、公民參與、政策支持和保障措施。2018 年12 月，中央農辦等18 單位聯合印發的《農村人居環境整治村莊清潔行動方案》（以下簡稱《村莊清潔行動方案》）再次提出，要聚焦村莊環境衛生難題、增強農民群眾幸福感、推進農村人居環境整治工作，建設好美麗宜居鄉村。2019 年2 月，住房和城鄉建設部印發《關于在城鄉人居環境建設和整治中開展美好環境與幸福生活共同締造活動的指導意見》（以下簡稱《共同締造活動的指導意見》）提出要“建設整潔、舒適、安全、美麗的城鄉人居環境，打造共建共治共享的社會治理格局”。

農村人居環境整治是助推全面建成小康社會和決戰決勝脫貧攻堅重點任務，也是鄉村振興戰略有效實施和“美麗中國”全面建設的基礎內容。在《三年行動方案》收官之際，從中央出臺的政策文本出發，對我國農村人居環境整治政策工具的類型、運用情況進行分析，試圖對后續鄉村振興戰略實施提供借鑒。

二、文獻回顧與研究設計

（一）文獻回顧

自有關農村人居環境整治的政策相繼頒布，尤其是《三年行動方案》《村莊清潔行動方案》《共同締造活動的指導意見》等文件出臺以來，農村人居環境整治研究日益成為學界討論的趨勢和熱點。首先，在農村人居環境整治的政策體系方面，朱琳等（2014）[1]指出雖然農村人居環境整治工作日益得到重視，但在相關的技術管理層面缺乏政策體系，分析得出技術管理政策還需要加強針對性、前瞻性和技術性方面的內容。鞠昌華等（2015）[2]同時也指出配套經濟政策的缺失或力度過小制約了農村人居環境整治的推進工作。其次，在農村人居環境整治的問題與優化路徑方面。呂建華和林琪（2019）[3]指出由于受到治理主體自身、治理過程艱巨、農村特征復雜的現實因素影響，提出要豐富整治的主體、構建網絡化治理、提升認知水平等等。王曉毅（2018）[4]則提出要加強政府與村民的溝通，避免出現整治工作的形式主義、簡單模仿、重建設輕管理的現象。最后，在農村人居環境整治的時代背景方面，學者們做了大量研究，尤其是鄉村振興戰略實施以來，進行農村人居環境整治是全面建成小康社會的重要一環、也是改善農村面貌從而縮小城鄉差距的難點所在[5]，袁家軍提出要強化綠色發展理念、創新治理機制、推進生態治理、推進農村人居環境。

政策工具作為一種分析手段其在政策執行過程中不斷發展和完善，對于政策工具的內涵與分類，許多學者紛紛進行了研究，包括有尼達姆、格林、歐文.修斯等等。我國學者陳振明教授將政策工具定義為人們（即政府主體）為了解決某一個社會問題或者達成一定的政策目標而采用的具體手段和方式。在我國，政策工具運用的雖然廣泛，分別是經濟政策、就業政策、教育政策、扶貧政策、醫療政策等領域都有應用。

綜上梳理文獻發現，近年來關于農村人居環境整治的研究更多的關注政策體系、問題與路徑等方面，尤其是在鄉村振興的戰略背景下，以上研究為政策實踐提供了可借鑒的理論指導。但是，從政策工具的視角還沒有對農村人居環境整治展開研究，于是本研究將從政策工具入手，依據中央發布的政策文本進行系統的整理分析。

（二）研究設計

1.研究方法。內容分析法是通過對“內容（文本）”進行分析，期望從研究的內容或文本中取得可重復且有效的推理并得出結論的一種研究手段。本研究基于內容分析法，引入了政策工具與政策內容兩個維度來構建二維分析框架。以定量方式對農村人居環境整治政策進行政策文本分析：首先，建立基本政策工具分類維度；其次，結合農村人居環境整治政策內容構建二維分析框架；再次，對所選的文本進行編碼歸類；最后，通過數據分析得出研究結論并提出相應的政策建議。

2.文本選擇。本研究通過北大法寶、中央部委官方網站等渠道，以“人居環境整治”為關鍵詞進行檢索，基于政策文本權威性、代表性和相關性的原則，選取了由中央部委及其直屬部門發布的關于農村人居環境整治的綱領性政策文件。因此，本研究選取2018 年2 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《農村人居環境整治三年行動方案》、2018 年12月中央農辦等18 個單位印發《農村人居環境整治村莊清潔行動方案》和2019 年2 月住房和城鄉建設部印發《關于在城鄉人居環境建設和整治中開展美好環境與幸福生活共同締造活動的指導意見》三份政策文本作為分析對象。

三、政策工具的二維分析框架

本研究從政策工具和政策內容出發，構建政策工具分析的二維分析框架，對《三年行動方案》《村莊清潔行動方案》和《共同締造活動的指導意見》三份政策文本進行政策編碼和歸類。其中，橫向維度表示農村人居環境整治政策工具的不同類型，縱向維度表示農村人居環境整治的政策建設要素，通過構建工具—要素二維框架，更加系統地分析農村人居環境整治政策工具的組合與選擇。

（一）橫向維度：政策工具分類

政策工具是政府執行農村人居環境整治政策、實現鄉村宜居目的的主要手段，根據農村人居環境整治的政策特點，本研究結合豪利特和拉梅什的觀點，按照政府介入程度的高低將農村人居環境整治政策工具分為強制性工具、混合型工具和自愿型工具三類。

強制型政策工具也被稱為直接工具，強制或直接作用于政策受眾，主要指政府機構依托其統治權威，直接對農村人居環境提供產品和勞務服務，幾乎不給村民留下任何可回旋的余地。本研究將其具化為規制規劃（體系建設、規劃引導、行動方案、考核評估）、直接提供（公共財政支出）、命令權威（組織協調、督促檢查）三種。

混合型政策工具包含有強制型政策工具和自愿型政策工具的特征，在私人部門擁有決定權的基礎上，政府保留介入的權力。本研究將其具化為信息與勸誡（廣泛動員、增強意識）和補貼（獎勵與表揚）兩種。本研究將政策工具分成三個大類總共8個次級政策工具。

自愿型政策工具是在自愿的基礎上達成政策目標的、不受或少受政府影響的工具，其中，市場、家庭或志愿組織是解決公共問題最佳渠道。本研究將其具化為家庭（農戶主體）、自愿型組織（黨政群團、社會組織、志愿者組織）和市場（運營管護、投融資機制、用者付費）三種。

（二）縱向維度：政策建設要素

本研究依據《三年行動方案》《村莊清潔行動方案》和《共同締造活動的指導意見》中出臺的各項措施和途徑，并結合已有的研究對農村人居環境整治構成要素的分析，將建設要素分為建設管護機制、生活垃圾治理、廁所糞污治理、生活污水治理、村莊規劃管理、村容村貌建設六個方面。其中，建設管護機制主要由村莊人居環境管護長效機制構成，包含服務績效評價機制和農戶合理付費分擔機制；生活垃圾治理主要由區分農村生活垃圾與生產垃圾、垃圾就地分類和開展資源化利用方式構成；廁所糞污治理包括農戶廁所革命和村莊公共廁所建設；生活污水治理主要是源頭減量和尾水回收，并將農村水環境治理納入河長制、湖長制管理；村莊規劃管理包括村土地整治和利用規劃、村委會編制機制兩個主要方面。

（三）構建二維分析框架

基于政策工具的橫向維度和建設要素的縱向維度構建了農村人居環境整治政策的二維分析框架，如圖1 所示。

圖1 農村人居環境整治政策的二維分析框架圖

四、政策文本的內容分析

依據構建的農村人居環境整治政策的二維分析框架，對《三年行動方案》《村莊清潔行動方案》《共同締造活動的指導意見》的政策內容進行編碼歸類，對政策工具的使用結構和建設要素進行分析。

（一）政策文本編碼

通過內容分析的研究方法，將《三年行動方案》《村莊清潔行動方案》和《共同締造活動的指導意見》的政策文本內容為基本分析單元，按照“政策名稱—內容章節—具體條款”進行編碼，最后形成編碼表，如表1 所示。

表1 《三年行動方案》《村莊清潔行動方案》《共同締造活動的指導意見》編碼一覽表

（二）政策文本橫向維度分析

通過對三份政策文本總共59 個分析單元進行編碼和分析后，按照強制型、混合型和自愿型三種劃分將其分別歸入不同政策工具類別中，得到農村人居環境整治各類政策工具應用比例。其中，三份政策總計使用強制型政策工具46 次（占全部政策工具的55%）、混合型政策工具27 次（占全部政策工具的33%）、自愿型政策工具10 次（占全部政策工具的12%）。另外，對《三年行動方案》《村莊清潔行動方案》和《共同締造活動的指導意見》三份政策文本再次進行使用政策工具計量分析，得到各類政策工具的具體使用情況。

首先，從三份政策文件來逐一分析各類政策工具使用情況。第一，在《三年行動方案》中，使用強制型政策工具頻次最高，超過該政策工具的一半，占比達到51%，其中，規制規劃和命令權威工具使用較高；使用混合型政策工具較為頻繁，占比達到30%，其中使用信息與勸誡工具較多，也說明了動員和鼓勵對于推進方案進行有重要作用；使用自愿型政策工具頻次最少，占所有政策工具的19%。第二，在《村莊清潔行動方案》中，強制型政策工具使用頻次最高，占比達到60%，命令權威和規制規劃是最主要的政策工具；混合型政策工具使用頻次次之，占比為36%，也是信息與勸誡工具使用最多；自愿型政策工具僅使用1 次，即家庭工具。第三，在《共同締造活動的指導意見》中，強制型政策工具共使用9 次，占比60%；混合型政策工具使用5 次，占比24%；自愿型政策工具僅使用1 次。

其次，三份政策文件使用的政策工具具有極大的相似性。第一，從使用頻次來看都是優先選用強制型政策工具、而后到混合型政策工具、最后才是自愿型政策工具；第二，強制型政策工具中使用規制規劃和命令權威工具最多，直接提供則僅使用過一次；混合型政策工具中使用信息和勸誡工具最多，而較少選用補貼的政策工具；自愿型政策工具都使用較少，其中引入市場的投融資和用者付費是較多的選擇工具。

最后，與《三年行動方案》和《村莊清潔行動方案》相比，《共同締造活動的指導意見》使用的政策工具較少，所有83 個政策工具中僅僅使用了15次，如表2 所示。

表2 農村人居環境整治政策內容分析結果

（三）政策文本縱向維度分析

在政策工具使用的基礎和分析框架的構建上，本研究從建設要素層面對三份政策文本進行計量分析，可以得出政策工具涵蓋了建設管護機制、生活垃圾治理、廁所糞污治理、生活污水治理、村莊規劃管理、村容村貌建設六項要素。其中，建設管護機制運用政策工具20 次，占比35%；生活垃圾治理運用政策工具7 次，占比12%；廁所糞污治理運用政策工具7 次，占比12%；生活污水治理運用政策工具9 次，占比16%；村莊規劃管理運用政策工具4次，占比7%；村容村貌建設運用政策工具10 次，占比18%。

（四）政策文本縱向維度分析

在政策工具使用的基礎和分析框架的構建上，本研究從建設要素層面對三份政策文本進行計量分析，可以得出政策工具涵蓋了建設管護機制、生活垃圾治理、廁所糞污治理、生活污水治理、村莊規劃管理、村容村貌建設六項要素。其中，建設管護機制運用政策工具20 次，占比35%；生活垃圾治理運用政策工具7 次，占比12%；廁所糞污治理運用政策工具7 次，占比12%；生活污水治理運用政策工具9 次，占比16%；村莊規劃管理運用政策工具4次，占比7%；村容村貌建設運用政策工具10 次，占比18%。

從分析建設要素的政策工具使用情況可以看出，建設管護機制、村容村貌建設和生活污水治理是政策工具作用最多的要素，生活垃圾治理和廁所糞污治理也都得到一定重視并運用政策工具，相比之下村莊規劃管理運用的政策工具較少，仍然缺乏關注。另外，從三份政策文件建設要素的使用工具來看，《三年行動方案》和《村莊清潔行動方案》都使用了25 個的政策工具，而《共同締造活動的指導意見》僅使用了7 個，關注的建設要素和使用的政策工具較少，如表3 所示。

表3 建設要素分析結果

五、結論與政策啟示

（一）結論

本研究通過運用政策工具和建設要素兩個維度來研究《三年行動方案》《村莊清潔行動方案》和《共同締造活動的指導意見》政策工具運用情況，得出以下結論。三份政策涵蓋了強制型、混合型和自愿型三大政策工具類型的8 個次級政策工具，而涉及了建設管護機制、生活垃圾治理、廁所糞污治理、生活污水治理、村莊規劃管理、村容村貌建設六項建設要素，形成了比較全面的政策工具分析框架。但是，從次級政策工具的具體使用頻次、建設要素的各項內容來看，還存在著分布不均、工具缺失等問題。

首先，強制型政策工具中的直接提供工具使用很少，而農村人居環境整治的內容較多、涉及的項目也非常廣泛，恰恰需要大量的財政資金支持。如果忽視對財政直接支持，整治項目很有可能會因為資金短缺而造成項目中斷，面臨整治項目爛尾的困境。混合型政策工具中的補貼工具和自愿型政策工具中的市場工具使用較少，雖然政府給予農戶補貼、呼吁用者付費和支持企業投融資，但是該工具的使用數量總共只有7 個，這也說明在補貼和市場兩種工具上政府還有空間可以作為。

其次，自愿型政策整體運用不足，雖然家庭、自愿型組織和市場工具都得到運用，總使用數量僅為10，使用率不足17%。這也說明作為農村整治主體之一的農戶和志愿者隊伍實際參與治理的程度不足。

最后，各項政策工具的使用呈現分布不均、比例失衡的問題?；旌闲秃妥栽感驼吖ぞ呤褂弥投疾患皬娭菩驼吖ぞ叩氖褂?，可見強制型工具尤其是規制規劃和命令權威工具使用過度，而其他工具使用嚴重不足。

（二）政策啟示

根據上述研究，在農村人居環境整治的后續工作中要注意政策工具的搭配組合，依托各政策工具的優勢進而合理使用政策工具。首先是要適度增加政府財政投入、農戶補貼等政策工具，將部分強制型政策工具進行轉化，優化強制型政策工具組合；其次是要加強自愿型政策工具的使用力度，提升農戶主體的參與意識，幫助其實現建設和維護生活環境；再次是要提高混合型和強制型政策工具在農村環境整治中的各建設要素之間的使用比例，實現工具與要素的合理搭配，最終推進整治效果。